財會監(jiān)督有其豐富的內(nèi)涵。從監(jiān)督實施的主體看，既有外部宏觀管理部門的監(jiān)督，如財政部門作為財政資源管理者實施的監(jiān)督，也有單位內(nèi)部開展的監(jiān)督。內(nèi)部財會監(jiān)督以資金流為主線，依循資金流的活動鏈條，從資金流活動環(huán)境、資金分配、資金使用、使用效果反饋等多方面開展多層次的監(jiān)督，具有較強(qiáng)的主動性和全面性，可以彌補(bǔ)外部財會監(jiān)督囿于監(jiān)督人力、物力、時間、信息等條件限制導(dǎo)致的監(jiān)督不足。行政事業(yè)單位履行行政管理及公共事務(wù)管理和服務(wù)的職責(zé)，使用國家公共資源，其內(nèi)部財會監(jiān)督對于清除單位治理不良因素、提升治理能力和治理效率發(fā)揮著重要作用。
一、行政事業(yè)單位內(nèi)部財會監(jiān)督工具
內(nèi)部控制、預(yù)算及預(yù)算績效管理、會計核算和監(jiān)督是行政事業(yè)單位主要的財會制度安排，基于財會管理的嚴(yán)謹(jǐn)性，這些活動方式在制度設(shè)計時就被賦予了監(jiān)督職能，天然成為一種監(jiān)督工具。
內(nèi)部控制是行政事業(yè)單位治理的基石。建立并運行完善的內(nèi)部控制制度，能夠有效促進(jìn)單位建立健全權(quán)力運行的制約和監(jiān)督體系、減少自由裁量權(quán)的空間，用制度限制權(quán)力的濫用。內(nèi)部控制制度健全并得到有效運行，單位就具備良好的內(nèi)部監(jiān)督環(huán)境，便于其他監(jiān)督工作的開展。因此，內(nèi)部控制制度的建設(shè)和實施是內(nèi)部財會監(jiān)督的基石和必備條件。
預(yù)算及預(yù)算績效管理貫穿于行政事業(yè)單位資金管理的全過程。預(yù)算及預(yù)算績效管理既有對資源配置的監(jiān)督，也融入了對資源使用效益的監(jiān)督，充分體現(xiàn)了國家治理現(xiàn)代化的訴求。2015年啟動的新一輪預(yù)算改革強(qiáng)化項目庫管理、突出預(yù)算評審，要求在預(yù)算編報中設(shè)置預(yù)算評審環(huán)節(jié)、重大支出政策和新增支出項目必須經(jīng)過預(yù)算評審方可申報預(yù)算，對資源配置的必要性、可行性、經(jīng)濟(jì)合理性進(jìn)行分析論證和事前把關(guān)，這是對財政資金配置的一種事前監(jiān)督。2018年9月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》出臺，提出“力爭用3~5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系”。預(yù)算績效管理強(qiáng)調(diào)“花錢必問效、無效必問責(zé)”的公共資源管理理念，通過績效目標(biāo)設(shè)置、績效運行監(jiān)控、績效評價和績效結(jié)果運用四個環(huán)節(jié)的設(shè)計，從財政資源使用效益方面進(jìn)行監(jiān)督，這是國家治理現(xiàn)代化更高層級的要求。
會計核算和監(jiān)督是《中華人民共和國會計法》賦予會計機(jī)構(gòu)和會計人員的職能。從監(jiān)督層面看，會計工作是對微觀具體事務(wù)的監(jiān)督。在行政事業(yè)單位的會計核算中，通過審核報銷事項是否有預(yù)算安排、簽批流程是否完備、報銷憑據(jù)是否相關(guān)且真實、支出金額是否合理并符合支出標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)日常財會監(jiān)督。
二、行政事業(yè)單位內(nèi)部財會監(jiān)督優(yōu)化路徑
（一）提高站位，構(gòu)建內(nèi)部財會監(jiān)督體系
為提升行政事業(yè)單位內(nèi)部財會監(jiān)督效果，應(yīng)加強(qiáng)頂層設(shè)計，構(gòu)筑成一個包含內(nèi)部控制建設(shè)、預(yù)算及預(yù)算績效管理、政府會計這三種治理工具在內(nèi)的、相互關(guān)聯(lián)又各有側(cè)重的財會監(jiān)督體系。其中，內(nèi)部控制建設(shè)是基于制衡原則從風(fēng)險防控角度對單位內(nèi)部經(jīng)濟(jì)運行環(huán)境的建設(shè)；預(yù)算及預(yù)算績效管理是對政策決策部署、公共資源配置及其效果的監(jiān)督和評價；政府會計核算監(jiān)督則是對日常具體經(jīng)濟(jì)事項的事后監(jiān)督。內(nèi)部控制著重建設(shè)良好的環(huán)境條件，是對運行機(jī)制的建設(shè)；預(yù)算及預(yù)算績效管理兼顧資金流前端和資金流末端效果的監(jiān)督；政府會計核算監(jiān)督重在經(jīng)濟(jì)活動的合規(guī)性監(jiān)督和單位財務(wù)狀況的管理。建議由財政部發(fā)文或由國務(wù)院批轉(zhuǎn)，就建設(shè)內(nèi)部財會監(jiān)督體系提出明確和強(qiáng)制的要求，再次突出內(nèi)部控制、預(yù)算及預(yù)算績效管理、政府會計工作的監(jiān)督職能，從國家治理體系和治理能力建設(shè)的高度對內(nèi)部財會監(jiān)督體系的構(gòu)建和完善做出部署。
內(nèi)部財會監(jiān)督體系建成后，財會監(jiān)督方可從以下幾方面真正發(fā)揮效能：一是覆蓋范圍廣，監(jiān)督層面突破傳統(tǒng)意義上的經(jīng)濟(jì)活動及財務(wù)管理的合規(guī)性，拓展到推動政策有效落實、單位履職質(zhì)量、資金資產(chǎn)等管理行為的效果和效益等方面；二是具備前瞻性，通過內(nèi)部控制預(yù)防風(fēng)險，通過預(yù)算實現(xiàn)資金科學(xué)配置，通過績效反映資金效益，通過會計核算規(guī)范資金使用，財會監(jiān)督向更加強(qiáng)化績效性、效益性監(jiān)督擴(kuò)展，對問題早預(yù)防、早發(fā)現(xiàn)、早處置；三是貫穿全流程，決策機(jī)制、資金分配、資金運轉(zhuǎn)、資金效益等各方面都有財會監(jiān)督在發(fā)揮作用，切實提高財會監(jiān)督效能，配合其他監(jiān)督形式更高效地履職盡責(zé)。
（二）廣泛聯(lián)合，加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)督、審計監(jiān)督的協(xié)調(diào)聯(lián)動
多數(shù)違法違紀(jì)案件都涉及經(jīng)濟(jì)問題，內(nèi)部財會監(jiān)督到位有助于紀(jì)檢監(jiān)督、審計監(jiān)督的開展。三種監(jiān)督應(yīng)有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)，健全信息溝通、措施配合、成果共享的工作機(jī)制，形成權(quán)責(zé)協(xié)同、運行高效的監(jiān)督網(wǎng)。財政部門應(yīng)與紀(jì)檢監(jiān)察部門、國家審計部門聯(lián)合推進(jìn)內(nèi)部控制工作，提高內(nèi)部控制建設(shè)的強(qiáng)制性和權(quán)威性，擴(kuò)大制衡控制理念的應(yīng)用范圍，使內(nèi)部控制不再局限于經(jīng)濟(jì)管理活動領(lǐng)域。紀(jì)檢監(jiān)察部門、國家審計部門可以將內(nèi)部控制制度建設(shè)及實施情況作為工作開展的起始點和切入點，在全面評估內(nèi)部控制建設(shè)基礎(chǔ)上，再有重點且更有針對性地實施監(jiān)察或審計。對于預(yù)算績效管理，審計監(jiān)督應(yīng)逐步過渡到以績效審計為主、合規(guī)性審計為輔；既關(guān)注預(yù)算績效管理工作開展情況，也關(guān)注績效結(jié)果的客觀性，更關(guān)注績效結(jié)果的運用；同時，加快預(yù)算績效管理與政府績效管理的融合，推進(jìn)預(yù)算績效評價結(jié)果在紀(jì)檢監(jiān)督、審計監(jiān)督中的應(yīng)用，推進(jìn)績效問責(zé)的落地落實。同時，紀(jì)檢監(jiān)督、審計監(jiān)督也可以從外部推進(jìn)的角度促進(jìn)內(nèi)部財會監(jiān)督的建設(shè)和作用發(fā)揮。
（三）夯實基礎(chǔ)，加快政府會計制度體系建設(shè)和實施
夯實財會監(jiān)督的基礎(chǔ)離不開構(gòu)建高質(zhì)量的會計標(biāo)準(zhǔn)體系。2014年國務(wù)院批轉(zhuǎn)財政部《權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度改革方案》，拉開了我國政府會計制度建設(shè)和發(fā)展的帷幕，改革致力于構(gòu)建與政府治理相契合的政府財務(wù)報告制度。權(quán)責(zé)發(fā)生制政府綜合財務(wù)報告制度將全面反映政府資產(chǎn)負(fù)債、收入費用、運行成本、現(xiàn)金流量等財務(wù)信息，政府會計的核算內(nèi)容以及提供的報告信息從單純反映預(yù)算收支延伸到對財政資金使用、職責(zé)履行、政府績效等結(jié)果的管理、評價和監(jiān)督，為開展政府信用評級、加強(qiáng)資產(chǎn)負(fù)債管理、改進(jìn)政府績效監(jiān)督考核、防范財政風(fēng)險等提供支持，促進(jìn)政府財務(wù)管理水平提高。政府會計制度體系的建設(shè)和實施是一項系統(tǒng)工程和長期工程，首先將改進(jìn)政府會計的職能定位，從會計核算、預(yù)算控制轉(zhuǎn)向全方位財務(wù)信息的提供和綜合分析利用，為政府治理服務(wù)；其次將推進(jìn)預(yù)算績效管理深化，政府成本會計的發(fā)展能為考核評價預(yù)算績效提供所需的成本信息，績效結(jié)果才真正具有說服力；最后從財務(wù)數(shù)據(jù)角度為內(nèi)部控制建設(shè)和完善提供有力的數(shù)據(jù)支撐，間接提高內(nèi)部財會監(jiān)督水平。
（四）升級工具，建設(shè)財務(wù)管理一體化信息系統(tǒng)
中共中央、國務(wù)院在《構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》中把數(shù)據(jù)納入生產(chǎn)要素。數(shù)據(jù)既是資源，也是構(gòu)成財會監(jiān)督體系的細(xì)胞。行政事業(yè)單位應(yīng)積極加快建設(shè)本單位財務(wù)管理一體化信息系統(tǒng)，科學(xué)高效匯總、整理、分析數(shù)據(jù)和信息，使原本零星分散的數(shù)據(jù)集中化、系統(tǒng)化，使原來依靠人工進(jìn)行的費時耗力的計算、分析工作智能化、高效化。借助大數(shù)據(jù)技術(shù)、人工智能等信息化手段，首先實現(xiàn)財務(wù)數(shù)據(jù)的共享共用，提高內(nèi)部財會監(jiān)督效率和效果；其次加強(qiáng)數(shù)據(jù)的積累和分析，從歷史數(shù)據(jù)的分析中預(yù)判相關(guān)經(jīng)濟(jì)活動的趨勢，增強(qiáng)財會監(jiān)督的前瞻性；最后加強(qiáng)財會監(jiān)督與其他監(jiān)督方式的信息共享，強(qiáng)化對財會監(jiān)督結(jié)果的運用，提升黨和國家監(jiān)督體系的整體監(jiān)督效能。
