土地財政 戒不掉的鴉片
2011-12-10 文章來源于《證券市場周刊》
土地財政對推動中國城市化發(fā)展功不可沒，但也被詬病為房價高漲的罪魁禍?zhǔn)住Ｍ恋刎斦呀?jīng)
【《證券市場周刊》特約作者 管清友 彭薇】土地財政，是民間對地方政府借地生財做法的戲稱，通常指一些地方政府的財政來源過度依賴經(jīng)營土地獲得收入。其中，通過出讓土地獲得的土地出讓金收益是土地財政的重中之重，號稱地方政府的“第二財政”。曾經(jīng)流行的一句口頭禪，“吃飯靠財政，建設(shè)靠土地”。中國城市化發(fā)展進程的快速推進，城市建設(shè)水平不斷提升，土地財政可謂是功不可沒。
同時土地財政也是飽受詬病的話題，輿論認(rèn)為土地財政是房價居高不下的罪魁禍?zhǔn)?，“水漲船高”地推動房價一路高歌。又愛又恨的土地財政究竟是對是錯，與我們有著怎樣千絲萬縷的聯(lián)系，土地財政背后又隱藏著怎樣的故事？
談到地方政府“借地生財”的致富經(jīng)，開源生財有三道，一是通過供應(yīng)土地獲取土地收益，包括出讓、租賃國有土地使用權(quán)等多種供地方式，其中出讓土地使用權(quán)獲利頗豐，俗稱“賣地”；二是獲取依附于土地發(fā)展的建筑業(yè)和房地產(chǎn)業(yè)的營業(yè)稅和相關(guān)稅收，納入地方稅收收入；三是利用土地融資，地方政府融資平臺利用土地抵押獲取貸款。地方政府正是摸索出了這三條財路，把國有土地的價值發(fā)揮到極致。
“賣地”獲取土地收入主要包括：土地出讓金、土地租賃租金以及其他供地方式獲得的收入。其中，土地出讓金是出讓國有土地使用權(quán)獲得的收益，土地租賃租金是租賃國有土地使用權(quán)獲得的收益。出讓與租賃使用權(quán)性質(zhì)上的差異，出讓收益遠(yuǎn)勝于租賃收益。由于政府可以通過出讓獲得巨額收入，土地出讓金也被譽為“第二財政”。
1994年，中國實行分稅制改革增加了中央財政收入，相應(yīng)地削減了地方財政收入。地方政府固定收入的稅收僅剩下土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅、房地產(chǎn)稅等小稅種，主要稅種都要與中央共享收入，這就使得土地相關(guān)的稅種成為地方政府?dāng)U充稅源的首選。
除了直接征收土地相關(guān)稅收，還能征收依附土地的房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)營業(yè)稅，營業(yè)稅雖然屬于央地共享稅種，但是除了鐵道部、銀行總行和保險總公司集中繳納的部分歸中央外，其余部分都?xì)w地方所有。因此房地產(chǎn)業(yè)和建筑業(yè)的營業(yè)稅成為了地方稅收的重要稅源。
地方政府還可以通過地方融資平臺，抵押土地資產(chǎn)獲得貸款收入，這是目前地方政府常用的一種融資方法。地方政府通常以土地儲備中心、開發(fā)區(qū)等為載體向銀行進行土地抵押，以此獲得銀行貸款，主要用于彌補城市市政建設(shè)資金不足。地方政府以土地作為優(yōu)質(zhì)抵押品，獲得銀行貸款投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而土地出讓金是償還債務(wù)的主要來源。
千年靠山帶來了金山銀山，賣地、收稅、抵押三個環(huán)節(jié)一環(huán)扣一環(huán)，形成了土地財政的生財模式，為充實地方財政收入，開展城市建設(shè)等方面做出重大貢獻。正所謂“不花政府一分錢，萬丈高樓平地起”，地方政府在土地財政的生財之道上，走出了以“經(jīng)營土地”來“經(jīng)營城市”的道路。
2000年以前我國城市土地市場機制的作用并不強，行政劃撥仍是最主要的供地方式。從2000年開始，地方政府的供地方式逐漸從行政劃撥轉(zhuǎn)化為有償出讓。
這五項稅收都屬于地方稅，即稅收屬于地方一般預(yù)算收入，稅收資金支配權(quán)歸地方政府。我們可以看到盡管我國實行了“史上最嚴(yán)厲的房地產(chǎn)調(diào)控政策”，從今年1-9月份的數(shù)據(jù)來看，房地產(chǎn)相關(guān)稅收僅契稅表現(xiàn)為增速回落，其他稅種仍保持較快速度增長，占地方一般預(yù)算收入的比重也與前兩年類似，今年前三季度五項稅收占地方本級收入15.8%，看來房地產(chǎn)的冬天并不太冷。
土地間接稅收房地產(chǎn)營業(yè)稅和建筑業(yè)營業(yè)稅數(shù)據(jù)財政稅務(wù)部門沒有公開，暫不能放入土地財政的計算，但是房地產(chǎn)營業(yè)稅的收入金額較大，不納入計算土地財政的規(guī)模偏小。根據(jù)財政部發(fā)布的數(shù)據(jù)，今年前三季度房地產(chǎn)營業(yè)稅2968億元，建筑業(yè)營業(yè)稅2226億元，占地方本級收入的13.1%。如果考慮房地產(chǎn)對金融信貸和建筑業(yè)相關(guān)行業(yè)的拉動作用，土地間接稅收在地方一般預(yù)算收入中的比重更高。
我國的財政收入來自稅收和非稅收入兩個方面，非稅收入泛指除稅收收入以外的其他財政收入，統(tǒng)計年鑒公布的“財政收入”中只體現(xiàn)了一般預(yù)算的非稅收入，而包含著土地出讓金的基金預(yù)算收入等非稅收入并不在公開的財政收入中。所以經(jīng)常有人疑惑，為什么國土局公布的土地出讓金數(shù)據(jù)，遠(yuǎn)大于統(tǒng)計局公布的非稅收入。
從表3我們可以看出，土地出讓金純收益基本在土地出讓成交價款的35%以上， 土地出讓金純收益相當(dāng)于地方政府一般預(yù)算收入的20%左右。
前面我們估算的土地相關(guān)稅收收入，五種直接稅收和兩種間接稅收相加起來約占地方一般預(yù)算收入的28%，土地出讓金純收益一項對地方財政的比重就超過20%，可以說，土地財政相當(dāng)于地方一般預(yù)算收入的50%。
“戒掉”土地財政重在政府轉(zhuǎn)型
1998年市場化改革，房地產(chǎn)復(fù)蘇，2002年土地招拍掛，“土地財政時代”開始，2007年達到癲狂，地王不斷涌現(xiàn)，2009年4萬億救市導(dǎo)致2010年全民炒房。深度依賴土地創(chuàng)收的地方政府，“寅吃卯糧”的土地財政難以為繼，土地財政路在何方？
一是要“戒掉”地方政府對土地財政的渴望。土地財政的根源問題是投資型政府，政府承擔(dān)著發(fā)展經(jīng)濟的重任，土地財政充實了地方財力，撐起了城市建設(shè)，推動了經(jīng)濟增長。如果卸下GDP“保8%、保10%”的經(jīng)濟指標(biāo)，把發(fā)展經(jīng)濟的任務(wù)交給市場，繼續(xù)深化市場機制改革，公共事業(yè)向民營化轉(zhuǎn)型，經(jīng)濟重心向內(nèi)需轉(zhuǎn)型，政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型，“戒掉”土地財政的根本動力。
二是要“戒掉”地方政府對土地財政的依賴。內(nèi)陸的土地有償使用制度主要是學(xué)習(xí)和借鑒香港地區(qū)的土地批租制，這種制度安排類似把若干年的地租貼現(xiàn)一次性收取，能迅速聚集財富，使政府能有充實的資金投入城市建設(shè)。但香港政府并沒有陷入過度依賴“土地財政”的局面，關(guān)鍵就在于香港政府把土地收益納入基金管理，及時公開土地收支的相關(guān)信息，接受民主監(jiān)督，杜絕了支出使用的隨意性。把土地非稅收入資金納入預(yù)算約束，收支接受人大和公眾的監(jiān)督，以公開透明的收支明細(xì)斷掉地方政府挪用土地非稅收入資金的念頭，杜絕地方政府對土地非稅收入“動歪腦筋”。
土地財政雖然能解一時之急，卻不是長久之計。沒有土地財政的支持，地方財政可能深陷債務(wù)問題；繼續(xù)依賴土地財政，地方政府就更加難以自拔。為今之計，只有痛定思痛，逐漸“戒掉”土地財政這味“鴉片”。地方政府與其“伸手”為“限購令”松綁，倒不如好好琢磨如何為自己“松綁”，擺脫土地財政的束縛。
作者為經(jīng)濟學(xué)者，本文僅為個人觀點，不代表任何機構(gòu)
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