【找法網(wǎng) 土地使用權出讓合同糾紛】隨著城市建設的不斷推進以及房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，涉及國有土地使用權出讓合同方面的糾紛也日趨增多，由于我國目前缺乏調整這類合同的專門法律法規(guī)，因此，有關出讓合同的性質以及合同糾紛采用那種訴訟救濟途徑爭論較大，說法不一,有的認為出讓合同是民事合同，應采用民事訴訟方式解決糾紛;有的認為是行政合同，應采用行政訴訟方式解決糾紛。近年來，在司法實踐中，對國有土地使用權出讓合同糾紛在司法救濟過程中，究竟采用民事訴訟還是行政訴訟方式，也是爭議較多，做法不一。
一、采用民事訴訟方式解決爭議主要存在以下四個方面的難點：
(一)訴訟主體方面。目前，國有土地使用權出讓合同都是由政府職能部門房地局與土地使用人之間簽訂，因此當合同雙方產(chǎn)生糾紛起訴法院時，往往將房地局作為合同糾紛的當事人而列為案件的當事人。但筆者認為房地局并不是民事訴訟案件的正當當事人，將房地局作為當事人并判決由其承擔權利和義務都是沒有法律依據(jù)的。首先從法律規(guī)定本身來講，國務院《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》(以下簡稱《條例》)規(guī)定，國有土地使用權出讓是指國家以土地所有者身份將土地使用權在一定期限內出讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為;土地使用權出讓合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂。因此，在出讓合同簽訂過程中，房地局實際上只是一個代理人的角色，是在代表政府與土地使用人簽訂合同，而合同的真正當事人應當是政府與土地使用人。盡管《條例》第十一條規(guī)定“土地使用權出讓合同由市、縣人民政府土地管理部門與土地使用者簽訂”，但我們也不能否定房地局是代表國家在行使土地出讓行為。其次從權利義務方面來講，通過民事訴訟途徑解決的一般民事合同糾紛，合同當事人的權利義務應當是對等的。但國有土地使用權出讓合同具有明顯的公益性，土地出讓金是歸國家所有而不是歸房地局所有，因此，合同的權利義務的承擔者應當是政府和土地使用權的受讓人。再次從法院判決的執(zhí)行來講，若房地局在訴訟中敗訴而承擔巨額補償費用時，房地局作為政府的職能部門，也無力以自己的資產(chǎn)來履行法院的判決。
(二)合同當事人自愿、平等、對價原則難以得到有效體現(xiàn)。我國合同法規(guī)定，合同履行中當因不可抗力致使不能實現(xiàn)合同目的或一方明確表示不履行合同主要債務等原因時，當事人可以解除合同，并有權要求賠償損失。但在土地出讓合同中，除了合同字面上的權利義務外，還隱含著特殊的權利義務，行政機關享有一定的特權。如行政機關在合同履行中可以行使監(jiān)督檢查權、單方變更或解除合同權，還可以對合同相對方行使行政強制或制裁權，在以公益為由解除合同時不承擔違約責任等，而合同的相對方卻不享有此種權利。因此合同雙方當事人的享有的權利義務是不相等的?！渡虾Ｊ型恋厥褂脵喑鲎屴k法》(以下簡稱《辦法》)規(guī)定，在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，出讓的土地使用權可以依照法律程序提前收回，出讓人應當給予受讓人相應的補償，受讓人對補償金額有異議的，可以向人民法院起訴，但土地使用權的收回仍可以按公告規(guī)定的日期執(zhí)行。從中我們可以看到，在國有土地使用權出讓合同中，房地局可以公共利益為由不經(jīng)土地使用權受讓人的同意而強行變更、終止或解除合同，在解除合同時除對受讓人作適當經(jīng)濟補償外不承擔任何違約責任，在民事訴訟中，法院對房地局的提前收回土地使用權的決定又將如何審判;相反，如果受讓人提出解除合同，房地局也可以公共利益為由不同意解除合同。由此可見，在民事訴訟救濟中，合同法等對合同方面的有些規(guī)定在處理土地使用權出讓合同糾紛中并不能完全被適用，民事訴訟的方式對合同中自愿、平等、對價原則也較難得到全面體現(xiàn)。
(三)第三人合法利益得不到有效保護。按照《上海市土地使用權出讓辦法》規(guī)定，用于商業(yè)、旅游、服務業(yè)、商品房等項目的土地使用權出讓，應當通過招標、拍賣方式進行(經(jīng)市人民政府批準以協(xié)議方式出讓土地使用權的特殊情形除外)。同時，國有土地使用權出讓合同的訂立、變更、解除或終止，《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》以及《上海市土地使用權出讓辦法》都作了相應的規(guī)定，既有實體方面的內容又有程序方面的要求。由此可見，對某地塊使用權的出讓，參與競標者可能會不止一個，但中標者只能是一個，而且在整個招標、開標等過程中，始終是由政府部門在操作。如果招標落選者對政府部門招標等行為的合法性提出質疑，要求法院確認政府部門與中標人的簽約無效并起訴法院時，法院能否受理并予以有效保護。按照民事訴訟方式處理可能會出現(xiàn)法律上障礙。首先是原告的主體資格是否成立。從一般民法原理出發(fā)，落選者不具備原告資格;其次因為政府機關在出讓土地使用權時是否存在違規(guī)操作，如濫用行政權單方解除合同、違法招投標等情況，都不屬于民事訴訟的審查范疇，因此民事訴訟無法啟動審判程序。而從行政訴訟角度講，因這些人與政府機關的招投標行為之間存在法律上的利害關系，作為原告提起訴訟在法律上不存在障礙。
(四)適用法律方面的難點。在處理一般的民事合同糾紛，一般都引用民法通則或合同法裁判。但由于國有土地使用權出讓合同中涉及的內容除少部分可受民法調整外，大部分都是由行政法規(guī)來調整的，因此，對有些出讓人依據(jù)行政權作出的行為，在民事訴訟中很難采用民法通則或合同法來加以調整，而只能引用行政法規(guī)等。
二、采用行政訴訟方式解決爭議主要存在兩個方面的難點：
(一)在案件具體審理方面。依據(jù)行政訴訟法關于“人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查”的規(guī)定，行政審判主要是法院對行政機關作出的具體行政行為的合法性進行審查并依法作出判決。而按照最高法院《若干問題的解釋》精神，具體行政行為就是指具有國家行政職權的機關、組織及其工作人員作出的，與行使國家行政權力有關的，對公民、法人以及其他組織的權益產(chǎn)生實際影響的行為。因此，法院審查的行為實際上是行政機關依據(jù)行政法上的公權作出的行政行為，而不是依據(jù)私權作出的行為。而目前出現(xiàn)的國有土地使用權出讓合同糾紛有些是行政機關行使行政權而引起，有的是當事人依據(jù)合同約定而引起的。對涉及行政機關依據(jù)出讓合同的約定而作出的行為(如行政機關依照合同約定解除合同而引起的糾紛案件)，法院按照行政訴訟方式進行審理就會遇到法律方面的障礙，由于行政機關解除合同依據(jù)的私權，是在行使是合同權利而不是行政權力，因此法院按照行政訴訟的方式進行審理，就顯得法律依據(jù)不足，案件審理要件模糊。另外，將此類合同糾紛全部納入行政訴訟范疇時，現(xiàn)行的行政訴訟制度也無法平等對待合同當事人的訴訟權利。如當土地受讓方違約時，行政機關無法提起行政訴訟，因為目前的行政訴訟法規(guī)定，能夠提起行政訴訟的原告只有公民、法人和其他組織，沒有將行政機關列入原告范圍，因此，當受讓方違約時，行政機關只能通過行政權進行自救而不能通過訴訟方式救濟。
