土地、資金和勞動力是三大生產(chǎn)要素。實現(xiàn)生產(chǎn)要素的自由流動，是建立社會主義市場經(jīng)濟體制的必然要求。我國經(jīng)過30年的改革實踐，在城市可以說基本上實現(xiàn)了國有建設(shè)用地使用權(quán)、金融資金和勞動力資源的高度集聚和自由流動，但由于城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)（暫不考慮經(jīng)濟規(guī)律的作用），廣大農(nóng)村集體土地和國有土地仍不能享有同等權(quán)益，無法自由流動來吸引社會資金使自身完成資本化的飛躍。為此，成都市近年進行了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押的探索。
一、開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押的意義
土地抵押是土地流轉(zhuǎn)的特殊表現(xiàn)形式，它有機地融合了土地和資金這兩大生產(chǎn)要素。所以在成都市開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押，對實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)和生產(chǎn)要素自由流動，推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)，增強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，構(gòu)建社會主義市場經(jīng)濟體制都具有重要意義。
2008年初，我市就以市委、市政府名義出臺1號文件，在全市開展了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。改革的基本思路是在加強耕地保護的前提下，逐步建立歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度，充分發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，通過"還權(quán)賦能"，推動農(nóng)村資產(chǎn)資本化，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和解決"三農(nóng)"問題創(chuàng)造條件。而改革的內(nèi)在邏輯是，"確權(quán)是基礎(chǔ)、流轉(zhuǎn)是關(guān)鍵"。
2009年4月國務(wù)院正式批復(fù)的《成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗總體方案》（以下簡稱《總體方案》）也提出，要推進農(nóng)村市場化改革，落實農(nóng)民對土地的使用權(quán)和房屋、林木等資產(chǎn)的所有權(quán)，促進農(nóng)村資源向資本轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素自由流動，建立農(nóng)村多元化投入機制，增強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展的內(nèi)生動力，大力發(fā)展農(nóng)村金融服務(wù)體系，積極探索擴大農(nóng)村擔(dān)保物范圍。
按照農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的總體部署，我市2009年底即全面完成農(nóng)村土地和房屋的確權(quán)登記頒證。在完成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記后推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)及抵押，應(yīng)該說是恰逢其時或勢在必行。
二、開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押的政策環(huán)境
"產(chǎn)權(quán)"屬于經(jīng)濟學(xué)用語，不是一個嚴(yán)格的法律術(shù)語。它是財產(chǎn)權(quán)利的簡稱，指一束財產(chǎn)權(quán)。從物權(quán)的角度來分（不考慮農(nóng)村的國有土地），農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)大致包括農(nóng)民集體土地所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)（含耕地、草地、林地）、集體建設(shè)用地使用權(quán)和宅基地使用權(quán)等。按照《物權(quán)法》的規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)、耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押；鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨抵押，但以鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其占用范圍內(nèi)的建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押。這些法律規(guī)定，對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押作出了明確限制。
但是，考慮到"房地一體"的事實以及抵押是流轉(zhuǎn)的特殊表現(xiàn)形式，且有關(guān)允許農(nóng)村房屋及土地流轉(zhuǎn)的規(guī)定也為農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押留下了想象的政策空間，如《土地管理法》規(guī)定，"農(nóng)村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，不予批準(zhǔn)"；《中共中央關(guān)于推進農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，"允許農(nóng)民以……轉(zhuǎn)讓……等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)"，"對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，必須通過統(tǒng)一有形的土地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)"、"擴大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍"；國務(wù)院批復(fù)的《總體方案》同意，"在符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，允許依法取得的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)通過出讓、轉(zhuǎn)讓、出租、作價入股、聯(lián)營、抵押等形式進行流轉(zhuǎn)。"所以我市開展農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押即是按照依法規(guī)范和先行先試的原則，在這些法律劃定的大致的行動邊界與政策的預(yù)留空隙之間進行摸索。
三、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押的探索實踐
近期，由市政府金融辦牽頭，市國土、房管、農(nóng)業(yè)等部門參與，共同研究制定了成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資總體方案及集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋和土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資的管理試行辦法?？傮w方案及管理辦法已經(jīng)市委常委會第30次會議審議并獲原則通過，近日將由市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)執(zhí)行?？傮w方案及管理辦法的主要內(nèi)容是：
?。ㄒ唬┺r(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資總體方案
指導(dǎo)思想。以農(nóng)村金融產(chǎn)品創(chuàng)新為著力點，深化農(nóng)村金融改革，完善農(nóng)村金融體系，推動集體建設(shè)用地使用權(quán)、農(nóng)村房屋和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資，滿足多層次、多元化的"三農(nóng)"金融服務(wù)需求，深入推進統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗區(qū)建設(shè)。
基本原則。堅持市場化運作和政策引導(dǎo)相結(jié)合。保障農(nóng)村居民基本生產(chǎn)生活條件。維護金融機構(gòu)合法權(quán)益。堅持循序漸進和風(fēng)險可控。
配套措施。一是分類分區(qū)域制定農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)基準(zhǔn)價格，開展價值評估，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押貸款提供服務(wù)。二是設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)中心，完善流轉(zhuǎn)體系，為抵押物處置提供平臺。三是完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款風(fēng)險分擔(dān)機制，由市和區(qū)（市）縣政府按一定比例出資設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險基金，用于收購抵債資產(chǎn)。四是健全農(nóng)村金融市場體系。五是完善征信管理體系，將農(nóng)戶和規(guī)模經(jīng)營業(yè)主的信用信息納入人民銀行個人和企業(yè)信用信息系統(tǒng)，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款提供信息支撐。
組織保障。一是成立成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款工作領(lǐng)導(dǎo)小組，成員單位包括市政府金融辦、統(tǒng)籌委、農(nóng)委、國土、房管、財政、法院和四川銀監(jiān)局、人行成都分行營管部等。二是明確領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位及區(qū)（市）縣政府的具體職責(zé)。
?。ǘ┘w建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資
基本條件。包括合法主體資格的證明材料；抵押物清單、抵押物使用狀況及《集體土地使用證》等具有法律效力的權(quán)屬證明文件；抵押人對抵押物的權(quán)屬狀況、抵押狀況、同意處置抵押物等作出的承諾；集體經(jīng)濟組織同意抵押或處置集體建設(shè)用地使用權(quán)的書面證明（但是通過依法流轉(zhuǎn)后取得的集體建設(shè)用地使用權(quán)除外）；其他要件。
限制情形。包括權(quán)屬存在爭議的；司法機關(guān)依法裁定查封的；在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)的；被依法列入國家、省重點項目征地范圍內(nèi)的；屬于農(nóng)村公益事業(yè)及公共設(shè)施用地性質(zhì)的；受其它形式限制的。
房地關(guān)系。集體建設(shè)用地使用權(quán)和地上附著物應(yīng)一并評估，未取得合法房屋產(chǎn)權(quán)的地上建筑物不得計算價值。以集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押的，該土地上的建筑物一并抵押；未一并抵押的，未抵押的財產(chǎn)視為一并抵押。集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押后，該土地新增的建筑物不屬于抵押財產(chǎn)；該集體建設(shè)用地使用權(quán)實現(xiàn)抵押權(quán)時，應(yīng)當(dāng)將該土地上新增的建筑物與集體建設(shè)用地使用權(quán)一并處分，但新增建筑物所得價款抵押權(quán)人無權(quán)優(yōu)先受償。
抵押登記。集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押實行登記制度，參照國有土地使用權(quán)抵押登記辦法，由區(qū)（市）縣國土資源管理部門進行登記，在《集體土地使用證》的"注記"欄內(nèi)載明抵押登記的主要內(nèi)容，向抵押權(quán)人頒發(fā)《土地他項權(quán)利證明書》。債務(wù)履行完畢后，抵押當(dāng)事人持還款證明和《土地他項權(quán)利證明書》等有效證明，到抵押登記部門辦理抵押注銷登記。
債權(quán)實現(xiàn)。債務(wù)履行期屆滿抵押權(quán)人未受清償?shù)?，抵押?quán)人與抵押人協(xié)商后，可以抵押的集體建設(shè)用地使用權(quán)變賣或拍賣所得價款受償。變賣或拍賣的集體建設(shè)用地使用權(quán)，可由集體建設(shè)用地所有權(quán)人收購，也可由區(qū)（市）縣土地儲備中心按集體建設(shè)用地最低保護價收購；若抵押權(quán)人與抵押人協(xié)商不成的，抵押當(dāng)事人也可根據(jù)合同約定依法解決。
?。ㄈ┺r(nóng)村房屋抵押融資
基本條件。包括合法主體資格證明材料；生產(chǎn)經(jīng)營內(nèi)容、家庭經(jīng)濟收入情況；借款用途及經(jīng)濟效益分析；抵押物清單、抵押物使用狀況及《房屋所有權(quán)證》、《集體土地使用證》（使用權(quán)類型為集體建設(shè)用地使用權(quán)）等具有法律效力的權(quán)屬證明文件；抵押人對抵押物的權(quán)屬狀況、抵押狀況、同意處置抵押物等作出的承諾；借款人不能償還貸款時，農(nóng)村房屋所在集體經(jīng)濟組織同意處置抵押房屋的書面證明；房屋共有人同意房屋抵押的書面意見；金融機構(gòu)規(guī)定的其他資料。
限制情形。同上。
房地關(guān)系。抵押的農(nóng)村房屋和所占用集體建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)一并評估。用于抵押的農(nóng)村房屋所占用的集體建設(shè)用地的使用權(quán)應(yīng)與房屋一并抵押，未一并抵押的視為一并抵押。抵押人辦理土地性質(zhì)為宅基地使用權(quán)的農(nóng)村房屋抵押時，應(yīng)將該房屋所占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)變更為集體建設(shè)用地使用權(quán)，向集體土地所有權(quán)人申請集體建設(shè)用地使用權(quán)的出讓，承諾今后不再申請宅基地，并在國土部門辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)登記手續(xù)。辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓的土地價款，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照集體建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價的一定比例合理確定。同一農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的成員交納集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓價款的比例應(yīng)相同。
（四）農(nóng)村土地承包經(jīng)營抵押融資（略）
四、幾個重要問題的分析說明
?。ㄒ唬╆P(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)單獨抵押的合法性問題
按照前引《物權(quán)法》"鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨抵押"的規(guī)定似乎表明，法律禁止集體建設(shè)用地使用權(quán)單獨設(shè)置抵押（這將集體建設(shè)用地使用權(quán)的物權(quán)權(quán)能大打折扣）。但是經(jīng)過分析后，我們認(rèn)為：《物權(quán)法》之所以如此規(guī)定，是因為在法律上農(nóng)民集體還不能直接出讓自己的建設(shè)用地使用權(quán)。而按照《決定》提出的讓集體土地與國有土地享有平等權(quán)益的要求，一旦賦予通過出讓方式取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的用地者以土地處分權(quán)，其享有相應(yīng)的土地抵押權(quán)是理所當(dāng)然。只是由于目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)大都不是由農(nóng)民集體直接出讓給用地者的（實際表現(xiàn)為無償占用或租賃），所以用地者沒有包括抵押權(quán)在內(nèi)的土地處分權(quán)。因此我們在管理辦法中規(guī)定，土地使用者將集體建設(shè)用地使用權(quán)進行抵押時，應(yīng)取得集體經(jīng)濟組織的同意；但是通過出讓等流轉(zhuǎn)方式取得集體建設(shè)用地使用權(quán)的除外。
?。ǘ╆P(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押的區(qū)域問題
土地抵押是土地流轉(zhuǎn)的特殊表現(xiàn)形式。根據(jù)流轉(zhuǎn)區(qū)域的不同，集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)可以分為土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的流轉(zhuǎn)和城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的流轉(zhuǎn)。如果限制了集體建設(shè)用地使用權(quán)可以出讓和轉(zhuǎn)讓的區(qū)域，事實上也就限制了集體建設(shè)用地使用權(quán)可以抵押的區(qū)域。
但是，《決定》中對集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)區(qū)域的規(guī)定并不明確?！稕Q定》一方面提出"在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)非公益性項目，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營并保障農(nóng)民合法權(quán)益"，似乎表明集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)只能在土地規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外進行；另一方面又提出"改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性用地，逐步縮小征地范圍"，而目前土地規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)的集體土地都要實施征收，在這個基礎(chǔ)上縮小征地范圍，似乎意味著在該區(qū)域給集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)騰出了一定空間。正是由于對政策理解的矛盾，使得集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)及抵押的區(qū)域難以確定。決策者為穩(wěn)妥起見，并考慮到目前的征地補償還是由政府單方定價而不是按市場評估定價，因此將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的抵押區(qū)域暫定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，并排除按規(guī)劃依法列入國家、省重點項目征地范圍內(nèi)的集體土地。
（三）關(guān)于農(nóng)村房屋抵押涉及的宅基地處置問題
按照前引《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村村民可以出賣、出租自己的住房（只是不能再申請宅基地）；《物權(quán)法》第180條的規(guī)定，抵押人對有權(quán)處分的建筑物和其他土地附著物可以抵押。這實際是賦予了農(nóng)村村民對其住房的完全處分權(quán)。但《物權(quán)法》的第184條又明確禁止宅基地使用權(quán)抵押。這就形成了法律規(guī)定之間的相互沖突。在具體操作實踐中，由于土地與其地上的附著物在事實上無法分離，當(dāng)農(nóng)村村民抵押其有權(quán)處分的住房時，其宅基地使用權(quán)實際上是隨之抵押了，而且抵押權(quán)人也不可能只要求地上附著物的權(quán)益，而放棄其占用范圍內(nèi)土地的權(quán)益。為了解決這一矛盾且不違反法律規(guī)定，我們在管理辦法中規(guī)定，抵押人辦理土地性質(zhì)為宅基地使用權(quán)的農(nóng)村房屋抵押時，應(yīng)將該房屋占用范圍內(nèi)的宅基地使用權(quán)向集體土地所有權(quán)人申請出讓，將其轉(zhuǎn)化為集體建設(shè)用地使用權(quán)，并承諾今后不再申請宅基地。當(dāng)然，為了降低抵押人的經(jīng)濟負(fù)擔(dān)，辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓的土地價款，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織按照集體建設(shè)用地使用權(quán)基準(zhǔn)地價的一定比例合理確定，政府不會也無權(quán)作強行規(guī)定。也就是說，按照村民自治的原則，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織可以定一個較低的比例標(biāo)準(zhǔn)。
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