一、問題的提出與分析
國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人改變土地用途，需要經(jīng)過哪些部門的同意？該問題可以細(xì)化為五個(gè)問題：國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人改變土地用途，是否需要出讓方國(guó)土資源部門同意？國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人改變土地用途，是否需要規(guī)劃部門的同意？國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人改變土地用途，是否需要人民政府的同意？國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人只改變了“細(xì)分用途”，是否需要相關(guān)部門的審批同意？欠缺審批部門同意變更用途的行為法律后果如何?
（一）國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人改變土地用途，是否需要出讓方國(guó)土資源部門同意？
建設(shè)用地使用權(quán)用途的審批部門是政府的規(guī)劃部門。建設(shè)用地用于住宅、商業(yè)、工業(yè)或其他各種用途，劃定的權(quán)利在于政府規(guī)劃部門。有觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)有國(guó)有建設(shè)用地使用者取得出讓土地之后，如果計(jì)劃改變?cè)恋赜猛荆谕ㄟ^規(guī)劃部門審批同意之后，即符合土地用途規(guī)劃要求，符合行政法律要求，不需要土地出讓方的同意，或者說土地出讓方是否同意不對(duì)土地用途發(fā)生變更產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。
個(gè)人認(rèn)為，建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同屬于民事合同，出讓合同中對(duì)土地用途的約定，屬于合同中的約定條款，國(guó)有建設(shè)用地使用者未經(jīng)出讓方同意，僅通過規(guī)劃部門的同意，就改變土地用途，屬于嚴(yán)重違反合同約定的違約行為?！逗贤ā返?7條規(guī)定：“當(dāng)事人協(xié)商一致的，可以變更合同?！蔽唇?jīng)過協(xié)商一致，國(guó)有建設(shè)用地使用者變更土地用途的行為，不發(fā)生變更的效果，應(yīng)屬于一個(gè)新的要約，卻沒有得到有效的承諾。即便是取得規(guī)劃部門的同意，但這僅是從縱向的行政管理維度，獲得的行政主管機(jī)關(guān)的行政許可，而縱向的行政許可，并不能代替合同當(dāng)事人之間對(duì)合同的變更程序。《城市房地產(chǎn)管理法》第18條規(guī)定“土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。”根據(jù)上述規(guī)定，土地使用權(quán)人變更土地用途，既要重新簽訂出讓合同，也要獲得規(guī)劃部門的審批。
（二）國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人改變土地用途，是否需要規(guī)劃部門的同意？
必須經(jīng)過規(guī)劃部門同意。前述《城市房地產(chǎn)管理法》第18條、《城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》18條、國(guó)土資源部辦公廳《關(guān)于出讓土地改變用途有關(guān)問題的復(fù)函》（國(guó)土資廳函〔2010〕104號(hào)）文法律和規(guī)范性文件均規(guī)定改變土地用途需要國(guó)土部門和規(guī)劃部門同意并簽署變更協(xié)議或新的出讓協(xié)議。
（三）國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人改變土地用途，是否需要人民政府的同意？
《城市房地產(chǎn)管理法》和《城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》對(duì)該問題沒有作出明確的規(guī)定。國(guó)務(wù)院《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》第二、嚴(yán)格實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度：“土地使用者需要改變?cè)鷾?zhǔn)的土地用途、容積率等，必須依法報(bào)經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)?！痹撐募儆趪?guó)務(wù)院行政法規(guī)性質(zhì)，其中明確要求改變土地用途，必須報(bào)市、縣人民政府同意。
（四）國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)人只改變了“細(xì)分用途”，是否需要相關(guān)部門的審批同意？
例如：土地出讓合同中約定的用途為“商業(yè)”，受讓人承諾政府建設(shè)商場(chǎng)，但實(shí)際卻建設(shè)了酒店，受讓人是否構(gòu)成改變土地用途？對(duì)此問題，暫時(shí)沒有發(fā)現(xiàn)明確的規(guī)范性文件規(guī)定。根據(jù)最高人民法院部分法官的觀點(diǎn)認(rèn)為：出讓合同中只籠統(tǒng)約定“商業(yè)”，那么不論建設(shè)酒店還是商場(chǎng)，都不違反商業(yè)的性質(zhì)，不構(gòu)成違約，也無需通過主管部門審批同意；但是，如果土地用途約定為細(xì)分的用途，比如出讓合同中約定細(xì)化到建設(shè)酒店+商場(chǎng)，并且約定了每一個(gè)部門的建設(shè)指標(biāo)，那么違反了細(xì)化的用途約定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定構(gòu)成違約，如變更細(xì)分用途，應(yīng)當(dāng)履行土地用途變更程序。
（五） 欠缺審批部門同意變更用途的行為的法律后果如何?
1、未經(jīng)出讓人國(guó)土部門同意變更土地用途行為，因?yàn)闆]有與合同向?qū)Ψ竭_(dá)成變更合同的合意，屬于違約行為。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第6條：“受讓方擅自改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途，出讓方請(qǐng)求解除合同的，應(yīng)予支持?！?/p>
2、經(jīng)過出讓人國(guó)土部門同意，但未取得規(guī)劃部門同意，擅自變更土地用途。在該情況下，變更行為與合同向相對(duì)方達(dá)成合意，不存在違約問題。根據(jù)《合同法》77條第2款：“法律、行政法規(guī)規(guī)定變更合同應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)的、登記手續(xù)的，依照其規(guī)定?！薄冻擎?zhèn)國(guó)有土地出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》第18條和《房地產(chǎn)管理法》第18條規(guī)定，變更土地用途必須經(jīng)過出讓方和政府規(guī)劃部門同意后，簽署變更合同。根據(jù)以上規(guī)定，出讓部門同意，但未取得政府規(guī)劃部門同意，該變更行為未生效或者無效（取決于將規(guī)劃部門的審批理解為“審批后生效”還是“違反效力性強(qiáng)制性規(guī)定無效”）。
二、律師建議
國(guó)有建設(shè)用地使用者在土地開發(fā)過程中,如涉及改變土地用途,應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守法律、行政法規(guī)的要求，依法取得出讓人、人民政府以及規(guī)劃部門同意，簽訂變更合同。
三、相關(guān)法律法規(guī)
《城市房地產(chǎn)管理法》第18條 土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途的，必須取得出讓方和市、縣人民政府城市規(guī)劃行政主管部門的同意，簽訂土地使用權(quán)出讓合同變更協(xié)議或者重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，相應(yīng)調(diào)整土地使用權(quán)出讓金。”
《城鎮(zhèn)國(guó)有土地出讓轉(zhuǎn)讓暫行條例》第18條 土地使用者需要改變土地使用權(quán)出讓合同規(guī)定的土地用途的，應(yīng)當(dāng)征得出讓方同意并經(jīng)土地管理部門和城市規(guī)劃部門批準(zhǔn)，依照本章的有關(guān)規(guī)定重新簽訂土地使用權(quán)出讓合同，調(diào)整土地使用權(quán)出讓金，并辦理登記。
《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》第二、嚴(yán)格實(shí)行國(guó)有土地有償使用制度：土地使用者需要改變?cè)鷾?zhǔn)的土地用途、容積率等，必須依法報(bào)經(jīng)市、縣人民政府批準(zhǔn)。
《合同法》77條第2款 法律、行政法規(guī)規(guī)定變更合同應(yīng)當(dāng)辦理批準(zhǔn)的、登記手續(xù)的，依照其規(guī)定。
《最高人民法院關(guān)于審理涉及國(guó)有土地使用權(quán)合同糾紛案件適用法律問題的解釋》第6條 受讓方擅自改變土地使用權(quán)出讓合同約定的土地用途，出讓方請(qǐng)求解除合同的，應(yīng)予支持。
作者簡(jiǎn)介
李霄然，北京德和衡律師事務(wù)所合伙人律師，北京市律師協(xié)會(huì)房地產(chǎn)專業(yè)委員會(huì)委員。李律師擅長(zhǎng)房地產(chǎn)法律業(yè)務(wù)，尤其對(duì)國(guó)有土地出讓轉(zhuǎn)讓、集體建設(shè)用地開發(fā)利用、房屋轉(zhuǎn)讓交易等法律問題有深入研究。
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