一PPP的內(nèi)涵與模式
PPP（Public-Private Partnership），即公私合作伙伴關(guān)系，是指為了完成某個公共事業(yè)項目的投資、建設(shè)和運營，政府同私人部門之間形成的相互合作關(guān)系。根據(jù)我國實際，應(yīng)將PPP進(jìn)一步擴(kuò)充為政府同一切社會資本（包括國有企業(yè)、外資企業(yè)、民營企業(yè)等各種類型資本）之間相互合作完成某個公共項目的一種融資方式。PPP的主要優(yōu)點包括：一是能夠引入社會資本，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施投資，減輕政府投資壓力，增加公共服務(wù)的供給；二是通過發(fā)揮社會資本的專業(yè)管理和創(chuàng)新能力等優(yōu)勢，能夠提高建設(shè)效率和服務(wù)質(zhì)量；三是在政府與社會資本之間分擔(dān)風(fēng)險，最大化發(fā)揮各自風(fēng)險規(guī)避優(yōu)勢，實現(xiàn)整體風(fēng)險最小化。
（一）PPP的基本特征
第一，PPP是一種政府與社會資本的長期合作關(guān)系
PPP項目的合同期限一般是根據(jù)項目的壽命、投資回收期等因素來確定的，考慮到基礎(chǔ)設(shè)施壽命和投資回收期一般都較長，因此PPP合同期限通常較長，可達(dá)20～30年，甚至50年。
第二，在PPP合作中，政府和社會資本分工明確
在PPP模式下，社會資本全資或部分控制（視政府是否參股而定）的項目公司負(fù)責(zé)項目的設(shè)計、融資、建設(shè)、運營、管理和維護(hù)，而政府部門的主要角色則是監(jiān)管者和合作者，政府不再直接參與微觀事務(wù)管理，主要負(fù)責(zé)發(fā)展戰(zhàn)略制定、市場秩序監(jiān)管、項目績效評估等，通過政府和社會資本共同合作，確?；A(chǔ)設(shè)施提供的公共服務(wù)高質(zhì)高效。
第三，政府和社會資本合作關(guān)系靈活多樣
政府和社會資本之間的合作關(guān)系可以分為橫向合作關(guān)系和縱向合作關(guān)系兩類（如圖1所示），其中橫向合作關(guān)系主要是指政府資本同社會資本共同投資入股項目公司，從而形成的政府與社會資本合作關(guān)系；縱向合作關(guān)系是指某個社會資本獨資或不同社會資本共同出資成立項目公司，政府授予項目公司特許經(jīng)營權(quán)，從而形成的合作關(guān)系，根據(jù)具體運作方式的不同，又可分為BOT、BOO、TOT、ROT等模式。
（二）PPP的主要操作模式分類
按照政府和社會資本之間的合作方式可將PPP分為三類，即政府同企業(yè)共同出資、政府授權(quán)社會資本單獨出資并擁有項目所有權(quán)、政府授權(quán)社會資本單獨出資但不擁有項目所有權(quán)，具體見表1。
表1 PPP操作模式的分類
序號
分類方式
說明
1
政企共同出資
由政府或代表政府的機(jī)構(gòu)與社會資本共同出資成立項目公司，擁有項目所有權(quán)，并負(fù)責(zé)項目的融資、建設(shè)、運營等
2
政府特許社會資本單獨出資經(jīng)營
社會資本擁有項目所有權(quán)
主要操作方式為BOO（建設(shè)-擁有-運營）。經(jīng)政府授權(quán)，社會資本投資、建設(shè)并擁有和運營某公共設(shè)施，在政府同社會資本所簽訂的合同中明確保證公益性的約束條款，運營過程受政府監(jiān)督。
3
社會資本不擁有項目所有權(quán)
主要操作方式為BOT（建設(shè)-運營-轉(zhuǎn)讓）、TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-轉(zhuǎn)讓）等。政府賦予社會資本特許經(jīng)營權(quán)，負(fù)責(zé)工程融資、建設(shè)、運營等，項目公司依靠所提供公共服務(wù)的收費及相關(guān)政府補貼取得收益，特許經(jīng)營期滿后將設(shè)施移交給政府。
（三）一般運作流程
雖然PPP有多種運作模式，但完成一個PPP項目一般包括3個階段，即項目準(zhǔn)備階段、招標(biāo)階段和實施階段。項目準(zhǔn)備階段包括項目選擇、確定PPP模式、項目立項、招標(biāo)準(zhǔn)備等；招標(biāo)階段包括準(zhǔn)備招標(biāo)文件、評出候選中標(biāo)者、詳細(xì)談判、簽訂合同等；實施階段包括項目融資、項目建設(shè)、項目運營和移交等。具體見圖2所示。
二PPP有關(guān)政策分析
十八屆三中全會明確提出允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運營，之后國務(wù)院、國家發(fā)改委和財政部等先后出臺了系列政策文件（見表2），建立了較為全面的PPP項目運作規(guī)范。
（一）PPP模式可廣泛應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，多數(shù)水利項目適用
表2 PPP有關(guān)政策文件
發(fā)布時間
發(fā)布單位
文件名稱
2014年11月
國務(wù)院
國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見（國發(fā)〔2014〕60號）
2015年4月
國家發(fā)改委、財政部、住建部、交通部、水利部、人民銀行
基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法（發(fā)展改革委令2015年第25號）
2015年5月
國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部發(fā)展發(fā)改委人民銀行
《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕42號）
2014年9月
財政部
關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知（財金〔2014〕76號）
2014年11月
財政部
關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金〔2014〕113號）
2014年12月
國家發(fā)改委
國家發(fā)展改革委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見（發(fā)改投資〔2014〕2724號）
2014年12月
財政部
財政部關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》的通知（財庫〔2014〕215號）
2015年3月
國家發(fā)改委、財政部、水利部
關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)社會資本參與重大水利工程建設(shè)運營的實施意見（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2015〕488號）
2015年4月
財政部
關(guān)于印發(fā)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》的通知（財金〔2015〕21號）
（二）擬采用PPP方式需編制PPP項目實施方案，經(jīng)有關(guān)部門嚴(yán)格審查、審定后方可實施
政府有關(guān)行業(yè)主管部門或政府授權(quán)部門可根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需求，或者社會組織的項目建議，開展項目采用PPP方式的可行性研究，提出PPP項目實施方案，在方案中明確項目概況、投資回報測算、可行性分析、運作方式、對社會資本的條件要求及選擇方式、政府承諾和保障、社會資本退出方式等內(nèi)容。實施方案經(jīng)發(fā)改、財政、規(guī)劃、國土、環(huán)保、水利等相關(guān)部門審查后報本級政府或其授權(quán)部門審定，審定后明確項目實施機(jī)構(gòu)，由項目實施機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項目具體實施工作。
（三）PPP項目選擇社會資本時應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、競爭性談判等方式公開選擇
為了規(guī)范PPP項目實施過程中社會資本的選擇流程，財政部專門出臺了《政府和社會資本合作項目政府采購管理辦法》。PPP項目采購方式包括公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、競爭性磋商和單一來源采購。主要環(huán)節(jié)包括資格預(yù)審、確認(rèn)采購方式、發(fā)布采購公告、現(xiàn)場考察或答疑會、評審、確認(rèn)談判、結(jié)果公示、中標(biāo)或成交結(jié)果公告、簽訂合同等。采購工作可由項目實施機(jī)構(gòu)直接負(fù)責(zé)或委托政府采購代理機(jī)構(gòu)辦理。
（四）社會資本可通過使用者付費、政府股權(quán)收益讓渡、政府補助、政府賦予相關(guān)的其他開發(fā)經(jīng)營權(quán)益等方式實現(xiàn)收益
項目運營可通過向用戶收費等方式取得收益，無法通過使用者付費產(chǎn)生收益的或者收費不足以覆蓋成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口補助，或者授予社會資本PPP項目相關(guān)的其他開發(fā)經(jīng)營權(quán)益。政府可在合作協(xié)議中就防止不必要的同類競爭性項目建設(shè)、必要合理的財政補貼、有關(guān)配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的提供等內(nèi)容做出承諾，但不得承諾固定投資回報。PPP項目爭端解決微信公眾號持續(xù)關(guān)注PPP項目熱點問題。
（五）政府應(yīng)當(dāng)在項目選擇、社會資本收益取得、公共利益維護(hù)、績效評估等方面加強(qiáng)管理
政府在PPP項目中的主要職責(zé)包括：科學(xué)評估項目采用PPP模式的必要性與可行性，建立項目庫，及時向社會公開有關(guān)項目需求信息，確保社會資本選擇過程的公開、公平、公正。按照約定提供必要的政府補貼，履行各項政府承諾，為項目建設(shè)運營建立良好的外部環(huán)境。嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)要求對項目進(jìn)行監(jiān)管，保障公共利益。及時跟蹤評估項目績效，并根據(jù)績效評價結(jié)果，及時調(diào)整項目價格和補貼措施。
三水利行業(yè)運用PPP模式的方式選擇
一般認(rèn)為，投資規(guī)模較大、需求長期穩(wěn)定、價格調(diào)整機(jī)制靈活、具有一定市場化程度的基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)類項目，適宜采用PPP模式。當(dāng)前，大規(guī)模水利建設(shè)正在推進(jìn)，僅靠政府財政投入無法滿足建設(shè)資金需求，此外水利行業(yè)長期存在的運行管護(hù)水平不高等問題也亟待解決，引入社會資本是解決這兩個問題的重要手段，政府有較強(qiáng)烈的需求。同時，水利產(chǎn)品和服務(wù)有著穩(wěn)定可靠的社會需求，政府扶持力度較大，若收益水平能夠達(dá)到一定要求，將是社會資本樂于進(jìn)入的優(yōu)質(zhì)領(lǐng)域。水利工程項目一般的政府和社會資本合作模式如圖3。
（一）政府和社會資本共同出資：適用于部分規(guī)模較大、投資回收期長，或受益群體明確的準(zhǔn)公益性工程
對于骨干水源工程、引調(diào)水工程和灌區(qū)工程等準(zhǔn)公益性項目，由于投資規(guī)模較大、投資回報率較低、成本回收期較長等原因，難以吸引到社會資本單獨出資完成工程投資，因此可采取政府與社會資本共同出資的方式，這種方式可進(jìn)一步細(xì)分為三種：一是政府和社會資本共同出資成立項目法人；二是社會資本僅出資參與工程中經(jīng)營性較強(qiáng)的一部分，其他部分由政府出資；三是由政府負(fù)責(zé)骨干工程建設(shè)及運營，受益群體共同出資組成股份公司作為項目公司負(fù)責(zé)田間和配套工程建設(shè)運行。
（二）政府授權(quán)社會資本通過BOT、TOT等方式建設(shè)運營項目：適用于通過水價調(diào)整等措施能夠?qū)崿F(xiàn)合理投資收益的部分準(zhǔn)公益性項目
對于通過一定措施可以利用使用者付費實現(xiàn)合理投資回報的準(zhǔn)公益性工程，可以采用BOT、TOT等方式吸引社會資本進(jìn)入。
（三）政府授權(quán)社會資本通過BOO等方式建設(shè)運營項目：適應(yīng)于經(jīng)營性水利項目
經(jīng)營性項目主要包括水電項目、城市及工業(yè)區(qū)供水項目等。由于項目自身收益較高且能持續(xù)穩(wěn)定，對社會資本具有較強(qiáng)吸引力，因此政府應(yīng)向社會資本完全放開經(jīng)營性水利項目市場，政府資金少介入或不介入，政府通過授予特許經(jīng)營權(quán)的方式，運推動社會資本進(jìn)入本類項目領(lǐng)域。
（四）通過政府購買服務(wù)的方式吸引社會資本參與項目建設(shè)運營：適用于公益性水利項目
公益性項目主要包括防洪、除澇、生態(tài)工程項目等。此類項目一般社會效益明顯、直接經(jīng)濟(jì)效益低，具有明顯的公共產(chǎn)品特征。
四政策建議
（一）出臺水利行業(yè)政府與社會資本合作模式操作指南，為社會資本投資水利項目提供指引
盡管國務(wù)院與有關(guān)部委已經(jīng)出臺系列文件，但是考慮到水利項目具有明顯的行業(yè)特征，有必要進(jìn)一步出臺水利行業(yè)政府與社會資本合作模式操作指南，為社會資本進(jìn)入水利領(lǐng)域提供更為明確的政策依據(jù)。指南中應(yīng)明確水利行業(yè)政府與社會資本合作項目的實施主體、項目范圍、操作模式、資質(zhì)要求、選擇流程、績效評價、退出機(jī)制等一般性要求，還應(yīng)面對不同水利工程項目的具體特點提出針對性的操作要求。
（二）加快水利市場化改革，為社會資本獲取合理收益創(chuàng)造條件
建立市場導(dǎo)向的水價形成機(jī)制，對于促進(jìn)節(jié)約用水、保障水利工程良性運行都具有重要意義，同時也是吸引社會資本投入水利行業(yè)的重要條件。因此應(yīng)抓緊推動水價形成機(jī)制改革，形成能夠反映供求狀況和資源稀缺程度并給予供水企業(yè)合理回報的水價體系。同時，應(yīng)建立水資源資產(chǎn)核算制度和水權(quán)交易制度，加快推進(jìn)水權(quán)確權(quán)，允許企業(yè)和個人開展水權(quán)交易，允許利用水資源資產(chǎn)進(jìn)行抵押，為社會資本進(jìn)入水利行業(yè)創(chuàng)造更好條件。
（三）推動社會資本介入水利工程前期工作
長期以來，我國水利項目從規(guī)劃、立項、建設(shè)、運營等環(huán)節(jié)都是由政府主導(dǎo)，如果僅僅推動社會資本進(jìn)入水利工程的建設(shè)和運營等環(huán)節(jié)，而立項過程中的勘察設(shè)計等環(huán)節(jié)仍然由政府水利部門組織操辦，難以令社會資本放心介入。因此，應(yīng)當(dāng)推動水利工程前期工作機(jī)制改革，對于擬由社會資本投資組建項目法人的項目，應(yīng)由社會資本組織選擇有資質(zhì)的勘察設(shè)計企業(yè)，政府負(fù)責(zé)組織做好相關(guān)勘察設(shè)計成果的審查把關(guān)，實現(xiàn)吸引社會資本投資和保障工程質(zhì)量的雙重目的。
（摘自2015年《參閱報告》第14期-總第405期）
