楊贊 沈彥皓
摘要：住房保障政策是政府為解決市場失靈和保障居民基本居住需求而推行的一項(xiàng)公共政策，政府在支持保障性住房建設(shè)中應(yīng)起到重要作用。當(dāng)前制約我國保障性住房建設(shè)規(guī)模和建設(shè)速度的最主要瓶頸就是資金投入不足、融資渠道有限，因此如何正確定位并發(fā)揮政府在保障性住房融資中的作用是確保資金持續(xù)投入、順利達(dá)成“到2012年末基本解決1540萬戶低收入住房困難家庭的住房問題”目標(biāo)的關(guān)鍵。本文通過借鑒發(fā)達(dá)國家政府在保障性住房融資中的作用，為我國政府明確責(zé)任、更好地處理保障性住房融資問題提供一些啟發(fā)和建議。
關(guān)鍵詞：保障性住房融資；國際經(jīng)驗(yàn)
根據(jù)2010年住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等六部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于做好住房保障規(guī)劃編制的通知》，到2012年末需要基本解決1540萬戶低收入住房困難家庭的住房問題，力爭到“十二五”期末，人均住房建筑面積13m2以下低收入住房困難家庭基本得到保障。但是同時全國人大常委的調(diào)查研究表明我國保障房建設(shè)進(jìn)度緩慢，截至2009年8月底完成投資394.9億元，完成率僅為23.6％，這其中的重要原因之一就是資金不足，融資渠道有限。
由于住房保障政策是政府為解決市場失靈和保障居民基本居住需求而推行的一項(xiàng)公共政策，政府在支持保障性住房建設(shè)中應(yīng)起到重要作用，因此如何通過借鑒國際先進(jìn)國家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，明晰政府在保障性住房融資中的作用和責(zé)任，是推動保障性住房建設(shè)持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。
1、政府與保障性住房融資
融資機(jī)制是住房保障體系的核心環(huán)節(jié)，明確政府在保障性住房融資機(jī)制中的主導(dǎo)地位是確保建設(shè)資金有效供給，實(shí)現(xiàn)保障性住房建設(shè)可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。這是因?yàn)椋?br>(1)保障性住房是政府為解決市場失靈而提供的一種準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府在保障建設(shè)資金方面負(fù)有天然的責(zé)任。獲得適當(dāng)?shù)淖》渴枪竦幕救藱?quán)，但是由于壟斷性、外部性以及信息不對稱性，商品住房市場無法在資源配置過程中發(fā)揮有
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效作用，從而導(dǎo)致居民的基本權(quán)利難以完全通過市場機(jī)制得到保證，因此住房保障是社會保障體系中的重要組成部分，也是政府維護(hù)社會公平的重要職能。表1顯示了主要發(fā)達(dá)國家政府在保障性住房供給中的重要作用。
(2)保障性住房投資回報低社會資金介入動力不足。由于保障性住房投資收益率低、投資回收周期長經(jīng)營管理相對復(fù)雜，因而對社會資金吸引力較弱。在這種情況下政府的主導(dǎo)作用尤為關(guān)鍵，社會資金能否順利進(jìn)入保障性住房領(lǐng)域，取決于政府提供的優(yōu)惠政策、設(shè)計的利益激勵、風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制以及合作模式是否符合社會資金的投資意愿。
(3)在商品住房市場與保障性住房市場結(jié)構(gòu)發(fā)展不均衡、商品住房市場過于膨脹的背景下，政府在保障性住房融資中的主導(dǎo)作用就顯得更為重要。目前中國住房市場中商品住房和保障性住房的結(jié)構(gòu)比例失衡嚴(yán)重，要想在短時間內(nèi)改變這一局面，除了依賴市場自身的力量外，更需要政府的有力介入。
從國際發(fā)展趨勢上來看，圍繞政府和保障性住房市場的討論已經(jīng)從政府是否
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應(yīng)該對住房保障承擔(dān)責(zé)任，轉(zhuǎn)移到政府如何更為有效地推進(jìn)保障性住房建設(shè)。解決資金不足問題是推動保障性住房建設(shè)的有力保證，目前發(fā)達(dá)國家政府在保障性住房融資機(jī)制中的作用體現(xiàn)出以下三方面的主要變化：
(1)從單一政府供給模式向以政府為主導(dǎo)的多元融資模式轉(zhuǎn)變。一般認(rèn)為政府財政支持是保障性住房建設(shè)資金的最主要來源，但是由于保障性住房建設(shè)需求量大，過多的供給方補(bǔ)貼不僅容易擠占其他公共支出，而且可能轉(zhuǎn)嫁到納稅人身上，因此在補(bǔ)貼住房供給的同時，加強(qiáng)財政支出對需求方的補(bǔ)貼，并通過各種制度安排為多元化融資主體提供激勵已成為重要趨勢。
(2)建立制度化合作，引導(dǎo)開發(fā)商投資建設(shè)保障性住房。從表1可以看到，在一些發(fā)達(dá)國家，雖然政府部門仍占據(jù)保障性住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)的主要比重，但已經(jīng)有越來越多的私營開發(fā)商介入保障性住房投資建設(shè)，在美國這一比例已上升到69％。私營企業(yè)的介入不僅能夠拓寬建設(shè)和運(yùn)營保障性住房的資金來源，同時能提高效率、降低風(fēng)險，因此政府在保障性住房中的角色正在由直接投資者和經(jīng)營管理者轉(zhuǎn)變成為提供這類公共服務(wù)的監(jiān)督者、指導(dǎo)者以及與私人企業(yè)的合作者。
(3)創(chuàng)新融資模式，通過資本市場吸收社會資金。隨著資本市場日趨完善，通過資本市場吸收社會資金投資保障性住房已成為發(fā)達(dá)國家解決保障性住房建設(shè)資金問題的重要手段。為此，政府不僅需要構(gòu)建穩(wěn)定的政策環(huán)境，同時要建立規(guī)范的金融市場，開發(fā)多種金融產(chǎn)品，增加投資者的投資機(jī)會。
2、政府在保障性住房融資中的國際經(jīng)驗(yàn)借鑒
2.1、中央政府和地方政府職責(zé)分明，共同參與保障性住房融資
發(fā)達(dá)國家中央政府和地方政府共同參與保障性住房融資，不過兩者的職責(zé)各有區(qū)分。一般來說，抵押貸款機(jī)構(gòu)和稅收工具由中央政府控制。同樣住房津貼主要也由中央政府負(fù)責(zé)，只是目前地方政府也越來越多地參與發(fā)放住房津貼，并采取相應(yīng)措施幫助津貼受惠者改善住房條件。
奧地利、比利時、德國、瑞士、加拿大和美國等國都是由中央政府管理的聯(lián)邦制國家，在這些國家都有把保障性住房融資的責(zé)任由中央政府層面下放到各州或省層面的趨勢，不過美國和加拿大的中央政府仍然保留向保障性住房供應(yīng)商提供運(yùn)營補(bǔ)貼以及向新增投資提供融資或財政激勵的融資責(zé)任。在向各州或省下放融資責(zé)任的同時，奧地利的中央政府還專門設(shè)計了一套國家制度來管理和監(jiān)督保
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障性住房供應(yīng)商。除此以外，中央政府通過政府間正常預(yù)算協(xié)商向地方住房政策施加巨大的影響力，提高地方政府的積極性。
2.2、通過制定金融和財政政策，解決保障性住房資金缺口
縱觀發(fā)達(dá)國家保障性住房制度的發(fā)展歷程，各具特色的金融和財政政策安排一直是各國政府解決保障性住房建設(shè)資金短缺問題最主要的方法。政府通過制定稅收政策，監(jiān)督和管理稅收實(shí)施直接或間接地為保障性住房提供資金支持。一方面，房地產(chǎn)稅收成為許多國家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及保障性住房的穩(wěn)定資金來源。在美國和歐共體房地產(chǎn)稅是政府收入的主要來源，并且成為保障性住房長期穩(wěn)定的財政來源。另一方面，政府通過制定和實(shí)施靈活多樣的稅收政策，鼓勵私人機(jī)構(gòu)開發(fā)建設(shè)廉價住房，向低收入者供應(yīng)。例如，美國通過1986年的稅制改革法案推出低收入住房返稅政策方案，制定具體減免稅額的條件、方式和方法，并且在聯(lián)邦住房管理局(HFA)定期監(jiān)督和檢查下，對住房運(yùn)營產(chǎn)權(quán)，企業(yè)競爭選拔等方面嚴(yán)格管理。在德國，政府為了鼓勵中等收入者建房、購房，對建房費(fèi)用、貸款、土地等方面制定了多樣的稅收優(yōu)惠政策。
通過金融機(jī)構(gòu)解決保障性住房建設(shè)和管理所需的巨額資金也是各國政府的主要責(zé)任。在美國，保障性住房建設(shè)的主要資金來源是資本市場，但是聯(lián)邦政府在保障性住房融資中仍起到制度設(shè)計、擔(dān)保保證以及監(jiān)督管理的主要作用，并且通過制度框架引導(dǎo)市場機(jī)制配置保障性住房建設(shè)資金。例如，地方政府可以至多抵押年度撥款的1/3通過向金融機(jī)構(gòu)貸款等形式籌集建房資金，聯(lián)邦政府對償還進(jìn)行擔(dān)保，提供貸款資信，還貸的資金從地方政府與聯(lián)邦政府簽訂的合同所規(guī)定的年度撥款中支出。在英國，政府在保障性住房融資中主要起到國家基本保障責(zé)任，通過監(jiān)管和補(bǔ)貼民間專營機(jī)構(gòu)——住房協(xié)會直接參與保障性住房的運(yùn)作。而在日本，直接采取由政府和官方金融機(jī)構(gòu)融通保障性住房建設(shè)發(fā)展資金的辦法來彌補(bǔ)資金缺口。日本用于公有資金住房的財政撥款占中央財政支出比例較高，而且通過隸屬于國土交通省及財務(wù)省的金融公庫，向保障性住房開發(fā)商提供長期低息固定利率貸款，其資金來源于政府財政投資和貸款(陳勁松，2006)。
2.3、鼓勵和吸引私營企業(yè)投資參與保障性住房建設(shè)和經(jīng)營
發(fā)達(dá)國家?guī)资甑慕?jīng)驗(yàn)已經(jīng)表明政府并不適合直接投資建造保障性住房，政府更適合的角色不是執(zhí)行者，而是引導(dǎo)者，即引導(dǎo)私營企業(yè)投資建設(shè)保障性住房，
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從而達(dá)成政府在住房保障方面的目標(biāo)。
一般而言，這需要政府制定一系列的激勵機(jī)制引導(dǎo)市場，從而增加私營企業(yè)在保障性住房中的投資。國外常見的激勵政策工具包括：提供財政鼓勵，增加保障性住房投資(例如愛爾蘭、法國、丹麥、荷蘭和美國)；實(shí)施公共補(bǔ)貼，撬動私人投資(例子包括法國、英國和加拿大)；以及更大程度上使用土地利用規(guī)劃體系引導(dǎo)市場行為為保障性住房建設(shè)創(chuàng)造機(jī)會，這在英國、法國，愛爾蘭，荷蘭以及美國和加拿大的部分地區(qū)已經(jīng)得到實(shí)踐。
除了常規(guī)式地使用土地規(guī)劃、財政和金融激勵工具吸引私營企業(yè)，公私合營融資模式在保障性住房領(lǐng)域也開始得到發(fā)展。PPP融資模式強(qiáng)調(diào)地是政府部門和私營企業(yè)基于優(yōu)化資源、降低風(fēng)險和增加回報的“雙贏”考慮下的合作。因此只有政府與私人企業(yè)形成相互合作的機(jī)制，才能使得合作各方在求同存異的前提下實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目目標(biāo)這就要求政府首先通過健全法律法規(guī)完善融資體系，制定支持政策，吸引私營企業(yè)參與，使得私營資產(chǎn)具備合理的收益。此外政府必須建立健全風(fēng)險分配機(jī)制，對那些投資者無法通過市場行為應(yīng)對的風(fēng)險進(jìn)行擔(dān)保，減少私人投資者的額外風(fēng)險。英國在保障性住房融資實(shí)踐中引入了一種住房PFI，私人主動融資)融資模式。在PFI框架下，地方住房當(dāng)局向私營承包商授予一份長期合同，該私營承包商一般由銀行、房屋承建商和住房協(xié)會共同組成。私營承包商會提供一系列住房服務(wù)，包括住房修繕和維護(hù)。住房PFI融資模式的核心目標(biāo)是通過把風(fēng)險從政府公共部門轉(zhuǎn)移給私營部門，發(fā)揮私營部門技術(shù)和管理上的優(yōu)勢，從而降低項(xiàng)目成本，緩解公共財政壓力，提高保障性住房產(chǎn)品的供給效率。項(xiàng)目資金由中央政府以PFI返稅金的形式提供這樣地方政府就可以用這筆資金來“購買”私營部門的服務(wù)。
2.4、引進(jìn)資本市場，增加融資渠道
盡管許多發(fā)達(dá)國家的政府部門試圖通過實(shí)施各種優(yōu)惠政策來吸引私營企業(yè)投資，但社會資本在保障性住房建設(shè)中的作用仍然較為有限。因此就需要探索更加創(chuàng)新的多方共贏融資模式，引導(dǎo)社會資本愿意并且主動投入保障性住房建設(shè)。
美國政府于20世紀(jì)80年代開始運(yùn)用政策手段引導(dǎo)房地產(chǎn)投資信托基金發(fā)展保障性住房。由于保障性住房投資風(fēng)險小、收益相對穩(wěn)定因此吸引了許多對資金安全性要求較高的投資者，并大大激發(fā)了REITs投資于保障性住房的熱情。1986
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年至1995年期間，美國共有80萬套符合建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的中低檔住房投放于市場，其中很大一部分是以保障性住房為投資目標(biāo)的REITs開發(fā)的項(xiàng)目。
在荷蘭，保障性住房建設(shè)領(lǐng)域最顯著的變化是不再完全依賴政府貸款，而是更多地通過資本市場解決資金問題。荷蘭政府在這方面做出了一系列制度安排：與住房協(xié)會和市政部門聯(lián)合，中央政府建立了許多服務(wù)于社會公平目標(biāo)的金融中介機(jī)構(gòu)，一方面改善保障性住房服務(wù)部門的財政狀況，另一方面幫助提高低收入家庭的購買力，這些金融機(jī)構(gòu)包括向住房協(xié)會提供貸款的保障性住房保證基金(WEW)以及幫助財政狀況逐漸惡化的住房協(xié)會的保障性住房中央基金(CFV)等。
瑞士政府曾進(jìn)行過一項(xiàng)住房體制改革，建立了一個旨在向保障性住房提供私人投資的中介機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)全稱是非盈利住房建造商中央簽發(fā)辦事處(EWG)，可以經(jīng)聯(lián)邦政府擔(dān)保發(fā)行債券。EWG通過發(fā)行期限為5到7年的債券為保障性住房建造商提供長期低息投資，大大提高了保障性住房建造商從資本市場獲得建設(shè)資金的能力。
2.5、利用土地市場，支持保障性住房建設(shè)
在很多國家，土地也被視作是保障性住房融資的一條重要的途徑，許多地方政府利用土地市場支持保障性住房建設(shè)。在美國和歐洲，將地方政府擁有的土地捐贈、租賃或出售給保障性住房開發(fā)商和管理機(jī)構(gòu)是一種常見的做法。一些地方政府首先取得零碎的小塊土地，然后將其整合在一起出售或捐贈給保障性住房開發(fā)商和非盈利住房機(jī)構(gòu)。
這種土地供給行為通常與實(shí)行土地銀行政策的地方政府聯(lián)系在一起。土地銀行的一個作用是保護(hù)土地，并將其用于促進(jìn)保障性住房建設(shè)或置換新土地。土地銀行也涉及整合小塊土地實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)以及協(xié)商土地交換。另外，土地銀行還能幫助政府在預(yù)測某塊土地具備升值潛力的前提下取得這塊土地，然后待其升值后將其賣出得到土地增值收益，將其直接用于保障性住房建設(shè)。美國的保障性住房建造商非常支持土地銀行，因?yàn)橄鄬τ陂_放的土地市場而言這能幫助他們更容易地取得廉價土地，得到更多的時間做出決策、籌集資源，并且減少土地持有成本，這些優(yōu)勢原本都是私營企業(yè)介入保障性住房建設(shè)的關(guān)鍵障礙。
3、對中國的啟示
3.1、逐步轉(zhuǎn)變政府角色
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在保障性住房融資中，中央政府和地方政府都發(fā)揮著重要作用，但是為了擴(kuò)大資金來源、保障資金供應(yīng)的可持續(xù)性，需要轉(zhuǎn)變政府角色，更大程度上發(fā)揮社會各界，發(fā)揮市場的作用。在這種新思路下，各級政府應(yīng)由目前的直接投資者和經(jīng)營管理者，逐步轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ闲宰》咳谫Y的引導(dǎo)者合作者和監(jiān)督者，在這一過程中政府應(yīng)制定有效的財政和金融政策，加強(qiáng)與私營企業(yè)的合作，發(fā)揮資本市場融通資金的作用，并利用土地市場間接融資。此外中央政府和地方政府之間應(yīng)加強(qiáng)協(xié)調(diào)、明確職責(zé)，共同服務(wù)于住房保障目標(biāo)。
3.2、積極引導(dǎo)形成政企合作共建的局面
根據(jù)國家工商總局?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計自2002年起我國民營經(jīng)濟(jì)絕對量占GDP比重超過了50％，這些具有一定資金、技術(shù)和管理優(yōu)勢的民營企業(yè)具有較強(qiáng)的市場競爭能力，因此在我國通過合理的制度安排引導(dǎo)私營企業(yè)介入保障性住房投資建設(shè)已具備一定土壤。2010年5月出臺的《國務(wù)院關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》在第三部分第十三條明確提出，“鼓勵民間資本參與政策性住房建設(shè)。支持和引導(dǎo)民間資本投資建設(shè)經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房等政策性住房，參與棚戶區(qū)改造，享受相應(yīng)的政策性住房建設(shè)政策”，這可以看作是我國政府在引導(dǎo)民營開發(fā)商介入保障性住房投資建設(shè)方面邁出的堅(jiān)實(shí)一步。
但要確保這種政企合作共建模式得到順利實(shí)施，政府還需要進(jìn)一步做到以下幾點(diǎn)，首先是建立健全相關(guān)法律法規(guī)，盡快完善我國投資法律法規(guī)，使其適應(yīng)形勢的轉(zhuǎn)變：其次是制定合理的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制和有效的監(jiān)管機(jī)制，為私營企業(yè)放心進(jìn)入保障性住房投資建設(shè)領(lǐng)域創(chuàng)造良好條件；再次是優(yōu)惠政策，中國不少城市曾嘗試引導(dǎo)開發(fā)商建設(shè)保障性住房，但結(jié)果并不理想，歸根到底是由于回報低，開發(fā)商沒有投資熱情，因此在原有的土地劃撥，稅收減免等政策外，還需要力度更大的政策支持；另外還要注意保障私營資產(chǎn)安全性，降低企業(yè)融資成本。
3.3、政府引導(dǎo)和創(chuàng)新其他融資渠道
各國經(jīng)驗(yàn)表明，積極，靈活的財政和金融政策是加大保障性住房建設(shè)的基石，能夠起到放大政府財力的作用。近年來，中國政府在直接財政撥款支持保障性住房建設(shè)的同時，也開始注重研究設(shè)計其他財政和金融政策工具。2009年國家財政部以代發(fā)的形式繞開《預(yù)算法》約束為地方政府發(fā)行2000億的地方債。國務(wù)院明確規(guī)定，地方政府債券資金主要安排用于公益性建設(shè)項(xiàng)目，包括保障性安居
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工程。這是我國政府利用金融政策支持住房保障的一個亮點(diǎn)，也是一個突破口，但是要進(jìn)一步發(fā)揮好財政和金融政策的作用需要更多的努力。
與此同時，我國政府還需要借鑒發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)開拓其他融資渠道。引進(jìn)資本市場開展房地產(chǎn)證券化、推行房地產(chǎn)投資信托基金、利用土地市場為保障性住房建設(shè)間接融資等方式的時機(jī)都已逐步成熟，其中REITs作為國際上運(yùn)用較為成熟的融資工具，近來在我國保障性住房建設(shè)領(lǐng)域得到了極大關(guān)注。
但是必須注意到，REITs能否成功應(yīng)用于保障性住房領(lǐng)域，政府將起到關(guān)鍵作用。一方面，由于按照市場機(jī)制，公益類物業(yè)的收益率很難達(dá)到投資者要求，因此就需要政府做出讓利安排，即從土地供給到最后的企業(yè)稅收環(huán)節(jié)合理制定優(yōu)惠政策，確保投資者最低收益要求；另一方面是對REITs保障性住房運(yùn)營的監(jiān)督管理問題，政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)立法管理，以法律形式約束REITs的逐利行為，維護(hù)低收入家庭的住房權(quán)益，避免可能產(chǎn)生的不規(guī)范運(yùn)作，防范可能的風(fēng)險。
摘自：《現(xiàn)代城市研究》2010年第9期
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