《中華人民共和國行政強制法》于2011年6月30日由第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議審議通過，自2012年1月1日起施行，該法中的第四十四條規(guī)定：“對違法的建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等需要強制拆除的，應(yīng)當(dāng)由行政機關(guān)予以公告，限期當(dāng)事人自行拆除。當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關(guān)可以依法強制拆除。”該條款是在行政機關(guān)強制執(zhí)行程序的一般規(guī)定中為行政機關(guān)強制拆除違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施而設(shè)定的特別條款。城管執(zhí)法部門由于履行城市規(guī)劃、市容環(huán)衛(wèi)等方面的行政處罰職能，強制拆除違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施成為一種經(jīng)常采取的行政強制執(zhí)行方式，所以能否全面正確地理解該條款的法定涵義，關(guān)系到城管執(zhí)法部門強制拆除違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施行為的合法性問題，在目前還沒有具有法律效力的關(guān)于該條款內(nèi)容具體解釋的規(guī)定出臺的情況下，對該條款的解釋和理解有著諸多不同觀點，導(dǎo)致城管執(zhí)法部門和執(zhí)法人員無所適從，筆者現(xiàn)結(jié)合個人理解談一談該條款的法定涵義，不當(dāng)之處請批評指正。
一、存在的幾種觀點
對《中華人民共和國行政強制法》第四十四條法定涵義的理解主要有四種不同觀點，第一種觀點認(rèn)為需要強制拆除的違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施等應(yīng)當(dāng)先有限期拆除的行政處罰決定作出，在規(guī)定期限內(nèi)當(dāng)事人不自行拆除的，具有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國行政強制法》第三十五條：“行政機關(guān)作出強制執(zhí)行決定前，應(yīng)當(dāng)事先催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告應(yīng)當(dāng)以書面形式作出，并載明下列事項：（一）履行義務(wù)的期限；（二）履行義務(wù)的方式；（三）涉及金錢給付的，應(yīng)當(dāng)有明確的金額和給付方式；（四）當(dāng)事人依法享有的陳述權(quán)和申辯權(quán)?！钡囊?guī)定，催告當(dāng)事人履行自行拆除違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施的義務(wù)，催告的期限應(yīng)參照《中華人民共和國行政強制法》第五十四條：“行政機關(guān)申請人民法院強制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告書送達十日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的，行政機關(guān)可以向所在地有管轄權(quán)的人民法院申請強制執(zhí)行；執(zhí)行對象是不動產(chǎn)的，向不動產(chǎn)所在地有管轄權(quán)的人民法院申請強制執(zhí)行。”的規(guī)定執(zhí)行，以十日為限，經(jīng)催告，當(dāng)事人逾期仍不自行拆除的，行政機關(guān)應(yīng)按照《中華人民共和國行政強制法》第三十七條第二款：“強制執(zhí)行決定應(yīng)當(dāng)以書面形式作出，并載明下列事項：（一）當(dāng)事人的姓名或者名稱、地址；（二）強制執(zhí)行的理由和依據(jù)；（三）強制執(zhí)行的方式和時間；（四）申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限；（五）行政機關(guān)的名稱、印章和日期?！钡囊?guī)定作出強制執(zhí)行決定，強制執(zhí)行決定中強制執(zhí)行的時間應(yīng)當(dāng)設(shè)定為當(dāng)事人收到行政強制執(zhí)行決定之日起三個月（法律無特別規(guī)定）后，在強制執(zhí)行之前行政機關(guān)應(yīng)發(fā)布公告，再次催告當(dāng)事人在強制執(zhí)行的時間之前行政機關(guān)應(yīng)發(fā)布公告，再次催告當(dāng)事人在強制執(zhí)行的時間之前自行拆除違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施，當(dāng)事人仍不自行拆除的，行政機關(guān)依法強制拆除。在行政機關(guān)送達行政強制執(zhí)行決定書之日起的三個月內(nèi)，當(dāng)事人如果申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第四十四條：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。但有下列情形之一的，停止具體行政行為的執(zhí)行：（一）被告認(rèn)為需要停止執(zhí)行的； （二）原告申請停止執(zhí)行，人民法院認(rèn)為該具體行政行為的執(zhí)行會造成難以彌補的損失，并且停止執(zhí)行不損害社會公共利益，裁定停止執(zhí)行的； （三）法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的?！焙汀吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》第二十一條：“行政復(fù)議期間具體行政行為不停止執(zhí)行；但是，有下列情形之一的，可以停止執(zhí)行：（一）被申請人認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；（二）行政復(fù)議機關(guān)認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；（三）申請人申請停止執(zhí)行，行政復(fù)議機關(guān)認(rèn)為其要求合理，決定停止執(zhí)行的； （四）法律規(guī)定停止執(zhí)行的。”的規(guī)定，對不存在停止執(zhí)行情形的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)可以依法強制拆除違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施。 第二種觀點與第一種觀點主要不同之處在于認(rèn)為在公告之后正式強制拆除前還應(yīng)當(dāng)對當(dāng)事人進行催告，給當(dāng)事人更多自行拆除違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施的機會。這一觀點也是許多專家、立法參與者撰寫的一些關(guān)于《中華人民共和國行政強制法》解釋、釋義類書籍中提出的觀點。第三種觀點與第一種觀點主要不同之處在于認(rèn)為當(dāng)事人在行政機關(guān)送達行政強制執(zhí)行決定書之日起三個月內(nèi)，如果申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在行政復(fù)議機關(guān)作出維持的行政復(fù)議決定和人民法院作出維持的判決之后，才可以依法強制拆除。第四種觀點與第一種觀點主要不同之處在于認(rèn)為行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)將行政強制執(zhí)行決定作為公告的內(nèi)容，合二為一，在公告中限當(dāng)事人自行拆除的期限就是公告（行政強制執(zhí)行決定）發(fā)布之日起三個月（法律無特別規(guī)定）內(nèi)，當(dāng)事人逾期不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不拆除的，行政機關(guān)依法強制拆除違法建筑物、構(gòu)筑物、設(shè)施。
二、分析結(jié)論
筆者通過分析認(rèn)為綜觀《中華人民共和國行政強制法》第四章第一節(jié)“行政機關(guān)強制執(zhí)行程序一般規(guī)定”的條款內(nèi)容，如果按照第一種觀點實施強制拆除程序，存在的問題是行政強制執(zhí)行決定書中應(yīng)當(dāng)載明申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限，以及強制執(zhí)行的方式和時間，而發(fā)布的公告內(nèi)容應(yīng)當(dāng)與行政強制執(zhí)行決定書的內(nèi)容無太大差異，但公告中是否要再告知當(dāng)事人申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的途徑和期限呢？如果告知，期限上會與行政強制執(zhí)行決定書中的期限出現(xiàn)不一致，那么《中華人民共和國行政強制法》第四十四條中的“當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟”的最終期限將無法確定。如果不告知，公告內(nèi)容又不符合法定要求。如果按照第二種觀點實施強制拆除程序，除存在上述問題外，先后兩次催告，加上公告，一共三次催告，看似人性化，但卻無法無據(jù)，自行使行政強制執(zhí)行的程序變得冗長、繁復(fù)，實屬沒有必要。如果按照第三種觀點實施強制拆除程序，存在的突出問題是看似確保了行政強制拆除行為的合法性，但卻與《中華人民共和國行政訴訟法》第四十四條和《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二十一條的原則性規(guī)定不符，即無法定例外情形，行政強制行為在行政訴訟、行政復(fù)議期間不停止執(zhí)行，而且由于行政訴訟實行“兩審終審”制，所以訴訟期還是比較長的，如果所有行政強制拆除行為都等到終審之后實施，無疑將嚴(yán)重影響行政效能，同時也將由于案件久拖不決而在社會上造成一些負面影響。如果按照第四種觀點實施強制拆除程序，筆者認(rèn)為既能夠按照《中華人民共和國行政強制法》中“行政機關(guān)強制執(zhí)行程序一般規(guī)定”的要求，履行了先催告后決定再執(zhí)行的程序，又符合《中華人民共和國行政強制法》第四十四條的特別規(guī)定發(fā)布了公告，同時限當(dāng)事人自行拆除的期限也合理合法，告知當(dāng)事人的行政復(fù)議、行政訴訟期限十分清楚無疑義，可操作性強，便于準(zhǔn)確地實施行政強制拆除行為。所以筆者認(rèn)為第四種觀點是正確的。
三、啟示
筆者認(rèn)為對于一些剛剛出臺的法律、法規(guī)和規(guī)章，在沒有法律效力的解釋、釋義等出臺前，對于理解上、操作上有疑義，有困難的條款內(nèi)容，不能束手無策、無所適從，導(dǎo)致執(zhí)法工作無法正常開展或不敢開展，又不能人云亦云，毫無主見，導(dǎo)致執(zhí)法工作標(biāo)準(zhǔn)要求前后不一致，出現(xiàn)矛盾糾紛，也不能自以為是，不深入研究，客觀分析，多方求救，導(dǎo)致錯誤漏洞百出，嚴(yán)重影響執(zhí)法工作的開展，更不能一意孤行，置法律規(guī)定于不顧，抱著弄不懂就不執(zhí)行的心態(tài)，草率地盲目實施，導(dǎo)致出現(xiàn)違法現(xiàn)象，而是應(yīng)當(dāng)通讀法律全文，全面理解立法宗旨，以及上下文之間的聯(lián)系和關(guān)系，結(jié)合其他法律文件類似表述，綜合分析理解條款內(nèi)容的正確涵義，只有理解的涵義是在不違反法定程序，不擴大適用范圍，充分具備合法性和合理性，符合執(zhí)法工作實際的情況下，才能作為實施法律規(guī)定的依據(jù)。
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