申請再審、申訴與涉訴信訪
胡夏冰
申請再審是當事人依法享有的一項訴訟權利，而申訴的權利基礎是公民享有的民主權利。我國法律規(guī)定的申請再審和申訴制度不僅在內容上相互交錯，而且在功能上高度重疊，嚴重影響了其功能的充分發(fā)揮。
申訴制度是新中國成立以來我國法律規(guī)定的一項保護當事人合法權益的重要制度。對于當事人不服人民法院作出的生效裁判請求重新審理的行為，我國民事訴訟法將其規(guī)定為申請再審制度，而刑事訴訟法和行政訴訟法稱之為申訴制度。
按照民事訴訟法的規(guī)定，當事人對已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，認為有錯誤的，可以向原審人民法院或者上級人民法院申請再審；當事人的申請符合法律規(guī)定情形的，人民法院應當再審。同時規(guī)定，對判決、裁定、調解書已經發(fā)生法律效力的案件，當事人又起訴的，告知原告申請再審。
刑事訴訟法規(guī)定，當事人及其法定代理人、近親屬，對已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，可以向人民法院或者人民檢察院申訴；當事人及其法定代理人、近親屬的申訴符合法律規(guī)定情形的，人民法院應當重新審判。
行政訴訟法也規(guī)定了申訴制度：當事人對已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，認為確有錯誤的，可以向原審人民法院或者上一級人民法院提出申訴。
應當指出的是，當事人不服民事生效裁判請求法院重新審理的行為，與當事人不服刑事和行政生效裁判請求法院重新審理的行為，在法律上都屬于相同性質的訴訟行為，應當適用相同的法律制度進行處理。但是，我國三大訴訟法在解決同一性質的問題時，卻分別規(guī)定了申請再審制度和申訴制度。
或許我國法律規(guī)定的申請再審制度和申訴制度是完全相同的法律制度，其立法意旨都是規(guī)定當事人對生效裁判不服而請求法院重新審理的活動，它們不過是在民事訴訟和刑事/行政訴訟中的不同立法稱謂而已。但是問題在于，根據立法技術的基本要求，相同的法律制度應當在立法上采用相同的名稱。如果使用不同的名稱指代同一法律制度，難免會給人們的認識帶來分歧，也不利于人們在司法實踐中正確理解和適用法律。因此，單從立法技術上看，我國法律規(guī)定的申請再審和申訴制度也應當在名稱上統一起來。
其實，申請再審和申訴是兩種完全不同的法律制度，它們具有不同的性質和功能。申請再審通常被稱為“再審之訴”，它是當事人依法享有的一項訴訟權利，其主要功能是啟動再審程序，要求人民法院對已經審理終結的案件再次進行審理。申請再審的權利基礎是當事人依法享有的訴權。當事人的訴權在不同的程序階段具有不同的表現形式，在一審程序開始階段主要表現為當事人的起訴權，在二審程序開始階段主要表現為當事人的上訴權，在再審程序開始階段主要表現為當事人的申請再審權。因此，申請再審同起訴、上訴一樣，都是法律賦予的當事人訴權的具體形態(tài)。當事人申請再審，只要符合法律規(guī)定的條件，人民法院就應當啟動再審程序，以保證當事人申請再審權利的實現。
申訴的權利基礎是公民享有的民主權利，即公民對國家機關及其工作人員違法失職行為的監(jiān)督權，以及參與對國家事務和社會公共事業(yè)的管理權和言論表達權。在司法領域，公民的申訴權主要表現為要求司法機關對已經處理的生效裁判進行復查的權利，它沒有訴訟權利的性質。公民向司法機關提出申訴，主要是為司法機關提供發(fā)現生效裁判是否存在錯誤的線索。盡管申訴的目的是為了引發(fā)再審程序，但它僅僅是司法機關啟動再審程序的材料來源和信息渠道，申訴并不會必然引起再審程序。因此，從功能上看，申訴不像申請再審那樣，具有直接開啟再審程序的功能。
從現實情況來看，我國法律規(guī)定的申請再審和申訴制度不僅在內容上相互交錯，而且在功能上高度重疊，嚴重影響了其功能的充分發(fā)揮。我國刑事訴訟法和行政訴訟法確立的申訴制度，沒有像民事訴訟法規(guī)定的申請再審制度那樣，明確規(guī)定當事人申請再審的期限、再審的管轄法院、再審的法定事由、再審裁判的法律效力等。我國法律規(guī)定當事人提出申訴的期限和次數，以及申訴的管轄機關和申訴審查的法律效力等，在立法上都處于模糊甚至空白狀態(tài)（雖然刑事訴訟法規(guī)定當事人可以向法院或者檢察院提出申訴，但向哪一級法院或檢察機關申訴并不明確）。因此，實踐中，許多不服法院裁判的當事人及其近親屬對刑事和行政生效裁判反復申訴、多頭申訴等現象不斷發(fā)生。這種狀況不僅不利于保障當事人的合法權益，而且浪費了有限的司法資源，影響了公眾對司法的信心，損害了司法尊嚴和法治權威。為此，我國法律規(guī)定的申訴制度需要在新的歷史條件下進行改革和完善。
申訴制度改革應當從建設法治中國和創(chuàng)新社會治理體制的戰(zhàn)略高度出發(fā)，堅持法治思維和法治方式，緊緊圍繞建立有效預防和化解社會矛盾體制，形成暢通有序的訴求表達、矛盾調處、權益保障機制，使群眾問題能反映、矛盾能化解、權益有保障。首先，將申訴制度置換為申請再審制度。申訴不是程序法意義上的“訴”，訴訟法不應當為申訴設置程序空間。申請再審符合“訴”的構成要素，應當作為訴訟程序的重要內容。因此，有必要將我國刑事訴訟法和行政訴訟法規(guī)定的申訴制度，調整為申請再審制度，從而實現申請再審制度在立法上的統一和協調。其次，轉換申訴制度的功能。目前我國法律規(guī)定的申訴制度，其主要功能是為不服法院生效裁判的當事人提供權利救濟渠道。申訴制度的這種職能定位實際上與司法制度的功能存在著交叉和重合。嚴格地說，只有訴訟程序才能真正地為當事人的訴訟權利和實體權利提供救濟和保障。申訴制度的作用，主要體現在為司法機關了解當事人和公眾對司法裁判的意見和建議提供窗口和橋梁，它并不具備解決社會矛盾糾紛的作用。因此，申訴制度的功能應當由當事人權利救濟向司法信息收集轉變。鑒于申訴制度與信訪制度在功能上具有高度一致性和重合性，應當將這兩項制度實行并軌，實現申訴與信訪合一。最后，規(guī)范申訴權的行使。在當事人申訴權的行使方面，可以考慮采取申請再審前置模式，即法院作出生效裁判后，當事人可以在法定期限內首先申請再審，請求法院對案件重新審理；只有在當事人的申請再審不符合法定條件或者被依法駁回的情況下，當事人及其利害關系人才能依法行使申訴權。這樣，不僅能夠充分保障當事人的合法權益，而且有利于防止出現當事人反復纏訟的無序現象。
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