近日財政部發(fā)布《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產(chǎn)資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉(zhuǎn)稅務部門征收有關問題的通知》，指出由自然資源部征收的土地使用權出讓收入等非稅收入全部劃轉(zhuǎn)給稅務部門負責征收；時間表上，今年7月起會在7個省市試點，并自明年年初起全面實施征管劃轉(zhuǎn)工作。該通知下達后，引發(fā)市場關于央地財權、地產(chǎn)和城投等問題的熱議，我們認為客觀評估該文件的實際影響，需要結(jié)合大的時代背景和具體實操情況。
首先，該舉措是國家穩(wěn)步推進稅收征管體系改革的重要一步，此前已有相似操作。2018年7月，央辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《國稅地稅征管體制改革方案》，指出未來要穩(wěn)妥推進國稅地稅征管體制改革，合并省級和省級以下國稅地稅機構(gòu)，并劃轉(zhuǎn)社會保險費和非稅收入征管職責，構(gòu)建高效統(tǒng)一的稅收征管體系。如2019年以來，由地方財政專員辦征收的國家重大水利工程建設基金、農(nóng)網(wǎng)還貸基金等均被劃轉(zhuǎn)至稅務部門征收。
結(jié)合上述背景，對本次非稅收收入征管權劃轉(zhuǎn)，需要走出三大認知誤區(qū)：
1）征收權劃轉(zhuǎn)不等同于賬戶合并，本次文件僅僅是針對政府非稅收入征收權劃轉(zhuǎn)，并未變更非稅收入所歸入的政府收支科目。如國有土地使用權出讓收入仍被歸為政府性基金賬戶，而無居民海島使用金則一直被列入一般公共預算賬戶。
2）征收權劃轉(zhuǎn)也不等同于地方財權上收中央，土地使用權出讓收入作為地方政府重要的收入來源，對于地方基建、專項債本息償付和隱性債務化解均具有重要含義，文件也指出，“四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按照現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行”。
3）土地使用權出讓收入的支出用途并不會明顯改變，土地出讓收入首先是確保足額支付成本補償性支出，并在此基礎上安排農(nóng)業(yè)農(nóng)村、城市基建等非成本性支出。以2015年數(shù)據(jù)為例，3.1萬億元的土地使用權出讓收入中，有2.7萬億元為成本性支出（如土地征拆、土地開發(fā)），占比達87%，用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村和城市建設的支出比例不足15%。
去年9月中辦、國辦印發(fā)《關于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》，規(guī)定：“各省可結(jié)合本地實際，從以下兩種方式中選擇一種組織實施：一是按照當年土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達到50%以上計提，若計提數(shù)小于土地出讓收入8%的，則按不低于土地出讓收入8%計提；二是按照當年土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金占比逐步達到10%以上計提。”所以“50%”比例計提的是為土地出讓收益基金而非整體土地使用權出讓收入，該文件并不會明顯改變土地出讓收入的支出用途。
不過2020年土地出讓收入達8.4萬億元，占政府性基金收入比重90.0%，對基層政府、產(chǎn)業(yè)基礎較薄弱的地方政府而言，土地出讓收入具有重要含義。如此體量的財政收入征收權劃轉(zhuǎn)，在實際中仍會對部分經(jīng)濟主體產(chǎn)生一定影響。
以往存在部分地方政府通過返還一定比例或金額的土地出讓金給房企或城投公司，用于彌補其土地熟化成本的現(xiàn)象。土地出讓收入征收權劃歸稅務部門，我們認為將有助提高稅收征管的紀律性和效率，地方政府對土地出讓收入進行返還等操作的合規(guī)性會提高，資金鏈和現(xiàn)金流的環(huán)節(jié)延長，隨意調(diào)用的難度加大。因此我們認為，實際運作中存在的不規(guī)范現(xiàn)象將有所減少，進而可能會抑制部分地方政府的地價虛高現(xiàn)象，而部分高度依賴土地出讓收入返還的城投公司，收到土地出讓收入的流程可能會延長，對其流動性的管理能力也提出考驗。
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本文摘自：2021年6月27日已經(jīng)發(fā)布的《土地收入征收權劃轉(zhuǎn)的影響》
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