孫萍 鮑麗明
[摘要]在政策分析的階段論中，政策問(wèn)題的構(gòu)建是政策活動(dòng)的邏輯起點(diǎn)。決策者要想有效地解決問(wèn)題，必須首先構(gòu)建正確的問(wèn)題。在這一過(guò)程中，公共性、民主性及回應(yīng)性是其應(yīng)遵循的基本價(jià)值取向。長(zhǎng)期以來(lái)。我國(guó)在政策問(wèn)題構(gòu)建上主要采用的是“內(nèi)在創(chuàng)始模型”，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和人們利益需求的多元化，這一問(wèn)題構(gòu)建方式在價(jià)值上受到了巨大的挑戰(zhàn)。而源于西方的協(xié)商民主理論，作為一種決策體制和民主治理形式，對(duì)于我國(guó)政策問(wèn)題構(gòu)建的價(jià)值回歸提供了指導(dǎo)理念。
[關(guān)鍵詞]政策問(wèn)題構(gòu)建；價(jià)值；公共性；民主性
[中圖分類(lèi)號(hào)]C934 [文件標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1006-7426[2010]02-0089-03
政策源于問(wèn)題，一項(xiàng)特定的公共政策出臺(tái)。就是為了解決某種特定的實(shí)際問(wèn)題。在傳統(tǒng)的政策范式理論中，社會(huì)問(wèn)題作為“既定的事實(shí)”。一直被認(rèn)為是公共政策的邏輯起點(diǎn)，政策科學(xué)的目的就是探討如何緩解乃至根除既定的社會(huì)問(wèn)題。政策科學(xué)的創(chuàng)始人拉斯韋爾就認(rèn)為，政策過(guò)程包括情報(bào)、建議、規(guī)定、行使、應(yīng)用、終結(jié)、評(píng)價(jià)七個(gè)階段。但是，這種樸素的政策分析觀(guān)點(diǎn)忽視了政策問(wèn)題部分地是人們主觀(guān)構(gòu)造的產(chǎn)物，要想有效地解決問(wèn)題，必須首先界定正確的問(wèn)題。否則，建立在虛假問(wèn)題之上的決策，不僅不能夠取得預(yù)期的效果，反而會(huì)適得其反。因此，20世紀(jì)80年代，一些美國(guó)公共政策學(xué)者開(kāi)始關(guān)注公共政策問(wèn)題構(gòu)建的研究。安德森在其《公共政策》一書(shū)中提出，政策過(guò)程的功能活動(dòng)劃分為以下五個(gè)范疇：?jiǎn)栴}的形成、政策的制定、政策的通過(guò)、政策的實(shí)施和政策的評(píng)價(jià)。即在政策分析的階段論中，公共政策真正的邏輯起點(diǎn)不是政策問(wèn)題，而是公共政策問(wèn)題的構(gòu)建。
一、公共政策問(wèn)題構(gòu)建及其價(jià)值
任何社會(huì)在其運(yùn)行過(guò)程中都會(huì)產(chǎn)生這樣或那樣的社會(huì)關(guān)系失調(diào)，并由此帶來(lái)不同類(lèi)型的社會(huì)問(wèn)題。但是。不是所有的社會(huì)問(wèn)題都能成為公共政策問(wèn)題。一般而言，政策問(wèn)題的構(gòu)建需要遵循“社會(huì)問(wèn)題-社會(huì)公共問(wèn)題-公共政策問(wèn)題”的邏
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輯次序。一個(gè)社會(huì)問(wèn)題上升
到社會(huì)公共問(wèn)題需要具備三個(gè)條件：一是該問(wèn)題已經(jīng)被社會(huì)大多人所察覺(jué)；二是該問(wèn)題使人們感到有強(qiáng)烈的需求或者是一種受到剝奪的感覺(jué)，因此，有必要采取行動(dòng)改變這種狀況。三是社會(huì)公眾認(rèn)為，該問(wèn)題必須由有關(guān)政府組織采取相應(yīng)的行動(dòng)來(lái)加以解決。當(dāng)政策制定者選擇了有關(guān)的社會(huì)公共問(wèn)題加以解決時(shí)，政策問(wèn)題就被構(gòu)建出來(lái)了。
政策分析專(zhuān)家鄧恩將政策問(wèn)題構(gòu)建定義為“提供有關(guān)政策問(wèn)題相關(guān)條件的信息”，“包括發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的關(guān)鍵要素、它們的因果關(guān)系以及價(jià)值上的含義?！辈⒅赋觥斑@些信息對(duì)支撐問(wèn)題定義的基本假設(shè)提出質(zhì)疑，而正是基于這些假設(shè)問(wèn)題進(jìn)入了議程假設(shè)并運(yùn)行于政策制定過(guò)程”。從問(wèn)題構(gòu)建的程序上看，這一活動(dòng)實(shí)質(zhì)是在不同的利益相關(guān)者所持的相互分歧的意見(jiàn)中連續(xù)、反復(fù)地探究問(wèn)題的階段。鄧恩認(rèn)為，構(gòu)建問(wèn)題有四個(gè)相互銜接的步驟：?jiǎn)栴}感知、問(wèn)題搜索、問(wèn)題界定和問(wèn)題詳述。在這一過(guò)程中，對(duì)問(wèn)題情勢(shì)的“感知”是前提條件，實(shí)質(zhì)及規(guī)范問(wèn)題在多大程度上與原先的問(wèn)題情勢(shì)相符合是關(guān)鍵。問(wèn)題情境是客觀(guān)的，而問(wèn)題的構(gòu)建則是思維作用于環(huán)境的產(chǎn)物。“不同的政策利害方——立法者、機(jī)構(gòu)管理人員、企業(yè)領(lǐng)袖、消費(fèi)群體——對(duì)既定問(wèn)題情勢(shì)所持的假設(shè)將影響對(duì)問(wèn)題的闡述”?！罢叻治鲞^(guò)程并非一開(kāi)始就明確地提出問(wèn)題，而是源于一種擴(kuò)散的憂(yōu)慮和初始的緊張跡象。這些憂(yōu)慮和緊張并不是問(wèn)題，而是由政策分析人員、決策者及利益相關(guān)者感受到的問(wèn)題情勢(shì)。”從認(rèn)識(shí)論的角度而言，這是一個(gè)從對(duì)客觀(guān)事實(shí)的感性認(rèn)識(shí)到理性認(rèn)識(shí)的過(guò)渡。
政策問(wèn)題構(gòu)建是政策活動(dòng)中最為關(guān)鍵的一環(huán)。豪斯頓與理查德森認(rèn)為：“問(wèn)題界定對(duì)于政策理論的重要性在于兩個(gè)方面，其一是它們影響到哪些議題將上升到公共議程上；其二為幫助用來(lái)解釋政策過(guò)程的結(jié)果”。通過(guò)對(duì)問(wèn)題進(jìn)行明確和系統(tǒng)的搜索、界定及闡釋?zhuān)切┍砻婵瓷先ゲ皇菃?wèn)題的問(wèn)題有可能進(jìn)入政策議程。通過(guò)提出恰當(dāng)?shù)囊蓡?wèn)和進(jìn)行有效的分析，那些起初看起來(lái)無(wú)法解決的問(wèn)題，能夠發(fā)現(xiàn)有效的解決方案。從而避免政策活動(dòng)者犯霍華德·雷法所指的第三類(lèi)錯(cuò)誤：解決錯(cuò)誤的問(wèn)題。正如納賽爾·L·阿克奧夫在《重新設(shè)計(jì)未來(lái)：解決社會(huì)問(wèn)題的一個(gè)系統(tǒng)方法》一書(shū)中寫(xiě)到：我們經(jīng)歷的失敗常常更多地是因?yàn)榻鉀Q了錯(cuò)誤的問(wèn)題，而不是因?yàn)槲覀優(yōu)檎嬲膯?wèn)題找到了錯(cuò)誤的解決方案。需要注意的是，政
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策問(wèn)題構(gòu)建終究是主觀(guān)的產(chǎn)物，到底什么樣的問(wèn)題成為公共政策問(wèn)題是正確的，沒(méi)有唯一的解，可謂是仁者見(jiàn)仁、智者見(jiàn)智。盡管如此，公共性、民主性及回應(yīng)性卻是公共政策問(wèn)題構(gòu)建時(shí)必須堅(jiān)持的基本價(jià)值取向。
1.公共性
自古以來(lái)，“公共”的中文語(yǔ)義就強(qiáng)調(diào)多數(shù)人共同或公用，指的是一種公有性而非私有性，一種共享性而非排他性，一種共同性而非差異性。公共性是公共政策分析的理性取向，是公共政策的元屬性，同時(shí)也是公共政策問(wèn)題構(gòu)建及其后續(xù)活動(dòng)的價(jià)值基礎(chǔ)和精神內(nèi)核。政策問(wèn)題構(gòu)建的公共性?xún)r(jià)值有三層涵義：第一，構(gòu)建的問(wèn)題是公共生活問(wèn)題而非私人問(wèn)題，解決的是公共事務(wù)，而非私人事務(wù)：其次，問(wèn)題構(gòu)建的過(guò)程是開(kāi)放而非封閉的，各政策相關(guān)者都可以參與其中；再次，參與問(wèn)題構(gòu)建的相關(guān)者更多考慮的是如何實(shí)現(xiàn)公共利益，最終確定的政策問(wèn)題是民主論壇上公共理性的結(jié)果，是全體公民對(duì)公共問(wèn)題的共識(shí)。
2.民主性
民主是現(xiàn)代社會(huì)的標(biāo)志，也是理解現(xiàn)代政策過(guò)程的核心關(guān)鍵詞?！懊裰鳌边@一概念最早出現(xiàn)于古希臘學(xué)者希羅多德的《歷史》一書(shū)中。從詞源而言，民主是由“人民”和“權(quán)力”兩詞組合而成，意為人民的權(quán)力，亦稱(chēng)為“多數(shù)人的統(tǒng)治”或“多數(shù)人的意志”。民主的涵義表明在政策問(wèn)題構(gòu)建過(guò)程中，政策相關(guān)者具有明確闡述他們政策訴求的權(quán)利和機(jī)會(huì)；任何政策訴求都具有相應(yīng)的渠道和途徑來(lái)將其完整地傳遞到?jīng)Q策者手中；決策者應(yīng)當(dāng)同等考慮各政策相關(guān)者的政策訴求并給予積極回應(yīng)。這些環(huán)節(jié)都是民主的政策過(guò)程的基本構(gòu)成要素，也是監(jiān)督政策制定當(dāng)局并促使其切實(shí)履行公共責(zé)任之公平正義的必要條件。
3.回應(yīng)性
公共政策活動(dòng)本質(zhì)上是政府與社會(huì)互動(dòng)的過(guò)程，是政府對(duì)于社會(huì)利益要求和愿望做出反應(yīng)，解決社會(huì)公共問(wèn)題的過(guò)程。因此，政策的制定是回應(yīng)社會(huì)訴求的需要，這就需要良好的公民參與，暢通利益表達(dá)渠道。在政策問(wèn)題構(gòu)建中，決策者應(yīng)聽(tīng)取來(lái)自不同方面的意見(jiàn)，提高政策問(wèn)題的真實(shí)性與科學(xué)性，增強(qiáng)政策的認(rèn)同感。這不僅將有效減少社會(huì)成本和國(guó)家資源的浪費(fèi)，推進(jìn)政策目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，也是現(xiàn)代責(zé)任政府促進(jìn)民主政治建設(shè)的一條發(fā)展道路。
二、我國(guó)公共政策問(wèn)題構(gòu)建過(guò)程中的價(jià)值游離
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長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在政策問(wèn)題構(gòu)建上主要采用“內(nèi)在創(chuàng)始模型”，即有關(guān)社會(huì)公共生活的政策問(wèn)題主要是由政府及政府所邀請(qǐng)的專(zhuān)家提出，社會(huì)大眾處于被動(dòng)接受的地位，是精英決策的現(xiàn)實(shí)反映。這一關(guān)起門(mén)來(lái)決策的問(wèn)題構(gòu)建方式，常常被異化走形。表現(xiàn)為所謂的公共政策問(wèn)題就是精英圈定的“重大事項(xiàng)”，政策問(wèn)題構(gòu)建成為對(duì)“重大事項(xiàng)”進(jìn)行咨詢(xún)與論證的過(guò)程。對(duì)于那些不在精英認(rèn)定的“重大事項(xiàng)”之內(nèi)的其他社會(huì)問(wèn)題則很難進(jìn)入政府視野，即使其更能代表公共利益。從政策分析的角度而言，這是政策問(wèn)題構(gòu)建環(huán)節(jié)的實(shí)質(zhì)性缺失。
“內(nèi)在創(chuàng)始模型”在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代產(chǎn)生，因與大一統(tǒng)的集權(quán)體制及單一的利益結(jié)構(gòu)相匹配，一直運(yùn)行平穩(wěn)。在改革開(kāi)放初期，這一方式又與政府主導(dǎo)型制度相匹配。因而長(zhǎng)時(shí)間延續(xù)下來(lái)。但是，隨著改革開(kāi)放，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行，政府的職能范圍逐步收縮和人們價(jià)值取向、利益需求的多元化，民主政治社會(huì)的發(fā)展，“內(nèi)在創(chuàng)始模型”的問(wèn)題構(gòu)建方式受到巨大的挑戰(zhàn)。
首先，社會(huì)問(wèn)題有著巨大的復(fù)雜性，人們對(duì)它們的認(rèn)識(shí)和判斷受著諸多非統(tǒng)一的個(gè)體性因素制約(如社會(huì)地位、倫理道德、經(jīng)驗(yàn)知識(shí)、思想信仰、生活態(tài)度等)。誰(shuí)參與篩選問(wèn)題，如何篩選問(wèn)題，將決定一個(gè)事實(shí)是否構(gòu)成問(wèn)題，一個(gè)問(wèn)題是否構(gòu)成政策問(wèn)題。誰(shuí)能在問(wèn)題構(gòu)建上把握主導(dǎo)權(quán)，誰(shuí)就能自然的在這之后的系列環(huán)節(jié)中占據(jù)主動(dòng)權(quán)?！皟?nèi)在創(chuàng)始模型”排斥了普通社會(huì)公眾的參與，就可能為問(wèn)題搜索選定錯(cuò)誤的邊界，從而忽略了一部分社會(huì)主體的利益訴求，依此而制定的公共政策無(wú)法體現(xiàn)公共利益。
其次，根據(jù)公共選擇理論，選民、政治人物以及政府官員，都是出于私利麗采取行動(dòng)的個(gè)人。將政策問(wèn)題的構(gòu)建權(quán)壟斷在政府體系內(nèi)部，容易使政策的目標(biāo)方向和公共性、民主性及回應(yīng)性根據(jù)系統(tǒng)內(nèi)部成員的偏好發(fā)生轉(zhuǎn)移，成為某些個(gè)人、團(tuán)體、階層謀取私立的工具。伯茨曼教授認(rèn)為，一個(gè)社會(huì)公共價(jià)值失靈的指標(biāo)之一就是各種社會(huì)價(jià)值的表述和集合的機(jī)制失靈。
再次，公共政策的公共性體現(xiàn)在公開(kāi)、公正、公平三個(gè)維度。公開(kāi)性指公共政策在公共領(lǐng)域中的開(kāi)放性和透明度；公正性指公共政策的合理性、合法性；公平性指公共政策所體現(xiàn)的平等觀(guān)?？?這里需要指出的是：所謂公正、公平，并不是一種關(guān)于事實(shí)的描述，而是一種主觀(guān)的假定，或者說(shuō)它是一種理念。“內(nèi)在創(chuàng)始模型”既沒(méi)有在客觀(guān)上達(dá)到公開(kāi)，也沒(méi)有在主觀(guān)上實(shí)現(xiàn)公平。第一，政策的
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公開(kāi)是全程的公開(kāi)，我國(guó)雖然有政府信息公開(kāi)制度，但是，僅局限于政策的制定及執(zhí)行階段，對(duì)于政策問(wèn)題構(gòu)建，社會(huì)公眾如何參與無(wú)從所知。第二，在馬克斯·韋伯看來(lái)，合法性是人們對(duì)權(quán)威者地位的確認(rèn)和對(duì)其命令的服從。即政治合法性在實(shí)質(zhì)意義上應(yīng)當(dāng)是公眾對(duì)政治權(quán)力與政治制度的認(rèn)同。依照馬克斯·韋伯的觀(guān)點(diǎn)，假設(shè)政府提出的政策問(wèn)題不能得到社會(huì)的認(rèn)同，那么就是不合法的，繼而箍不公正的。第三，根據(jù)民主制行政理論，公平的正義觀(guān)包含兩個(gè)基本原則，其中第一原則就是要求平等地分配基本的權(quán)利和義務(wù)。如果公眾沒(méi)有平等的參與問(wèn)題構(gòu)建的機(jī)會(huì)，那么這一活動(dòng)就是不公平的。在程序不公平的情況下，結(jié)果不可能公平。
最后，公眾參與決策是現(xiàn)代民主政治的基礎(chǔ)，是決策民主化的體現(xiàn)，也是建設(shè)和諧社會(huì)的要求?！皟?nèi)在創(chuàng)始模型”片面強(qiáng)調(diào)“專(zhuān)業(yè)人員”和“專(zhuān)家”、“精英”治國(guó)，把政策問(wèn)題的界定看作是政府的事，無(wú)視公眾的參與。既有的參與，只是政治參與及形式上的參與，局限于對(duì)民意代表、官員的選拔和監(jiān)督上，相反，公眾的問(wèn)題卻沒(méi)有得到應(yīng)有的重視。這種精英決策的模式導(dǎo)致公民與政府機(jī)構(gòu)之間的距離越來(lái)越大，使政府與公民處于一種緊張、陌生、不信任的狀態(tài)。
實(shí)際上，對(duì)于政策問(wèn)題構(gòu)建，科珀根據(jù)政府在議程建立中所起的不同作用(即直接提出問(wèn)題或間接提出政策問(wèn)題)以及創(chuàng)始者擴(kuò)散問(wèn)題的程度和方向，提出政府因解決政府內(nèi)部的事務(wù)而提出政策問(wèn)題且不愿將該問(wèn)題擴(kuò)散到公眾議程中的時(shí)候，采用“內(nèi)在創(chuàng)始模型”才是“合理”的。也就是說(shuō)、在構(gòu)建那些涉及社會(huì)公眾利益的政策問(wèn)題時(shí)，不應(yīng)是政府的單方面主觀(guān)意愿，更應(yīng)是公眾參與的結(jié)果。
近年來(lái)，盡管公眾通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、民意調(diào)查、咨詢(xún)委員會(huì)等多種形式在一定程度上有機(jī)會(huì)參與到政策問(wèn)題構(gòu)建。但是，公共部門(mén)舉行的聽(tīng)證會(huì)、民意調(diào)查等往往是拘于行政程序要求的“不得已”，成為流于形式的“走過(guò)場(chǎng)”。結(jié)果是只聽(tīng)不證、只建不取的決策怪象和參與失語(yǔ)，這是對(duì)民主政治公正性?xún)r(jià)值的扭曲。公正、民主僅僅成為口頭的說(shuō)辭，而不能得到真正的實(shí)現(xiàn)。
三、協(xié)商民主理論：政策問(wèn)題構(gòu)建之價(jià)值回歸的指導(dǎo)理念
“協(xié)商民主”理論，又澤“審議性民主”、“商議性民主”，是西方民主理論的最新發(fā)展成果。該理論認(rèn)為，在真正的民主社會(huì)中，對(duì)關(guān)系到每位公民的公民權(quán)利或利益的公共決策，必須經(jīng)由公共協(xié)商的過(guò)程，通過(guò)自由、平等的公民或其代表或其組成的團(tuán)體之間的理性討論、對(duì)話(huà)、審議和交流而后達(dá)成共識(shí)，做出決
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定。這個(gè)過(guò)程是以公共利益為導(dǎo)向，以理性說(shuō)服的方式達(dá)成共識(shí)，轉(zhuǎn)換或修正原有偏好，從而達(dá)到具有高度合法性的公共決策。在這個(gè)過(guò)程中，公共利益是其核心價(jià)值，公共協(xié)商是其實(shí)現(xiàn)途徑，實(shí)現(xiàn)普遍接受的判斷是其目的，而平等自由的公民身份則是協(xié)商民主的必要條件。
具體而言，協(xié)商民主具有以下特征：(1)協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)公民的平等參與。參與是協(xié)商民主理論的基礎(chǔ)，協(xié)商要求利益相關(guān)者能夠參與政策過(guò)程，且他們要有平等獲得政治影響力的機(jī)會(huì)，每個(gè)公民“機(jī)會(huì)均等地參與意見(jiàn)形成和意志形成過(guò)程”。這種平等的協(xié)商，既是達(dá)到民主決策的必要環(huán)節(jié)，同時(shí)又是民主實(shí)踐的一種體現(xiàn)。(2)協(xié)商民主針對(duì)的是公共決策。米勒認(rèn)為，當(dāng)一種民主體制的決策是通過(guò)公開(kāi)討論——每個(gè)參與者能夠自由表達(dá)，同樣愿意傾聽(tīng)并考慮相反的觀(guān)點(diǎn)——做出的，那么，這種民主體制就是協(xié)商的。可以說(shuō)協(xié)商民主關(guān)注管理過(guò)程，關(guān)注不同利益群體參與管理，充分表達(dá)各自利益，在討論協(xié)商的基礎(chǔ)上產(chǎn)生公共決策或?yàn)楣矝Q策提供依據(jù)。(3)協(xié)商民主的目的是賦予決策合法性。公共協(xié)商提供的論證過(guò)程，至少在部分上可以說(shuō)，協(xié)商民主的結(jié)果是符合合法性的。因?yàn)橥馐敲裰鳑Q策的中心，公共協(xié)商是載體，通過(guò)這個(gè)載體公民證明強(qiáng)加于個(gè)人的法律和政策是集體制定的，協(xié)商過(guò)程的結(jié)果是出于自治的、未受限制的政策的集體論證基礎(chǔ)上，它的成員有義務(wù)遵守這個(gè)結(jié)果。
作為一種決策體制和民主治理形式，協(xié)商民主的價(jià)值理念對(duì)于實(shí)現(xiàn)政策問(wèn)題構(gòu)建的公共性、民主性及其回應(yīng)性提供了新的話(huà)語(yǔ)機(jī)制。
首先，協(xié)商民主要求的是集體的理性反思，這是協(xié)商的關(guān)鍵。通過(guò)集體的理性反思。確保社會(huì)問(wèn)題上升為政策問(wèn)題不是預(yù)定的個(gè)人或某一利益集團(tuán)的意志，而是協(xié)商過(guò)程中公民在充分表達(dá)自身意愿和認(rèn)真聽(tīng)取他人意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)實(shí)現(xiàn)個(gè)體目標(biāo)策略的轉(zhuǎn)換和個(gè)人偏好的轉(zhuǎn)換，最終實(shí)現(xiàn)一致的結(jié)果，是公眾的共同意識(shí)。這種個(gè)人偏好的轉(zhuǎn)換不是強(qiáng)權(quán)的壓制，也不是相互妥協(xié)，而是公共利益得以實(shí)現(xiàn)的合法途徑。
其次，合法性是協(xié)商民主存在的基礎(chǔ)。在哈貝馬斯看來(lái)，協(xié)商程序的合法性標(biāo)準(zhǔn)主要包括：(1)協(xié)商應(yīng)是包容和公開(kāi)的——原則上無(wú)人受排斥，所有受影響的人都有權(quán)參與協(xié)商。(2)協(xié)商不會(huì)受任何削弱參與者平等地位的內(nèi)外威脅的影響。(3)政治協(xié)商也擴(kuò)展到那些可以通過(guò)調(diào)整來(lái)保護(hù)所有人平等利益的問(wèn)題中。
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這種民主協(xié)商觀(guān)念意味著一種規(guī)范的政治合理性理想，為使決策合法化，每個(gè)公民的理由都必須給予平等的關(guān)注和考慮。這不僅使公民在形式上獲得平等的權(quán)利與機(jī)會(huì)，保證了程序的公平，同時(shí)以程序公平實(shí)現(xiàn)結(jié)果的公平。
最后，協(xié)商民主具有公開(kāi)性。通過(guò)協(xié)商民主，要解決的不是個(gè)人問(wèn)題，而是公共問(wèn)題。協(xié)商不是私下的個(gè)人協(xié)商，而是通過(guò)公共討論或其他公開(kāi)方式的開(kāi)放式交流和探討。通過(guò)使選取政策問(wèn)題的各種理由公開(kāi)化，公眾就能對(duì)其提出疑義，就有機(jī)會(huì)評(píng)論并指出可能的矛盾或事實(shí)上的疏忽。公開(kāi)還能夠阻止秘密的、幕后的政策協(xié)定，防止暗箱操作。
協(xié)商民主是20世紀(jì)80年代以來(lái)在西方理論界興起的一種民主理論。20世紀(jì)后期，西方發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)生了深刻的變化：社會(huì)利益分化和社會(huì)階級(jí)階層結(jié)構(gòu)變動(dòng)激烈，價(jià)值取向多元化；各種社會(huì)組織如雨后春筍，市民社會(huì)力量日漸強(qiáng)大；政府靠自身無(wú)法解決眾多社會(huì)問(wèn)題；信息技術(shù)給公民參與政治提供了方便和新途徑。面對(duì)如此新變化，傳統(tǒng)代議民主制顯得相對(duì)僵化、低效和無(wú)能，協(xié)商民主理論也因此應(yīng)運(yùn)而生?？梢园l(fā)現(xiàn)，西方協(xié)商民主理論產(chǎn)生的社會(huì)背景與我國(guó)新時(shí)期社會(huì)轉(zhuǎn)型出現(xiàn)的新情況有著相似之處。因此，在現(xiàn)階段中國(guó)引入和倡導(dǎo)協(xié)商民主，對(duì)提高公共政策的質(zhì)量有著重要的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)意義。協(xié)商民主吸收了直接民主與間接民主的合理成分。它強(qiáng)調(diào)公眾是民主體制的參與主體，主張公共政策必須經(jīng)由公共協(xié)商的過(guò)程，在自由、平等的政策相關(guān)者之間進(jìn)行公開(kāi)地討論、協(xié)商和論辯。以此為基礎(chǔ)來(lái)構(gòu)建公共政策問(wèn)題，可促使公共政策在實(shí)質(zhì)上更符合公民的利益，而不只是在表面上體現(xiàn)了公民的意志。
協(xié)商民主理論畢竟產(chǎn)生于西方，不同的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化環(huán)境決定協(xié)商民主理論需要有一個(gè)中國(guó)化的過(guò)程。同時(shí)，協(xié)商民主與我國(guó)傳統(tǒng)的協(xié)商民主制度有所區(qū)別，如何處理兩者之間的關(guān)系，會(huì)影響到協(xié)商民主理論與實(shí)踐的一致性。這些是有待進(jìn)一步深入討論的問(wèn)題。
摘自：《理論與改革》2010年第2期
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