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1. 國有土地的范圍

根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》（2014年7月29日發(fā)布并生效，以下簡稱“《土地管理法實(shí)施條例》”）的有關(guān)規(guī)定，下列土地屬于全民所有即國家所有，土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使：

(1) 城市市區(qū)的土地；

(2) 農(nóng)村和城市郊區(qū)中已經(jīng)依法沒收、征收、征購為國有的土地；

(3) 國家依法征收的土地；

(4) 依法不屬于集體所有的林地、草地、荒地、灘涂及其他土地；

(5) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織全部成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的，原屬于其成員集體所有的土地；

(6) 因國家組織移民、自然災(zāi)害等原因，農(nóng)民成建制地集體遷移后不再使用的原屬于遷移農(nóng)民集體所有的土地。

2. 土地分類

從規(guī)劃用途角度分類[1]，我國法律框架下的土地可以分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。根據(jù)《土地管理法》以及國土資源部的土地分類[2]標(biāo)準(zhǔn)，從用途角度可以將土地進(jìn)一步細(xì)分如下：

其中，除依法屬于集體所有的土地以外，均為國有土地，包括國有農(nóng)用地、國有建設(shè)用地以及國有未利用地。

3. 國有土地的取得方式

國有土地使用權(quán)的取得方式分為有償取得與劃撥取得，其中，有償取得為原則，劃撥取得為例外。具體包括：

目前，我國的經(jīng)營性國有土地使用權(quán)出讓已經(jīng)確立了嚴(yán)格的招標(biāo)、拍賣和掛牌制度[3]，下表就國有土地使用權(quán)出讓政策的演變進(jìn)行梳理：

2. 國有土地租賃

作為國有土地有償使用的方式之一，國有土地租賃長期以來僅作為國有土地使用權(quán)出讓以外的一種補(bǔ)充式的規(guī)定。目前，有關(guān)國有土地租賃制度主要由《關(guān)于印發(fā)<規(guī)范國有土地租賃若干意見>的通知》（國土資發(fā)[1999]222號，1999年7月27日發(fā)布并生效）以及《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》（國土資廳發(fā)[2016]38號，2016年10月28日發(fā)布并生效）進(jìn)行規(guī)范，具體包括：

• 定義：國有土地租賃是指國家將國有土地租賃給使用者使用，由使用者與縣級以上人民政府土地行政主管部門簽訂一定年期的土地租賃合同，并支付租金的行為。

• 適用范圍：因發(fā)生土地轉(zhuǎn)讓、場地出租、企業(yè)改制和改變土地用途后依法應(yīng)當(dāng)有償使用的，可以實(shí)行租賃；對新增建設(shè)用地，重點(diǎn)是土地出讓，租賃只作為補(bǔ)充。經(jīng)營性房地產(chǎn)開發(fā)用地必須實(shí)行出讓，不實(shí)行租賃。房地產(chǎn)業(yè)不適用土地租賃方式取得國有土地。

• 租賃方式：可以采取招標(biāo)、拍賣或者雙方協(xié)議，有條件的，必須采取招標(biāo)拍賣方式。[4]

• 租賃期限：長期租賃不超過二十年。

• 租賃與出讓的結(jié)合適用：根據(jù)《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》，可以采取長期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合的方式使用國有土地，具體操作方式尚待落實(shí)。

3. 國有土地使用權(quán)作價出資或者入股

國有土地使用權(quán)作價出資或者入股的國有土地有償使用制度，主要用于國有企業(yè)改制過程中為明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，對改制的國有企業(yè)涉及的劃撥土地使用權(quán)進(jìn)行資產(chǎn)處置的一種方式。根據(jù)《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》（國家土地管理局令(第8號)，1998年2月18日發(fā)布，同年3月1日起生效），國家以土地使用權(quán)作價出資（入股），是指國家以一定年期的國有土地使用權(quán)作價，作為出資投入改組后的新設(shè)企業(yè)，該土地使用權(quán)由新設(shè)企業(yè)持有，可以依照土地管理法律、法規(guī)關(guān)于出讓土地使用權(quán)的規(guī)定轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。土地使用權(quán)作價出資（入股）形成的國家股股權(quán)，按照國有資產(chǎn)投資主體由有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府土地管理部門委托有資格的國有股權(quán)持股單位統(tǒng)一持有。

三20號文涉及的國有建設(shè)用地有償使用政策趨勢

1. 擴(kuò)大國有建設(shè)用地有償使用范圍

按照國土資源部2001年10月22日發(fā)布并生效的《劃撥用地目錄》（國土資源部令9號），劃撥用地包括黨政機(jī)關(guān)和人民團(tuán)體用地、軍事用地、城市基礎(chǔ)設(shè)施用地等十九個大類。根據(jù)20號文的要求，未來將加快修訂《劃撥用地目錄》，通過縮小劃撥用地范圍，擴(kuò)大國有建設(shè)用地有償使用范圍。

(1) 公共服務(wù)項(xiàng)目拿地方式多元化

對于可以能源、環(huán)境保護(hù)、保障性安居工程、養(yǎng)老、教育、文化、體育及供水、燃?xì)夤?yīng)、供熱設(shè)施等公共服務(wù)項(xiàng)目，除可按劃撥方式供應(yīng)土地外，鼓勵以出讓、租賃方式供應(yīng)土地，支持市、縣政府以國有建設(shè)用地使用權(quán)作價出資或者入股的方式提供土地，與社會資本共同投資建設(shè)。

為了體現(xiàn)相應(yīng)國有土地的公共服務(wù)項(xiàng)目性質(zhì)，市、縣政府應(yīng)依據(jù)當(dāng)?shù)赝恋厝〉贸杀?、市場供需、產(chǎn)業(yè)政策和其他用途基準(zhǔn)地價等，制定公共服務(wù)項(xiàng)目基準(zhǔn)地價，依法評估并合理確定出讓底價。公共服務(wù)項(xiàng)目用地出讓、租賃應(yīng)遵循公平合理原則，不得設(shè)置不合理的供應(yīng)條件，只有一個用地意向者的，可以協(xié)議方式供應(yīng)。國有建設(shè)用地使用權(quán)作價出資或者入股的使用年限，應(yīng)與政府和社會資本合作期限相一致，但不得超過對應(yīng)用途土地使用權(quán)出讓法定最高年限。

(2) 完善國有企事業(yè)單位改制用地資產(chǎn)處置政策

國企改革過程中劃撥用地處置主要在《國有企業(yè)改革中劃撥土地使用權(quán)管理暫行規(guī)定》予以規(guī)定，整體而言，系以變無償使用為有償使用為原則，具體處置規(guī)則如下：

20號文參照上述整體原則，明確要求對于事業(yè)單位改制為企業(yè)的，改制土地資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)的權(quán)限和程序按照分類推進(jìn)事業(yè)單位改革國有資產(chǎn)處置的相關(guān)規(guī)定辦理；土地資產(chǎn)處置的權(quán)限和程序參照國有企業(yè)改制土地資產(chǎn)處置相關(guān)規(guī)定辦理。

此外，政府機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位和國有獨(dú)資企業(yè)之間劃轉(zhuǎn)國有建設(shè)用地使用權(quán)，劃轉(zhuǎn)后符合《劃撥用地目錄》保留劃撥方式使用的，可直接辦理土地轉(zhuǎn)移登記手續(xù)；需有償使用的，劃入方應(yīng)持相關(guān)土地資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)批準(zhǔn)文件等，先辦理有償用地手續(xù)，再一并辦理土地轉(zhuǎn)移登記和變更登記手續(xù)。

2. 國有農(nóng)用地使用改革

(1) 國有農(nóng)用地實(shí)行嚴(yán)格的用途管理

明確國有農(nóng)用地實(shí)行用途管理，不得擅自改變土地用途，耕地、林地、草地等農(nóng)業(yè)用途之間相互轉(zhuǎn)換的，應(yīng)依法依規(guī)進(jìn)行,具體管理辦法由國務(wù)院相關(guān)部門共同制定。改變國有農(nóng)用地權(quán)屬及農(nóng)業(yè)用途之間相互轉(zhuǎn)換的，應(yīng)當(dāng)辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)。按照嚴(yán)格保護(hù)為主的原則，依法規(guī)范國有林地使用管理。

(2) 明確國有農(nóng)場、牧場改革國有農(nóng)用地資產(chǎn)處置政策

明確國有農(nóng)場、牧場改革國有農(nóng)用地資產(chǎn)處置政策。國有農(nóng)場、牧場改制，應(yīng)由改制單位提出改制方案，按資產(chǎn)隸屬關(guān)系向主管部門提出申請，主管部門提出明確意見并征求同級國土資源、發(fā)展改革、財(cái)政等相關(guān)部門意見后，報同級政府批準(zhǔn)。

對屬于省級以上政府批準(zhǔn)實(shí)行國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的國有獨(dú)資企業(yè)或公司的國有農(nóng)場、國有牧場等，其涉及國有農(nóng)用地需以作價出資或者入股、授權(quán)經(jīng)營及劃撥方式處置的，由同級國土資源主管部門根據(jù)政府批準(zhǔn)文件進(jìn)行土地資產(chǎn)處置。改制單位涉及土地已實(shí)行有償使用或需轉(zhuǎn)為出讓或租賃土地使用權(quán)的，直接到土地所在地市、縣國土資源主管部門申請辦理變更登記或有償用地手續(xù)。

國有農(nóng)用地的有償使用，應(yīng)嚴(yán)格限定在農(nóng)墾改革的范圍內(nèi)。農(nóng)墾企業(yè)改革改制中涉及的國有農(nóng)用地，國家以劃撥方式處置的，使用權(quán)人可以承包租賃；國家以出讓、作價出資或者入股、授權(quán)經(jīng)營方式處置的，考慮農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營特點(diǎn)，合理確定使用年限，最高使用年限不得超過50年，在使用期限內(nèi)，使用權(quán)人可以承包租賃、轉(zhuǎn)讓、出租、抵押。國家以租賃方式處置的，使用權(quán)人可以再出租。

(3) 保護(hù)國有農(nóng)用地資產(chǎn)，完善國有農(nóng)用地土地登記定價體系

開展基于土地調(diào)查的農(nóng)用地等別調(diào)查評價與監(jiān)測工作，定期更新草地、耕地等農(nóng)用地土地等別數(shù)據(jù)庫。完善農(nóng)用地定級和估價規(guī)程，部署開展農(nóng)用地定級試點(diǎn)，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)用地基準(zhǔn)地價制定和發(fā)布工作，及時反映農(nóng)用地價格變化。加強(qiáng)農(nóng)用地價格評估與管理，保護(hù)國有農(nóng)用地資產(chǎn)。

3. 完善國有工業(yè)用地供地方式

由于國有土地租賃可以分年繳納租金，而無需像土地出讓一樣一次性繳納大筆土地出讓金，較為適合初創(chuàng)企業(yè)，因此為支持創(chuàng)業(yè)，20號文在《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》基礎(chǔ)上進(jìn)一步提出，地方政府可依據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策，對工業(yè)用地采取先租后讓的方式供應(yīng)土地，或者可以部分用地保持租賃、部分用地轉(zhuǎn)為出讓的租讓結(jié)合供應(yīng)方式。各地可根據(jù)實(shí)際情況，實(shí)行工業(yè)用地彈性年期出讓政策。

[1]根據(jù)《土地管理法》第四條  國家實(shí)行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對耕地實(shí)行特殊保護(hù)。前款所稱農(nóng)用地是指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地，包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等；建設(shè)用地是指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地，包括城鄉(xiāng)住宅和公共設(shè)施用地、工礦用地、交通水利設(shè)施用地、旅游用地、軍事設(shè)施用地等；未利用地是指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。使用土地的單位和個人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。

[2]《國土資源部關(guān)于印發(fā)試行<土地分類>的通知》（國土資發(fā)〔2001〕255號）。

[3]根據(jù)《招標(biāo)拍賣掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)規(guī)定》（2007年9月28日發(fā)布，并于同年11月1日起生效）的規(guī)定，招標(biāo)出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)，是指市、縣人民政府國土資源行政主管部門發(fā)布招標(biāo)公告，邀請?zhí)囟ɑ蛘卟惶囟ǖ淖匀蝗恕⒎ㄈ撕推渌M織參加國有建設(shè)用地使用權(quán)投標(biāo)，根據(jù)投標(biāo)結(jié)果確定國有建設(shè)用地使用權(quán)人的行為。拍賣出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)，是指出讓人發(fā)布拍賣公告，由競買人在指定時間、地點(diǎn)進(jìn)行公開競價，根據(jù)出價結(jié)果確定國有建設(shè)用地使用權(quán)人的行為。掛牌出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)，是指出讓人發(fā)布掛牌公告，按公告規(guī)定的期限將擬出讓宗地的交易條件在指定的土地交易場所掛牌公布，接受競買人的報價申請并更新掛牌價格，根據(jù)掛牌期限截止時的出價結(jié)果或者現(xiàn)場競價結(jié)果確定國有建設(shè)用地使用權(quán)人的行為。

[4]《關(guān)于印發(fā)<規(guī)范國有土地租賃若干意見>的通知》僅原則性地規(guī)定了租賃可以采用招標(biāo)拍賣或者協(xié)議的方式進(jìn)行，但是一些地方性的法規(guī)對于招標(biāo)和拍賣方式進(jìn)行土地租賃有具體性的規(guī)定，例如《河北省國有土地租賃辦法》第九條第二款中規(guī)定，“有二個以上的單位和個人有租賃土地意向的”，必須采用招拍掛方式租賃土地；《四川省國有土地租賃辦法》第七條第一款中規(guī)定，“商業(yè)、旅游、娛樂等經(jīng)營性用地的租賃”，必須采用招拍掛的方式。

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