我國實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。在財(cái)務(wù)模式上，前者采用現(xiàn)收現(xiàn)付制，后者采用基金積累制。但兩個(gè)賬戶未分開管理，統(tǒng)籌基金可以向個(gè)人賬戶透支，造成個(gè)人賬戶“空賬”運(yùn)行。有關(guān)省份正積極開展做實(shí)個(gè)人賬戶試點(diǎn)，截至2008年末，13個(gè)試點(diǎn)省份共積累基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶基金1100多億元。個(gè)人賬戶做實(shí)之后，隨之面臨的是投資管理模式的選擇問題，但無論是采取政府管理模式還是私營化管理模式，都將面臨困局。
個(gè)人賬戶的政府管理模式不符合我國國情
個(gè)人賬戶養(yǎng)老金的實(shí)質(zhì)是政府主辦的強(qiáng)制公積金。國發(fā)【1997】26號文將養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶作為一個(gè)計(jì)發(fā)方法，個(gè)人賬戶實(shí)際上成為一個(gè)“名義賬戶”；財(cái)務(wù)上實(shí)行養(yǎng)老基金混賬管理，允許“統(tǒng)賬”基金相互調(diào)劑使用。國發(fā)【2005】38號文件指出要“做實(shí)個(gè)人賬戶”，把個(gè)人賬戶養(yǎng)老金定位成一項(xiàng)職工個(gè)人繳費(fèi)，國家給予稅收優(yōu)惠并承擔(dān)管理責(zé)任，財(cái)政不兜底的強(qiáng)制公積金項(xiàng)目。員工的養(yǎng)老金積累額取決于賬戶投資回報(bào)率。
政府管理模式和強(qiáng)制公積金制度發(fā)揮作用需要兩個(gè)前提，一是一國經(jīng)濟(jì)處于低儲蓄率時(shí)期，按照新古典經(jīng)濟(jì)增長方式，當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于總儲蓄不足時(shí)期，通過強(qiáng)制公積金積累養(yǎng)老基金，幫助提高國民儲蓄，使利率降低到適當(dāng)水平，有利于促進(jìn)投資和經(jīng)濟(jì)增長。二是政府投資管理的高效率，以及公眾對政府投資行為的必要監(jiān)督。
但是，政府管理模式的實(shí)施條件在我國尚不具備。一是中國屬高儲蓄國家，下一步我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵是降低儲蓄率，提高國民消費(fèi)率。政府似無必要強(qiáng)制推行公積金制度以提高國民儲蓄。二是政府投資的收益率不高。我國各級政府進(jìn)行金融投資把追求安全性放在首位，目前只能投資于銀行協(xié)議存款和國債，年均回報(bào)率大約3％左右，扣除通貨膨脹率，實(shí)際回報(bào)率遠(yuǎn)低于我國實(shí)際工資增長率與工作人口增長率二者之和。此外，政府投資基礎(chǔ)設(shè)施和實(shí)體經(jīng)濟(jì)的回報(bào)率似不應(yīng)高估。三是投資決策的激勵(lì)約束機(jī)制難以構(gòu)建，在政府相關(guān)決策部門中，誰應(yīng)當(dāng)為養(yǎng)老險(xiǎn)個(gè)人賬戶的投資決策失敗承擔(dān)責(zé)任？如何激勵(lì)投資決策者盡職盡責(zé)？都是難題。四是一旦放開國內(nèi)外投資渠道，將加劇金融風(fēng)險(xiǎn)向政府集中。
何況，政府管理模式少有成功先例。
個(gè)人賬戶的私營化管理模式背離基本養(yǎng)老保險(xiǎn)本意
一國養(yǎng)老金體系可分為基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和養(yǎng)老金市場。前者的目標(biāo)是“?；?、廣覆蓋、可持續(xù)”，保障老年人的基本生活，消除老年貧困。后者的目標(biāo)是在“勞有所養(yǎng)”的基礎(chǔ)上，提高老年生活質(zhì)量，為國民熨平生命周期內(nèi)的消費(fèi)水平。
由政策目標(biāo)出發(fā)，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)具備四個(gè)特征：通過代際轉(zhuǎn)移籌資來為退休者提供低水平的長壽保險(xiǎn)；政府集中管理，通常納入政府預(yù)算；主要管理國民低收入風(fēng)險(xiǎn)、個(gè)人短視風(fēng)險(xiǎn)、長壽風(fēng)險(xiǎn)以及金融市場波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)；采用現(xiàn)收現(xiàn)付制待遇確定型或者現(xiàn)收現(xiàn)付制繳費(fèi)確定型財(cái)務(wù)模式。
個(gè)人賬戶私營化管理模式的關(guān)鍵是由職工負(fù)責(zé)選擇金融機(jī)構(gòu)管理賬戶資產(chǎn)。個(gè)人退休賬戶產(chǎn)權(quán)私有以及投資風(fēng)險(xiǎn)個(gè)人承擔(dān)，理所當(dāng)然應(yīng)由職工享有投資決策權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和轉(zhuǎn)移權(quán)等。如果由政府代替職工做出選擇，將違背個(gè)人賬戶的私人產(chǎn)權(quán)屬性，因而缺乏正當(dāng)性。在個(gè)人賬戶私營化管理模式下，政府不從事個(gè)人賬戶投資管理，自然無需承擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)，也無需為賬戶積累承擔(dān)任何責(zé)任。
這里的悖論是，按照個(gè)人賬戶私營化管理模式的上述制度安排，個(gè)人退休賬戶已經(jīng)不具備基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的任何特征，完全成為職工平滑生命周期消費(fèi)、在政府誘導(dǎo)下做私人長期儲蓄安排。一個(gè)產(chǎn)權(quán)私有、風(fēng)險(xiǎn)個(gè)人承擔(dān)、市場化管理的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金制度已無基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的任何內(nèi)涵。
如何走出兩難選擇困境
我國基本養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶管理體制陷入兩難選擇困境的原因在于政府似乎太過雄心勃勃?，F(xiàn)行統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，既力圖體現(xiàn)傳統(tǒng)意義上社會(huì)保險(xiǎn)的社會(huì)互濟(jì)、分散風(fēng)險(xiǎn)、保障性強(qiáng)的特點(diǎn)，又試圖借鑒個(gè)人賬戶模式的長處，強(qiáng)調(diào)職工的自我保障意識和基金保值增值。解決之策在于“政府的歸政府，市場的歸市場”，政府只負(fù)責(zé)基于現(xiàn)收現(xiàn)付制的社會(huì)統(tǒng)籌賬戶，個(gè)人賬戶不再屬于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)范疇，完全交給市場。
第一，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度僅需保留現(xiàn)收現(xiàn)付制。
對現(xiàn)收現(xiàn)付制在應(yīng)對人口老齡化當(dāng)中的能否發(fā)揮“保基本”的作用無須過慮，應(yīng)對人口老齡化的關(guān)鍵是靠實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支撐。目前，養(yǎng)老金制度主要有三種財(cái)務(wù)模式，分別是基金積累制繳費(fèi)確定型、現(xiàn)收現(xiàn)付制待遇確定型以及現(xiàn)收現(xiàn)付制繳費(fèi)確定型模式。養(yǎng)老金制度無論采用哪一種模式，只要一個(gè)經(jīng)濟(jì)的最優(yōu)儲蓄率能夠得到保證，養(yǎng)老金增長的物質(zhì)基礎(chǔ)是完全一樣的，即養(yǎng)老金增長的物質(zhì)源泉只能是下一代工作人口的增長和他們勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。
為了應(yīng)對未來人口老齡化高峰來臨，保證現(xiàn)收現(xiàn)付制的可持續(xù)，政策的著眼點(diǎn)應(yīng)是強(qiáng)化未來養(yǎng)老的實(shí)體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，國家應(yīng)對人口老齡化戰(zhàn)略的重點(diǎn)應(yīng)從“以錢為本”轉(zhuǎn)移到“以人為本”。一是為老齡化高峰期準(zhǔn)備勞動(dòng)人口。包括盡快放開計(jì)劃生育政策，通過加強(qiáng)健康促進(jìn)和疾病預(yù)防以保證老齡化高峰期來臨時(shí)60-70歲之間的老齡人擁有勞動(dòng)能力和就業(yè)能力，以及逐步推遲退休年齡。二是提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。包括進(jìn)一步推動(dòng)企業(yè)制度改革，讓勞動(dòng)者迸發(fā)不斷創(chuàng)新和進(jìn)行人力資本更新的積極性。加快教育體制改革，提高國民人力資本積累水平。
第二，把個(gè)人退休賬戶作為多層次養(yǎng)老金市場的組成部分。
為了維系中產(chǎn)以上階層正常的老年消費(fèi)水平，我國有必要大力發(fā)展養(yǎng)老金市場。個(gè)人退休賬戶作為養(yǎng)老金市場的重要載體，要發(fā)揮獨(dú)特作用，一是可以為沒有被雇主養(yǎng)老金計(jì)劃覆蓋的個(gè)人提供稅收優(yōu)惠計(jì)劃。二是解決雇主養(yǎng)老金的可攜帶性，在員工工作變動(dòng)或退休時(shí)，個(gè)人退休賬戶可保留從其雇主養(yǎng)老金計(jì)劃轉(zhuǎn)入的資產(chǎn)，使得養(yǎng)老金市場適應(yīng)于勞動(dòng)力市場的流動(dòng)性。個(gè)人退休賬戶的發(fā)展離不開政府營造良好外部政策環(huán)境，包括提供財(cái)稅支持、監(jiān)督相關(guān)金融機(jī)構(gòu)的市場行為以及構(gòu)建全國統(tǒng)一的個(gè)人退休賬戶登記平臺?！?/div>
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