非法占用農(nóng)用地案件的司法認(rèn)定
及成因分析
作者： 瞿鑫馨 賴宇婷*
【內(nèi)容摘要】轉(zhuǎn)型期由于我國土地現(xiàn)有國情與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式受限之間的矛盾，農(nóng)村企業(yè)發(fā)展難與農(nóng)村土地違規(guī)占用成本低、風(fēng)險(xiǎn)小之間的利益尋求，新農(nóng)村建設(shè)村官們對于農(nóng)村致富的期待與法律意識不強(qiáng)之間的矛盾，致使非法占用農(nóng)用地的案件時(shí)有發(fā)生。在實(shí)踐當(dāng)中，認(rèn)定非法占用農(nóng)用地罪，需認(rèn)識到主體為一般主體，主觀上為故意，該行為侵犯了國家的土地管理秩序，破壞了土地資源，并且達(dá)到一定的數(shù)量和程度標(biāo)準(zhǔn)。
【關(guān)鍵詞】非法占用農(nóng)用地罪 構(gòu)成要件 成因分析
一、從劉某某非法占用農(nóng)用地案引發(fā)的思考
2015年8月，群眾反映江西省萍鄉(xiāng)市湘東區(qū)泉塘云發(fā)頁巖磚廠存在非法開采、占用林地及毀林的情況。據(jù)調(diào)查，被告人劉某某于2011年在泉塘村與巨源村交界處開建云發(fā)頁巖磚廠，2014年建成投產(chǎn)，占用林地面積40余畝。其雖于2011年與2012年在湘東林業(yè)局分別辦理了0.46公頃和0.433公頃的臨時(shí)林地占用手續(xù)，但后期擴(kuò)大林地占用面積并未辦理相關(guān)手續(xù)、之前所辦臨時(shí)用地兩年到期后亦未續(xù)辦或轉(zhuǎn)辦長期林地占用手續(xù)。
2014-2015為期兩年的時(shí)間里，劉某某所創(chuàng)建的萍鄉(xiāng)市湘東區(qū)泉塘云發(fā)頁巖磚廠打著生產(chǎn)紅磚的幌子，開采露天煤出售以牟取暴利。經(jīng)調(diào)查，磚廠內(nèi)的紅磚生產(chǎn)線早已銹跡斑斑，地上的淤泥將部分生產(chǎn)設(shè)備淹沒，厚厚的淤泥也已經(jīng)干結(jié)，顯然，該生產(chǎn)線早已廢棄。同時(shí)，燒制紅磚的磚窯也是格外冷清，窯內(nèi)沒有工人碼放磚頭，只有一些油桶擺放在地上。但在磚廠另一側(cè)卻是灰塵滾滾，一番熱火朝天的景象，幾臺(tái)大貨車排著隊(duì)等候進(jìn)入一個(gè)'天坑'，每隔幾分鐘就有一臺(tái)大貨車轟鳴著從坑內(nèi)爬出。坑內(nèi)，挖掘機(jī)、裝載機(jī)忙得不亦樂乎。在這個(gè)深達(dá)數(shù)十米的'天坑'四周并沒有什么護(hù)坡措施，幾臺(tái)大型機(jī)械設(shè)備就直接在坑底挖掘煤炭，任由兩側(cè)的山體自由滑落，存在十分重大的安全隱患。該廠老板劉某某將挖出來的廢棄土直接倒進(jìn)農(nóng)田附近，致使多戶村民家農(nóng)田無法耕種及許多稻田無法灌溉。附近村民也多次向上級部門反映，但每次相關(guān)單位對其進(jìn)行了打擊后效果都不明顯。
該案經(jīng)公安機(jī)關(guān)偵查，萍鄉(xiāng)市湘東區(qū)人民檢察院以非法占用農(nóng)用地罪對被告人劉某某提起公訴。那么劉某某的行為是否成立非法占用農(nóng)用地罪？非法占用農(nóng)用地案件的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)如何？上述疑問引發(fā)了筆者對非法占用農(nóng)用地案件的思考。
二、非法占用農(nóng)用地案件的情形
從筆者調(diào)研的情況來看，近幾年我省非法占用農(nóng)用地類型的案件個(gè)案平均占用的土地?cái)?shù)量呈下降趨勢，然而案件數(shù)量和涉案人數(shù)卻未得到有效控制。在非法占用農(nóng)用地案件當(dāng)中，三種類型的案件較為典型。
一種是農(nóng)戶與村委會(huì)簽訂土地承包合同，農(nóng)戶在村委的默示許可下，或者農(nóng)戶私下秘密違規(guī)占用土地，用于合同以外的其他用途。如婺源縣人民檢察院所辦理的程某某非法占用農(nóng)用地案。在該案中，被告人程某某以開辦養(yǎng)雞場為由，與村委會(huì)簽訂了林地承包合同。在未經(jīng)林業(yè)主管部門批準(zhǔn)的情況下，被告人擅自雇請他人在婺源縣紫陽鎮(zhèn)向陽村委會(huì)金家蓮村小組和楊坑村委會(huì)香坑口二組所屬的楓樹塢山場，用挖土機(jī)、推土機(jī)等工程設(shè)備將承包的林地毀損并推平。經(jīng)婺源縣林業(yè)部門到現(xiàn)場勾繪測算，被告人程某某非法占用林地共計(jì)23.4畝，其中國家公益林15畝。
第二種是非法占用農(nóng)用地后用于建造房屋。如江西省泰和縣原副縣長彭某某非法占用農(nóng)用地案，2009年4、5月，被告人彭某某違反違法土地管理法規(guī)，在未辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)、取得建設(shè)用地使用權(quán)的情況下，擅自在其租賃的江西省吉安縣澧田鄉(xiāng)上湖村委會(huì)垅弦上村鬼馬前處基本農(nóng)田上建造住宅，非法占用基本農(nóng)田37.9畝，其中改變被占用土地用途24.17畝，并造成6.9畝基本農(nóng)田毀壞。再如江西省德興市胡某等非法占用農(nóng)用地案。該案中，胡某伙同趙某（另案處理）從德興市泗洲鎮(zhèn)某村民小組購買了該村集體自留地一塊，再從村民程某、饒某處購買菜地、自留地各一塊。隨后，用八輪貨車?yán)艘话俣嘬噺U土傾倒于該三塊土地，并請鏟車推平，后又從吳某處購買到了一塊面積為2151平方米的耕地，也進(jìn)行了平整，并開始在該地上建房。
第三種是，由村委領(lǐng)導(dǎo)代表出租土地的農(nóng)戶與承租方簽訂土地租用合同。即農(nóng)戶集體委托村委代為管理土地租用事宜，由村委出面與土地承租方簽訂土地租用合同。這表明，非法占用農(nóng)用地的行為已逐漸形成較為固定的作案模式。
三、非法占用農(nóng)用地案件的司法認(rèn)定
（一）法律適用問題
我國《刑法》第三百四十二條規(guī)定:“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數(shù)量較大，造成耕地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金?！庇捎诖藯l規(guī)定忽略了草地、林地等農(nóng)用地的保護(hù)，因此 2001 年 8 月31日生效的《刑法修正案( 二) 》又將其修正為“違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地、林地等農(nóng)用地，改變被占用土地用途，數(shù)量較大，造成耕地、林地等農(nóng)用地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。”
根據(jù)立法解釋，“違反土地管理法規(guī)”，是指違反《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等法律以及有關(guān)行政法規(guī)中關(guān)于土地管理的規(guī)定。
依我國《土地管理法》第74 條規(guī)定:“ 占用耕地建窯、建墳，或者擅自在耕地上建房、挖沙、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正或者治理，可以并處罰款; 構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任?！?/div>
可見，只要不按規(guī)定的用途使用農(nóng)用地，不管是否擁有使用權(quán)，都可能構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。
(二) 構(gòu)成要件的認(rèn)定
1.主體為一般主體
根據(jù)調(diào)研的結(jié)果來看，在作案人員方面，農(nóng)村小型工廠、作坊的負(fù)責(zé)人，村鎮(zhèn)等小型房地產(chǎn)開發(fā)商，以及承包山場、河流發(fā)展農(nóng)林、養(yǎng)殖業(yè)的農(nóng)民都曾是涉案的主體。本罪的主體為一般主體，既包括自然人也包括單位。
自然人犯罪，責(zé)任主體為相關(guān)涉案人員。單位涉嫌犯罪，我國《刑法》對單位犯罪實(shí)行雙罰制。對單位判處罰金，如在上文提到的云發(fā)頁巖磚廠涉嫌非法占用農(nóng)用地的情況。如果證據(jù)材料顯示，非法占用農(nóng)用地的行為經(jīng)過單位集體研究決定，為了單位利益，那么應(yīng)當(dāng)對涉案的單位泉塘云發(fā)頁巖磚廠判處罰金，并追究法定代表人和直接責(zé)任人員的責(zé)任。但在實(shí)務(wù)當(dāng)中，在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)，涉嫌非法占用農(nóng)用地案件的單位通常都是小工廠或者小作坊。這種小工廠小作坊都是一人說了算，老板只有一人或者是夫妻，沒有復(fù)雜的層級關(guān)系。所以對于類似這種情況，通常只是追究該老板的責(zé)任，正如劉某某非法占用農(nóng)用地案，法院最終僅判處劉某某構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。但是對于有違法行為的相關(guān)單位應(yīng)當(dāng)責(zé)令關(guān)停。
2.主觀方面為故意
本罪的主觀方面只能是故意，且必須是直接故意。故意是指明知自己的行為會(huì)發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果，并且希望或者放任這種結(jié)果發(fā)生的心理態(tài)度。故意由兩種因素構(gòu)成：一是認(rèn)識因素，即明知自己的行為會(huì)發(fā)生危害社會(huì)的結(jié)果；二是意志因素，即希望或者放任危害結(jié)果的發(fā)生。這兩個(gè)因素必須是現(xiàn)實(shí)的、確定的。
構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪，首先要求行為人認(rèn)識到自己所占用的土地屬于農(nóng)用地；其次要求行為人意識到自己的行為會(huì)導(dǎo)致農(nóng)用地被占用的后果。根據(jù)因果關(guān)系理論，行為人非法占用農(nóng)用地與農(nóng)用地被違規(guī)占用、毀壞的結(jié)果之間存在刑法意義上的因果關(guān)系。
至于違法性認(rèn)識問題，筆者認(rèn)為并不構(gòu)成違法阻卻事由。在實(shí)務(wù)當(dāng)中，經(jīng)常有涉嫌非法占用農(nóng)用地的被告人以不知道占用農(nóng)用地建造房屋、建設(shè)工廠等行為是違法的。然只要行為人認(rèn)識到自己是不應(yīng)當(dāng)占用而占用則成立犯罪故意，并不需要行為人認(rèn)識到自己的行為具體違反了哪部法律、哪個(gè)條款。
前文所例劉某某非法占用農(nóng)用地案，被告人劉某某主觀上明知所占用的土地為林地，且未經(jīng)過審批，對于林地被破壞，造成環(huán)境污染等危害后果其主觀上也存在認(rèn)知。由此可以認(rèn)定被告人劉某某主觀上存在非法占用農(nóng)用地的故意。
客體
非法占用農(nóng)用地罪規(guī)定于《刑法》妨害社會(huì)管理秩序罪這一章破壞環(huán)境資源保護(hù)罪這一節(jié)當(dāng)中。由此可以想見非法占用農(nóng)用地罪侵犯的客體是國家對于農(nóng)用地的管理秩序。這一客體在實(shí)務(wù)當(dāng)中如何認(rèn)定呢？筆者認(rèn)為國家對農(nóng)用地的管理是通過一系列的法律法規(guī)予以具體規(guī)定的，因此要判斷一個(gè)行為是否侵害了國家對于農(nóng)用地的管理秩序，應(yīng)當(dāng)首先判斷該行為是否違反了《土地管理法》、《森林法》、《草原法》等法律法規(guī)。上例當(dāng)中劉某某的行為違反了《森林法》對林地保護(hù)的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為劉某某的行為侵害了國家對農(nóng)用地的管理秩序。
4.客觀方面有非法占用農(nóng)用地的行為并造成了值得刑法評價(jià)的危害后果
非法占用農(nóng)用地需要有非法占用農(nóng)用地的行為，并且需要造成值得刑法評價(jià)的危害后果。就非法占用農(nóng)用地案件而言，危害后果表現(xiàn)于犯罪數(shù)額等情節(jié)。
非法占用耕地“數(shù)量較大”，是指非法占用基本農(nóng)田五畝以上或者非法占用基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上。
非法占用耕地“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖沙、采石、采礦、取土、推放固定廢棄物或者進(jìn)行其他非農(nóng)業(yè)建設(shè)，造成基本農(nóng)田五畝以上或者基本農(nóng)田以外的耕地十畝以上種植條件嚴(yán)重毀壞或者嚴(yán)重污染。
非法占用林地“數(shù)量較大，造成林地大量毀壞”是指行為人非法占用并毀壞防護(hù)林地、特種用途林地?cái)?shù)量分別或者合計(jì)達(dá)到五畝以上，非法占用并毀壞其他林地?cái)?shù)量達(dá)到十畝以上，非法占用并毀壞防護(hù)林地、特種用途林地及其他林地?cái)?shù)量分別達(dá)到相應(yīng)規(guī)定數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的百分之五十以上，非法占用并毀壞防護(hù)林地、特種用途林地及其他林地，其中一項(xiàng)數(shù)量達(dá)到相應(yīng)規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)的百分之五十以上，且兩項(xiàng)數(shù)量合計(jì)達(dá)到該項(xiàng)規(guī)定的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)。
根據(jù)上述分析，上例劉某某非法占用農(nóng)用地案中，被告人劉某某主體適格，客觀上實(shí)施了非法占用林地的行為，侵犯了刑法保護(hù)的國家對于農(nóng)用地的管理秩序，達(dá)到了相關(guān)司法解釋規(guī)定的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為被告人劉某某的行為構(gòu)成非法占用農(nóng)用地罪。
四、非法占用農(nóng)用地案件的成因分析
（一）我國現(xiàn)有國情和失根農(nóng)民的土地之夢
在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，土地經(jīng)營采取家庭承包責(zé)任制。然而家庭承包經(jīng)營體制實(shí)施以來，我國的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到商品經(jīng)濟(jì)、由商品經(jīng)濟(jì)再到市場經(jīng)濟(jì)的重大體制轉(zhuǎn)變。在這種經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)變中，經(jīng)營環(huán)境、市場環(huán)境和社會(huì)環(huán)境等都對農(nóng)民生活和農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)帶來了深刻的影響。在現(xiàn)行的農(nóng)村土地家庭承包責(zé)任制這種經(jīng)營模式下，我國農(nóng)村土地耕種收益越來越不能滿足農(nóng)民致富的需求，這種土地經(jīng)營模式在適應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)方面存在明顯的局限性。也就是說在現(xiàn)有的土地經(jīng)營模式之下，農(nóng)民通過土地獲取的利益有限。
與此同時(shí)，改變土地用途所帶來的收益遠(yuǎn)大于“死守”土地的農(nóng)業(yè)收益，而我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策恰恰是“不得改變土地集體所有性質(zhì)、不得改變土地用途、不得損害農(nóng)民的土地承包權(quán)益”。這幾乎使能夠帶來高收益的土地流轉(zhuǎn)方式無法存在。對于普通的農(nóng)民群眾來說，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)高速發(fā)展的今天，土地上的微薄收入已經(jīng)不足以支撐這些村民的正常生活。因此他們或者走向城市外出務(wù)工，或者期待在土地上做些文章。
（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)難問題與農(nóng)村企業(yè)的發(fā)展之夢
如上文所言，在現(xiàn)有的土地經(jīng)營模式和法律框架之下，無法存在高收益的土地流轉(zhuǎn)方式。從我們調(diào)研的情況來看，我省非法占用農(nóng)用地的案件，有很多都發(fā)生在城市周邊，犯案的通常是一些農(nóng)村小企業(yè)主。
究其原因，一方面是由于政府規(guī)劃的工業(yè)園區(qū)通常都在城市，購買或者租用成本高昂，不適合小企業(yè)的經(jīng)營現(xiàn)狀。他們只能轉(zhuǎn)向村莊。另一方面是由于法律沒有為他們在村莊的生存提供條件，迎接他們的是嚴(yán)格的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策。
欲改變這一現(xiàn)狀，首先應(yīng)當(dāng)努力尋求適合我國國情和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的農(nóng)業(yè)發(fā)展模式。筆者認(rèn)為，“一刀切”的家庭承包經(jīng)營責(zé)任制已經(jīng)越來越不能適應(yīng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。但是也要避免走入矯枉過正的誤區(qū)，根據(jù)現(xiàn)有土地國情，我國不可能也不需要全面推廣土地規(guī)模經(jīng)營模式。我們可以結(jié)合各地的具體情況，循序漸進(jìn)地對土地經(jīng)營制度進(jìn)行改革?？梢越Y(jié)合地方實(shí)際，探索采取家庭式、集體式、股份制的經(jīng)營方式。
(三) 農(nóng)村社會(huì)治理的困境與村官的致富之夢
非法占用農(nóng)用地案件是顯罪，無論是村民還是小企業(yè)主等犯罪主體如若非法占用農(nóng)用地，都需要達(dá)到一定的規(guī)模，造成一定的損害才會(huì)構(gòu)成犯罪。那么為何村官總是顯得“后知后覺”呢？
在我國歷史上，農(nóng)村社會(huì)治理都是以村民自治為主，在村社鄰里之間也形成了一系列約定俗成的處事法則。而隨著社會(huì)的發(fā)展，越來越多的農(nóng)民選擇離開農(nóng)村，走向城市、“生活在他鄉(xiāng)”。農(nóng)村的社會(huì)格局已經(jīng)發(fā)生變化，村民自治的力量已經(jīng)減弱。
然而與此同時(shí)，農(nóng)村的社會(huì)環(huán)境卻日益復(fù)雜，在城市化進(jìn)程和新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部及村官們對發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)有著太多的期待和壓力。導(dǎo)致了部分干部對于非法占用農(nóng)用地缺乏法律認(rèn)知，“睜一只眼，閉一只眼”。甚至在致富之夢的幻想之下，在利益的推動(dòng)下，代表村民，以村委名義簽訂土地出租合同。
筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)村官們在思想理念上轉(zhuǎn)變過來，轉(zhuǎn)變以往治理農(nóng)村“一靠政策，二靠投資，三靠科技”的理念，要擺正農(nóng)村法制的位置。認(rèn)識到“一手抓建設(shè)，一手抓法制”的重要性。
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