編者按：農村宅基地問題涉及農民的切身利益，長期以來一直是基層國土資源管理工作的難點。十七屆三中全會指出，要“完善農村宅基地制度，嚴格宅基地管理，依法保障農戶宅基地用益物權?！鞭r村宅基地管理中存在哪些問題？需要改革和完善哪些制度，才能更好地保障農戶的宅基地使用權？本文在分析安徽省宅基地管理現(xiàn)狀的基礎上，對農村宅基地管理制度改革提出了具有操作性的對策建議。
問題：有缺憾也有失誤
我國《土地管理法》及相關法律法規(guī)，已經確立了宅基地集體所有、村民使用、審批取得、一戶一宅、面積法定、權利登記、不得流轉等基本制度，為農村宅基地管理提供了基本的法律依據(jù)。然而，農村宅基地存在的大量問題說明，現(xiàn)行管理制度已經難以適應新形勢的需要。
宅基地管理法律缺乏系統(tǒng)性。農村宅基地的管理，只限于土地法律法規(guī)的個別條文和相關政策性文件，操作性差，缺乏系統(tǒng)性和針對性，相互之間還不銜接，國家也沒有制定法律、法規(guī)或者規(guī)章，宅基地管理缺少規(guī)范。
宅基地缺乏規(guī)劃。第二輪土地利用總體規(guī)劃基本上沒有預留新的宅基地規(guī)劃點，沒有為發(fā)展預留空間，無法適應新農村建設對宅基地管理的需求。致使新農村建設規(guī)劃、村莊規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃很難銜接。
農村居民點分布零散、面積大、超面積占用宅基地現(xiàn)象普遍。安徽省農村宅基地總體以自然村落為主，布局分散，30戶以下的自然村分布普遍，占地面積大。如某縣27個居民點總占地面積2972.4畝，平均每個村莊占地110.1畝，人均居民點面積0.59畝，戶均居民點面積達2.22畝，宅基地超面積的占51.52%。
宅基地管理薄弱，有的地方甚至放任不管。由于前幾年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，人員變動較大，再加上基層國土資源管理機構改革不到位，絕大部分市、縣將工作的重點放在經營城鎮(zhèn)國有土地、農村土地開發(fā)復墾整理上，對農村宅基地管理放松，甚至有的市、縣基本上是放任不管。如安徽省某縣2005年、2006年、2007年全縣沒有審批一宗農村宅基地，村民任意占地建房，原有的宅基地退不出來，新的宅基地隨意擴張，甚至占用農用地而無人問津。
宅基地流轉機制缺失。法律和政策限制宅基地流轉，特別是禁止城鎮(zhèn)居民購買農村宅基地，但又沒有農村村民退出宅基地的機制，不但存在大量的隱性流轉，而且已定居城鎮(zhèn)或他鄉(xiāng)的居民也不能將自己合法擁有的宅基地轉讓出去，宅基地使用權的權益難以實現(xiàn)。從而導致宅基地空置、空心村現(xiàn)象普遍，土地不能得到充分利用，同時由于宅基地禁止抵押，農民無法通過抵押宅基地在銀行進行融資。
應當說，這些問題既有制度缺憾，也有操作失誤。所以應當從完善管理和創(chuàng)新制度等方面著手解決問題。
完善：從監(jiān)督管理到程序
以節(jié)約集約用地為出發(fā)點，建立嚴格的宅基地監(jiān)督管理制度。加強農村宅基地管理，必須堅持統(tǒng)一規(guī)劃、合理布局、“一戶一宅”、節(jié)約集約用地的原則，強化宅基地規(guī)劃在宅基地管理中的地位和作用，明確并細化各類不同地區(qū)的宅基地面積標準，明確農民住宅小區(qū)即新農村用地標準，明確多余宅基地及宅基地轉讓、繼承、贈予、收回的監(jiān)管措施，規(guī)范設立登記、變更登記及注銷登記的程序，強化批后監(jiān)督的措施和手段，正確處理政府干預和市場機制的關系，充分發(fā)揮干預職能，強化宅基地的動態(tài)監(jiān)管和權利保護。
建立簡便易行的審批程序。首先，確立本集體經濟組織的宅基地決定權。如果本集體經濟組織是村民小組的，則不需要經村集體經濟組織或者村民委員會的同意，村民即可向國土資源部門申請宅基地。其次，在程序上減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審查環(huán)節(jié)，而直接由國土資源所初審，由國土資源所直接報市、縣國土資源局審批，不需要村民到市、縣人民政府國土資源局遞交申請。第三，建立政府干預制度，防止弱勢個體法定的宅基地使用權受到侵害，通過聽證形式，對符合條件的村民由政府直接批準其宅基地。特定情況下宅基地使用權需要注銷的，可以不經權利人申請，而由管理機關直接依職權注銷。
充分發(fā)揮集體經濟組織在宅基地管理中的作用。為發(fā)揮產權所有者的作用，體現(xiàn)產權所有者的意見，村民申請宅基地應當首先向本集體經濟組織提出，經本集體經濟組織研究同意的，還應當在本集體經濟組織內張榜公布，體現(xiàn)公開、公正、公平和加強村民監(jiān)督。經批準同意使用宅基地的，集體經濟組織還應當及時將村民取得宅基地的位置、面積、界址在本集體經濟組織內公布。對于宅基地使用權人不依法主動申請辦理宅基地使用權證注銷手續(xù)或者退回宅基地的，應當充分發(fā)揮集體經濟組織的監(jiān)督作用，規(guī)定由集體經濟組織代位行使，直接向國土資源部門提出申請，收回宅基地或者注銷宅基地使用權證。
明確基層國土資源管理所的法律地位，充分發(fā)揮其在土地管理中的作用。隨著國土資源管理體制改革的到位，在宅基地管理中，必須把國土資源所放在首要位置，無論是宅基地申請的受理、初審、證書送達，還是宅基地面積的丈量、確認、糾紛的調處、權利的保護、宅基地的日常管理等都必須發(fā)揮國土資源管理所的作用，并在法律上予以明確規(guī)定，從而確立國土資源管理所在土地管理中的法律地位，為其依法行政，發(fā)揮管理作用提供法律依據(jù)。
創(chuàng)新：強力改革落后的宅基地管理方式
建立農村宅基地規(guī)劃制度,把宅基地規(guī)劃作為宅基地管理的基礎，明確農村宅基地規(guī)劃的內容和法律地位。農村宅基地規(guī)劃應以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）為一個基本單元，由市、縣國土資源行政主管部門會同規(guī)劃、建設、交通等有關部門和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府編制，報市、縣人民政府批準。農村宅基地規(guī)劃的內容，應當包括各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居民點的分布、人口總數(shù)、人均宅基地面積等用地現(xiàn)狀及趨勢分析，各居民點內各戶宅基地的位置和界址范圍，擬調整、控制、整治、新建的宅基地及居民點的布局、利用方案，規(guī)劃實施的保障措施。經批準的農村宅基地規(guī)劃作為審批農村宅基地的依據(jù)，發(fā)揮規(guī)劃的控制、引導作用。
確立市、縣國土資源主管部門審批宅基地制度。根據(jù)現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)的規(guī)定，宅基地的批準權在市、縣人民政府，審批環(huán)節(jié)多，審批層級高。為此，應根據(jù)中共中央《關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》中“深化行政審批制度改革，進一步減少和規(guī)范行政審批事項，簡化辦事程序，創(chuàng)新管理制度，為群眾和基層提供方便快捷優(yōu)質服務”的精神，在宅基地管理中，進一步減少環(huán)節(jié)和降低審批層級，對該項審批進行改革，將市、縣人民政府的審批權下放給市、縣人民政府國土資源行政主管部門行使，即由國土資源行政主管部門批準宅基地。這樣做，既減輕了政府大量的審批事務，也減少了環(huán)節(jié)、降低了層級，縮短了時間，提高了效率。
實行宅基地審批與發(fā)證登記合一制度?，F(xiàn)行宅基地管理制度，是村民先向市、縣人民政府申請，經批準取得宅基地，然后在宅基地上建房，建好房屋后再向市、縣人民政府申請宅基地使用權登記，將農村宅基地審批行為與登記發(fā)證行為分開，特別是國土資源部規(guī)定的“三到場”后才登記發(fā)證，造成了宅基地使用權登記發(fā)證時間長，登記率低，不利于保護宅基地使用權人的合法權益。一個許可，兩次申請，繁雜的程序也是宅基地使用權證登記率不高的原因之一。
由于宅基地管理的主要內容是宅基地使用權的取得、變更和滅失是否符合法律，至于在宅基地上的如何建房則不是宅基地管理的內容，其建設房屋也不是土地登記的內容。因此，應當對現(xiàn)行的宅基地審批登記制度進行改革，即村民一次申請，經批準許可宅基地的，即進行宅基地使用權登記，不需要再進行登記申請，使宅基地使用權登記前移，減少重復審批，方便農村村民。
確定宅基地登記生效制度?，F(xiàn)行的宅基地登記是一種登記對抗原則，即不登記權利仍然有效，但登記了可以對抗第三人。物權法在建設用地使用權登記中首次規(guī)定了登記生效原則，而對宅基地管理則沒有規(guī)定登記是對抗還是生效。為便于宅基地管理，強化宅基地使用權人的權利意識，充分發(fā)揮宅基地使用權的權能，宅基地登記也應當按照物權法關于建設用地使用權登記生效原則的規(guī)定，確立宅基地登記生效制度，規(guī)定不登記的法律后果。
建立農民住宅小區(qū)用地制度。為了提高農村村民的生活質量和居住環(huán)境，享受改革開放的成果和推進節(jié)約集約用地，應當允許在集體建設用地上興建農民住宅小區(qū)，向本鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農民出售，建立農民住宅小區(qū)使用農村集體建設用地的制度，明確建設農民住宅小區(qū)的條件和范圍，規(guī)范建設農民住宅小區(qū)的用地及辦理宅基使用權證的程序等。
建立宅基地占用農用地轉用計劃專項指標制度，確保宅基地農用地轉用計劃指標落到實處。針對宅基地審批的不確定性和宗地的分散性，改革現(xiàn)行的宅基地占用農用地轉用批次審批辦法，實行先批后核。即每年年初由市、縣國土資源行政主管部門在省人民政府規(guī)定的專項計劃指標里，申請宅基地農轉用計劃指標，經批準后當年內落實到具體地塊，并在年終上報核實，以解決申請宅基地無農轉用計劃而長期無法批準農民未批先用，以及每家每戶單獨分散申請難以一次批準等問題。
建立宅基地流轉制度。農村宅基地流轉有其客觀必然性，也是社會主義市場經濟發(fā)展的客觀要求，靠“堵”的辦法禁止交易活動已很不現(xiàn)實，及時正確地進行疏導，實現(xiàn)宅基地有序流轉已經成為深化改革的迫切需要。我國《憲法》第十條第四款規(guī)定：“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”，《物權法》第一百五十三條“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規(guī)定”，并沒有禁止宅基轉讓行為，而是要求依據(jù)土地管理法律法規(guī)的規(guī)定轉讓。因此建立宅基地轉讓、贈予等宅基地流轉制度不但不違反憲法和物權法的規(guī)定，而且對于農村投融資制度改革和完善，促進農民增收都具有重大現(xiàn)實意義。
