在“巴巴羅薩行動(dòng)”（德軍入侵俄國(guó)的代號(hào)）發(fā)動(dòng)前幾個(gè)月，阿爾弗雷德·羅森貝格就在考慮對(duì)于預(yù)料將在東方被征服和占領(lǐng)的那片土地所應(yīng)實(shí)行的計(jì)劃。1941年5月他發(fā)布的總的政策指示里說(shuō)，“戰(zhàn)爭(zhēng)的唯一可能存在的政治目標(biāo)就是，要使德意志帝國(guó)在未來(lái)的幾世紀(jì)里擺脫俄羅斯擴(kuò)張主義者的壓力”，因此他制定了在東方地區(qū)應(yīng)當(dāng)遵循的一項(xiàng)總政策。奧斯蘭的命運(yùn)將與烏克蘭、高加索及“其北方毗鄰的地區(qū)”的命運(yùn)大不相同，因?yàn)閵W斯蘭將發(fā)展成為一個(gè)德意志化的保護(hù)國(guó)，作為走向同德國(guó)逐漸緊密的聯(lián)合的第一步。奧斯蘭將包括波羅的海的三個(gè)國(guó)家和白俄羅斯，為它制訂的更為詳盡的政治計(jì)劃列舉在羅森貝格擬就的發(fā)給（未來(lái)的）奧斯蘭德國(guó)專員的指示中；他在指示中強(qiáng)調(diào)了這個(gè)地區(qū)的歐洲特征，因?yàn)槠甙倌甑臍v史已把這個(gè)地區(qū)加進(jìn)了“大德國(guó)的生存空間”。在這些指示中，羅森貝格詳述了使這個(gè)地區(qū)變成大德意志帝國(guó)一部分的種種辦法，并討論了波羅的海三國(guó)居民種族同化的各種不同的可能性。另一方面，白俄羅斯則將被用作收容不同種族的垃圾場(chǎng)，它們將形成一道防止布爾什維主義的屏障。奧斯蘭作為一個(gè)整體，“將建成一片強(qiáng)大的德國(guó)邊疆”。
1941年7月17日，對(duì)俄國(guó)發(fā)動(dòng)的攻勢(shì)已經(jīng)進(jìn)行了一段時(shí)間以后，希特勒任命羅森貝格為德國(guó)東方占領(lǐng)區(qū)事務(wù)部部長(zhǎng)。同一天，由海因里希·洛澤（石勒蘇益格－荷爾斯泰因的省長(zhǎng)兼行政長(zhǎng)官）掌管的奧斯蘭德國(guó)專員轄區(qū)和由埃里希·科赫掌管的烏克蘭德國(guó)專員轄區(qū)成立了。洛澤的權(quán)限涉及前波羅的海國(guó)家愛(ài)沙尼亞、拉脫維亞和立陶宛的領(lǐng)土以及白俄羅斯那片相當(dāng)不明確的地區(qū)（包括兩次大戰(zhàn)間波蘭境內(nèi)主要為白俄羅斯的地區(qū)）和軍事當(dāng)局將移交給他的被占領(lǐng)的那部分蘇聯(lián)地區(qū)的民政管理。奧斯蘭德國(guó)專員轄區(qū)分為愛(ài)沙尼亞、拉脫維亞和立陶宛常務(wù)專員轄區(qū)，每一區(qū)進(jìn)一步又分為幾個(gè)分區(qū)，而白俄羅斯常務(wù)專員轄區(qū)則分為幾個(gè)大區(qū)。同科赫在烏克蘭的統(tǒng)一的權(quán)力相比，奧斯蘭的管轄權(quán)是比較分散的，主要是因?yàn)閵W斯蘭各地區(qū)的性質(zhì)各不相同，但是雖然如此，政治權(quán)力卻是通過(guò)洛澤在里加的總部從羅森貝格在柏林的總部直接授予的。盡管權(quán)力，尤其是經(jīng)濟(jì)和軍事方面的權(quán)力，始終是牢牢掌握在德國(guó)人手里，波羅的海三國(guó)的內(nèi)政卻交給了由德國(guó)當(dāng)局指定并嚴(yán)加監(jiān)督的本國(guó)自治機(jī)構(gòu)的手里。即使嚴(yán)格他講，這些機(jī)構(gòu)算不了政府，它們卻也至少為德國(guó)人減輕了許多使人厭煩的事務(wù)工作。
按照原來(lái)的打算，白俄羅斯常務(wù)專員轄區(qū)應(yīng)該包括科赫的烏克蘭邊界以北、構(gòu)成兩次大戰(zhàn)間的波蘭的一部分的諾沃格魯多克和波列西耶“公國(guó)”的那部分地區(qū)，以及斯摩棱斯克省和白俄羅斯蘇維埃共和國(guó)的全境?？墒?，到1942年秋季，德國(guó)民政權(quán)力向東只伸展到波里索夫那么遠(yuǎn)，而白俄羅斯常務(wù)專員轄區(qū)除了前波蘭地區(qū)以外，只包括明斯克、斯盧次克和波里索夫周圍的地區(qū)。結(jié)果，白俄羅斯占領(lǐng)區(qū)的其余地方始終都由軍事當(dāng)局掌管著。不過(guò)，俄國(guó)的普斯科夫省則被歸入愛(ài)沙尼亞常務(wù)專員轄區(qū)，而維爾紐斯城及其周圍的部分地區(qū)則仍然是立陶宛常務(wù)專員轄區(qū)的一部分，如同過(guò)去在蘇聯(lián)占領(lǐng)下那樣。俄國(guó)人在1940年6月以后占領(lǐng)波羅的海三國(guó)的那一年中所遵循的政策，使這些國(guó)家的民眾深惡痛絕。這三個(gè)國(guó)家經(jīng)過(guò)含糊可疑的普選后被并入蘇聯(lián)一事，以及后來(lái)把大批領(lǐng)導(dǎo)人物押送往蘇聯(lián)本土一事，結(jié)果加深了他們的怨恨，所以當(dāng)入侵的德軍于1941年6月進(jìn)入波羅的海地區(qū)時(shí)，他們?cè)谶M(jìn)攻俄國(guó)的戰(zhàn)斗中找到了許多志愿的盟友，這是十分自然的。立陶宛人甚至在紅軍撤退時(shí)起來(lái)造反，并且在阿姆拉熱維齊烏斯博士的領(lǐng)導(dǎo)下懷有希望地成立了一個(gè)臨時(shí)政府，可是到8月它便為德國(guó)人所解散，它的領(lǐng)導(dǎo)人也都被逮捕了。在拉脫維亞和愛(ài)沙尼亞，同樣有許多志愿人員在俄軍撤退時(shí)參加了對(duì)俄國(guó)人的戰(zhàn)斗。
因此，洛澤在這三個(gè)波羅的海國(guó)家建立他的民政機(jī)構(gòu)時(shí)，發(fā)覺(jué)形勢(shì)十分有利，他在初期還充分利用了那種仇恨俄國(guó)人的情緒。把蘇聯(lián)經(jīng)濟(jì)和政治政策顛倒過(guò)來(lái)的心理氣氛已經(jīng)成熟。俄國(guó)人在波羅的海各國(guó)只有一年的時(shí)間來(lái)進(jìn)行國(guó)有化和集體化工作，而在兩次大成間的波蘭的以前那些地區(qū)，情況則并不一樣，因?yàn)槟抢飶?939年9月起就處于俄國(guó)的權(quán)力之下，至于這時(shí)被德國(guó)占領(lǐng)的蘇聯(lián)領(lǐng)土，情況則更為顯著地不同，因?yàn)槟抢飶?918年以后只知道蘇聯(lián)的行政管理。這種互相懸殊的情況使德國(guó)人不可能在奧斯蘭制定一項(xiàng)統(tǒng)一的經(jīng)濟(jì)和政治政策，并且確定了對(duì)白俄羅斯和對(duì)三個(gè)波羅的海國(guó)家實(shí)行不同的政策是必要的。
可是，當(dāng)1941年8月19日洛澤發(fā)布一道命令把奧斯蘭的全部蘇聯(lián)產(chǎn)業(yè)沒(méi)收時(shí)，這使波羅的海人民由于俄國(guó)的政策，而渴望恢復(fù)某種形式的個(gè)人所有制和個(gè)人經(jīng)營(yíng)的愿望受到了令人不快的挫折。德國(guó)人為了給戰(zhàn)爭(zhēng)努力保持一種平穩(wěn)的經(jīng)濟(jì)，覺(jué)得立即接收俄國(guó)人所建立的那些國(guó)有的和集體的經(jīng)濟(jì)機(jī)構(gòu)是有利的?？墒?，洛澤的命令卻說(shuō)，“私有財(cái)產(chǎn)準(zhǔn)備全部發(fā)還”。然而盡管有這些對(duì)波羅的海民眾的保證，俄國(guó)國(guó)有的全部財(cái)產(chǎn)只不過(guò)由德國(guó)國(guó)有所皆代。德國(guó)人的意思是，這種情況應(yīng)維持到形勢(shì)允許德國(guó)當(dāng)局在東方實(shí)施其戰(zhàn)后的殖民政策時(shí)為止。目前， 私有經(jīng)濟(jì)只準(zhǔn)在小規(guī)模的農(nóng)業(yè)和企業(yè)中予以恢復(fù)，但也只有在那些私有主答應(yīng)充當(dāng)?shù)聡?guó)人的代辦人的條件下才能獲準(zhǔn)。這是必要的，就算只是為了使經(jīng)濟(jì)運(yùn)轉(zhuǎn)下去的話。可是，對(duì)于大規(guī)模的企業(yè)，處理辦法就不同了，它們歸柏林的托拉斯管理局控制。德國(guó)信托所有制的建立有雙重好處，既保證了大規(guī)模農(nóng)業(yè)、工業(yè)和商業(yè)企業(yè)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，又為德國(guó)移民保留一個(gè)地位，讓他們?cè)趹?zhàn)后可以發(fā)展。在1939年以前就是蘇聯(lián)領(lǐng)土的地區(qū)，由于從第一次大戰(zhàn)結(jié)束以后便一直在鞏固蘇維埃制度，所以那里的情況就很不相同，需要有一種不同的政策。對(duì)于德國(guó)民政機(jī)構(gòu)已經(jīng)接管或預(yù)定要接管的蘇聯(lián)被占領(lǐng)區(qū)（1939年以前已是蘇聯(lián)領(lǐng)土的地區(qū)），羅森貝格的辦公室制定了一項(xiàng)“新土地法”，經(jīng)同戈林商定后于1942年2月16日頒布。根據(jù)這項(xiàng)法令，蘇聯(lián)的“集體農(nóng)莊法規(guī)”被廢除了，同時(shí)要建立。一種“新秩序'來(lái)引導(dǎo)農(nóng)民逐漸回到個(gè)體耕作上去。這要分幾個(gè)階段來(lái)完成，第一個(gè)階段是把集體農(nóng)莊改為公田。這項(xiàng)農(nóng)業(yè)政策的前景使德國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人，包括羅森貝格以外的最高集團(tuán)的其他人員，都激動(dòng)起來(lái)，因?yàn)榇蠹叶加X(jué)得這可能是贏得俄國(guó)民眾支持的關(guān)鍵。
雖然羅森貝格在1月間向新聞界說(shuō)，首要的任務(wù)是要?jiǎng)訂T一切可能的力量去保護(hù)奧斯蘭和供給德軍的需要，他同時(shí)卻全神貫注在取得當(dāng)?shù)孛癖妿椭姆N種措施上。1941年秋季在德方監(jiān)督下建立起來(lái)的波羅的海國(guó)家的行政機(jī)構(gòu)顯得很有效能，這使它在1942年3月7日的一項(xiàng)法令中得到了正式承認(rèn)。波羅的海人民在一定范圍內(nèi)預(yù)定是可以受到優(yōu)惠待遇的，因?yàn)樗麄儽徽J(rèn)為是有著血緣關(guān)系的民族。同時(shí)，根據(jù)德方促使他們同西方而不是同東方保持密切關(guān)系的意圖，他們同那些所謂“劣等種族”（諸如猶太人以及略勝一籌的斯拉夫人）相比，受到的待遇要寬大得多。這項(xiàng)政策在一定程度上是成功的，因?yàn)榈聡?guó)人在內(nèi)政上從地方當(dāng)局方面，特別是從地方警察和民兵方面，能夠獲得很有價(jià)值的幫助，而且許多愛(ài)沙尼亞人和拉脫維亞人還自愿到東線去參加作戰(zhàn)。在奧斯蘭，也建立了某種程度的合法自治，但是德國(guó)人后來(lái)發(fā)覺(jué)他們被法典方面的一片混亂攪得十分煩惱。然而，當(dāng)人們知道正在制訂計(jì)劃，準(zhǔn)備讓1941年根據(jù)1939年納粹－蘇聯(lián)條約回到德國(guó)的波羅的海日耳曼人卷土重來(lái)時(shí)，取得當(dāng)?shù)厝嗣裰С值姆N種嘗試在拉脫維亞和立陶宛都遭到了失敗。波羅的海人民普遍同情盎格魯撒克遜人的心理，也對(duì)德國(guó)人起了不利的影響，但是德國(guó)人在宣傳工作中作了很大的努力去抵銷它。對(duì)布爾什維克的恐懼和仇恨則被很有效地加以利用，特別是在1942年英蘇條約簽訂的時(shí)候，因?yàn)榈聡?guó)人當(dāng)時(shí)可以有充分理由聲稱，英國(guó)人已經(jīng)秘密同意讓蘇聯(lián)政府在波羅的海地區(qū)自由行動(dòng)了。同波蘭和俄國(guó)的大量猶太人比較起來(lái)，這里的猶太人相當(dāng)稀少，這就為德國(guó)人簡(jiǎn)化了波羅的海各國(guó)的猶太人問(wèn)題，不過(guò)已有的猶太人卻也足以使民政當(dāng)局要為他們?cè)谒?、里加和考那斯建立起猶太人區(qū)來(lái)了。
在白俄羅斯，象在烏克蘭和蘇聯(lián)其他被攻占的地區(qū)那樣，羅森貝格從一開(kāi)始就打算挑動(dòng)反對(duì)莫斯科的民族意識(shí)。他也曾把這個(gè)地區(qū)看成是比較落后的，并考慮在那里安置各個(gè)不同的種族作為抵擋俄國(guó)人的堡壘。由于這個(gè)地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)一直是蘇聯(lián)的一部分，羅森貝格在實(shí)施一種獲得當(dāng)?shù)孛癖娭С值恼叻矫嬗龅搅死щy。
1942年間，因?yàn)閷?shí)行了他的“新土地法”，他取得了一些進(jìn)展，特別是在普斯科夫地區(qū)，但是任何有可能成功的建設(shè)性政策都受到若干因素的妨礙。例如，希姆萊辦公室和羅森貝格辦公室正在試行對(duì)這個(gè)地區(qū)殖民的種種不同的計(jì)劃，而荷蘭和羅馬尼亞的日耳曼人遷移到奧斯蘭去的計(jì)劃已相當(dāng)提前?？墒牵瑥囊婚_(kāi)始，德國(guó)民政當(dāng)局就被迫得去應(yīng)付游擊隊(duì)的活動(dòng)，這種活動(dòng)早在1941年11月便已經(jīng)十分嚴(yán)重，使洛澤不得不宣布了集體負(fù)責(zé)辦法以對(duì)付當(dāng)?shù)氐拿癖?。此外，除了森林中迅速發(fā)展的抵抗運(yùn)動(dòng)所產(chǎn)生的影響外，羅森貝格的權(quán)力在乎行管轄權(quán)這種混亂狀態(tài)中正變得越來(lái)越不生效。
將近1942年底時(shí)，由于軍事形勢(shì)開(kāi)始變得對(duì)德國(guó)不利，在奧斯蘭推行的種種政策也就不那么寬大了。他們?yōu)榱说聡?guó)的利益加緊努力去利用該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)潛力，同時(shí)也作出了一些新的嘗試，想為戰(zhàn)爭(zhēng)努力去征募人力。8月里，他們?cè)诓_的海各國(guó)發(fā)動(dòng)了一個(gè)協(xié)調(diào)一致的運(yùn)動(dòng)，要征募?jí)讯』蛘邊⒓游溲b黨衛(wèi)隊(duì)的波羅的海軍團(tuán)，或者參加強(qiáng)迫勞動(dòng)。這個(gè)運(yùn)動(dòng)在愛(ài)沙尼亞是成功的，但在拉脫維亞收到的實(shí)效較少，而在立陶宛則一無(wú)成績(jī)。實(shí)際上，隨著這個(gè)計(jì)劃在立陶宛的完全失敗，接下來(lái)就是大逮捕，其中也逮捕了“自治機(jī)構(gòu)”的好幾個(gè)成員。此外，前不久才同波羅的海其他大學(xué)一起獲準(zhǔn)恢復(fù)活動(dòng)的維爾納大學(xué)和考那斯大學(xué)又被關(guān)閉了，作為對(duì)大學(xué)生的一種報(bào)復(fù)措施。征募人員的方法日益嚴(yán)厲，這也使游擊隊(duì)的活動(dòng)相應(yīng)地有所增加，因?yàn)樵S多人為了逃避征募，全都溜到森林里去。立陶宛的形勢(shì)由于征募運(yùn)動(dòng)的結(jié)果已經(jīng)大為惡化，這時(shí)又因?yàn)樵谔K聯(lián)占領(lǐng)時(shí)期撤離的波羅的海日耳曼人的重返而更加惡化了。德國(guó)當(dāng)局在成立一個(gè)黨衛(wèi)隊(duì)軍團(tuán)的計(jì)劃失敗以后，就同立陶宛人訂立了一個(gè)為時(shí)已晚的協(xié)議，由立陶宛人組成幾個(gè)工兵營(yíng)在立陶宛領(lǐng)土上建筑防御工事。在蘇聯(lián)被占領(lǐng)區(qū)，羅森貝格幾乎不顧一切地掙扎著想挽救他的農(nóng)業(yè)政策，他命令農(nóng)莊的“重新私有化”應(yīng)加速進(jìn)行。可是，在1943年初期，游擊隊(duì)活動(dòng)正以驚人的速度在增多。蘇聯(lián)對(duì)游擊隊(duì)的援助正變得日益有效，而游擊隊(duì)也已達(dá)到了一種比以前先進(jìn)得多的組織狀態(tài)。在俄國(guó)被占領(lǐng)區(qū)，政治運(yùn)動(dòng)于3月間有了一個(gè)不尋常的變化，因?yàn)榈聡?guó)人當(dāng)時(shí)把一個(gè)被俘的蘇聯(lián)將領(lǐng)（A.A.弗拉索夫中將）捧出來(lái)作為針對(duì)蘇聯(lián)公民和戰(zhàn)俘的一場(chǎng)宣傳攻勢(shì)的中心。弗拉索夫?qū)④姴⒉煌鄱頃r(shí)代的逃亡者或其他可疑分子聯(lián)合起來(lái)，而是在德國(guó)人的支持下，自行宣布為一個(gè)“俄國(guó)民族解放委員會(huì)”和一支“俄國(guó)解放軍”的領(lǐng)導(dǎo)人。他在柏林電臺(tái)的廣播中，鼓吹對(duì)于從蘇維埃政權(quán)下解放出來(lái)的俄羅斯實(shí)行一項(xiàng)新的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)政策，根據(jù)這項(xiàng)政策，他將廢除強(qiáng)迫勞動(dòng)并把集體農(nóng)莊重新改為個(gè)體所有的土地。在3月和4月間，弗拉索夫被送往東歐去對(duì)那里的俄國(guó)戰(zhàn)俘和俄國(guó)被占領(lǐng)區(qū)的民眾集會(huì)講話。他的呼吁顯然在德國(guó)戰(zhàn)俘營(yíng)里的俄國(guó)人中間引起了某種議論，他甚至還拼湊成了一支雜牌軍，不過(guò)主要由于他所激起的俄國(guó)民族主義同羅森貝格鼓勵(lì)他們反對(duì)莫斯科的權(quán)力的政策有抵觸，德國(guó)人不久就撤銷了給予他的支持，弗拉索夫也就逐漸從公眾的眼前消失了。
將近1943年底時(shí)，奧斯蘭的情況迅速趨于混亂。除愛(ài)沙尼亞外，德國(guó)民政當(dāng)局這時(shí)在絕大部分地區(qū)已失去了當(dāng)?shù)孛癖姷闹С帧Ｓ啥韲?guó)傘兵和俄國(guó)給養(yǎng)有效地支持著的游擊隊(duì)活動(dòng)所取得的成功，使德國(guó)人在立陶宛和白俄羅斯也發(fā)動(dòng)了一場(chǎng)恐怖運(yùn)動(dòng)。從東方占領(lǐng)區(qū)逃來(lái)的大批德國(guó)難民和日耳曼族難民，以及德國(guó)城市里被炸得無(wú)家可歸而逃來(lái)的難民，使愛(ài)沙尼亞和拉脫維亞的動(dòng)蕩不安更加復(fù)雜。因此，羅森貝格所期望的奧斯蘭成為“強(qiáng)大的德國(guó)邊疆”一事，仍舊只不過(guò)是一個(gè)夢(mèng)想。德軍發(fā)動(dòng)進(jìn)攻后在不過(guò)兩年的時(shí)間里，令人畏懼的那種“俄羅斯擴(kuò)張主義者的壓力”重新又在施加到德國(guó)來(lái)了，而被占領(lǐng)的波羅的海各國(guó)和俄國(guó)的領(lǐng)土則成了行政混亂、難民雜沓和游擊戰(zhàn)爭(zhēng)活躍的場(chǎng)所。
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