根據(jù)2003年深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案，這場(chǎng)針對(duì)97年農(nóng)信社改革遺留的產(chǎn)權(quán)不清晰（主要指合作制名存實(shí)亡）以及管理體制不順（主要指央行既行使監(jiān)管職能又行使行業(yè)管理職能）等問(wèn)題的深化改革，主要設(shè)計(jì)內(nèi)容是進(jìn)一步改革產(chǎn)權(quán)制度和管理體制，明晰產(chǎn)權(quán)，規(guī)范管理，把農(nóng)村信用社逐步辦成由農(nóng)民、農(nóng)村工商戶各類經(jīng)濟(jì)組織入股，為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的社區(qū)性地方金融機(jī)構(gòu)。這一路徑，學(xué)者普遍認(rèn)為是政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性的自上而下的機(jī)構(gòu)演進(jìn)模式，農(nóng)信社此次改革也被賦予強(qiáng)制性制度變遷性質(zhì)。 循著這一路徑設(shè)計(jì)，全國(guó)大部分省農(nóng)信社深化改革選擇了省聯(lián)社體制模式。在實(shí)際履職過(guò)程中，省聯(lián)社作為省級(jí)政府的直屬單位，由省級(jí)政府依法管理，并在省政府領(lǐng)導(dǎo)下，具體承擔(dān)對(duì)轄內(nèi)信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能，由于省政府、省聯(lián)社、縣聯(lián)社三者的關(guān)系，行政管理權(quán)、行業(yè)管理權(quán)、企業(yè)法人權(quán)、出資人權(quán)（股權(quán)）四權(quán)的博弈，復(fù)雜交織，給省聯(lián)社職能定位和履職帶來(lái)諸多質(zhì)疑，也引發(fā)了對(duì)省聯(lián)社管理體制模式改革的進(jìn)一步探索。 一、現(xiàn)行模式下的管理現(xiàn)狀 經(jīng)過(guò)5年探索實(shí)踐，作為省級(jí)人民政府管理農(nóng)村信用社的平臺(tái)和載體，省聯(lián)社做了大量卓有成效的工作，農(nóng)村信用社整體扭虧為盈，歷史包袱得到有效化解；資產(chǎn)規(guī)模不斷壯大，農(nóng)業(yè)貸款余額突破萬(wàn)億元，支農(nóng)服務(wù)功能增強(qiáng)；資產(chǎn)質(zhì)量明顯改善，資本充足率不斷提高，抵御風(fēng)險(xiǎn)能力增強(qiáng)；新的產(chǎn)權(quán)關(guān)系相對(duì)清晰，治理結(jié)構(gòu)基本完善，經(jīng)營(yíng)體制得到改善，管理步入制度化、規(guī)范化軌道。形成了農(nóng)村商業(yè)銀行、農(nóng)村合作銀行、具有股份合作性質(zhì)的縣一級(jí)法人和縣、鄉(xiāng)兩級(jí)法人等形式。不可否認(rèn)，在省聯(lián)社推動(dòng)下，這場(chǎng)深化改革取得階段重大成效。 但在省級(jí)產(chǎn)權(quán)制度改革上，全國(guó)各?。ú还苁莻€(gè)別農(nóng)商行、農(nóng)合行，還是普遍的省聯(lián)社模式）比較一致的均為由轄內(nèi)聯(lián)社（銀行）出資發(fā)起的股份（合作）制。事實(shí)上，這是農(nóng)信社本身被政策賦于多功能導(dǎo)致的多目標(biāo)沖突的結(jié)果。作為出資人，發(fā)起成立金融企業(yè)，追求盈利是其主要目標(biāo)，必然要求商業(yè)化運(yùn)作；而作為政府直屬單位，地方金融發(fā)展需要和政策性金融服務(wù)是其目的所在，政策性功能居主導(dǎo)，行政權(quán)力得以放大。而兩者往往難以統(tǒng)籌兼顧，加上政策理解以及實(shí)際執(zhí)行的偏差，自然不可避免產(chǎn)生管理矛盾。在實(shí)際運(yùn)作中，也由于上述顧慮和偏差，導(dǎo)致省聯(lián)社糾纏于職能定位、職責(zé)邊界以及規(guī)范履職等問(wèn)題。 二、省聯(lián)社管理體制改革的決定因素 （一）政府職能定位 這一輪農(nóng)村信用社深化改革有兩點(diǎn)是顯而易見(jiàn)：農(nóng)村信用社交由地方政府負(fù)責(zé)后，中央政府對(duì)農(nóng)村信用社明確了改革方向，對(duì)農(nóng)信社監(jiān)管和行業(yè)管理有了明確分工，界定了人民銀行、銀監(jiān)的監(jiān)管和省政府的管理職責(zé)，這無(wú)疑是相對(duì)合理的制度設(shè)計(jì)；但同時(shí)，由于地方政府負(fù)有很重的風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任，又缺乏應(yīng)有的法律規(guī)范，行政管理成為最便捷，又能立即見(jiàn)效的方法。農(nóng)信社省級(jí)管理體制的建立和管理等方面，都留有明顯的地方利益印記。從省級(jí)黨委、政府對(duì)省級(jí)聯(lián)社的關(guān)系看，省聯(lián)社作為直屬單位，它的理事長(zhǎng)、主任等都是由省委組織部考察任命的，省聯(lián)社主要決策部署等必須經(jīng)過(guò)省政府審批，這樣的架構(gòu)很像政府的一個(gè)行政管理部門。不難看出，這與中央政府的改革目標(biāo)，客觀上存在著反差。 當(dāng)然，政府完全不負(fù)責(zé)，無(wú)政府狀態(tài)的弊端也不利于形成有效的管理。國(guó)外合作金融發(fā)展顯示，政府也在負(fù)責(zé)，只是負(fù)責(zé)的范圍有嚴(yán)格的限制。黨的十六屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出“切實(shí)把政府經(jīng)濟(jì)管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)”。實(shí)質(zhì)上明確了政府的有限責(zé)任和服務(wù)職能。政府職能只有真正轉(zhuǎn)換到服務(wù)上來(lái)，改革目標(biāo)才能得以實(shí)現(xiàn)，農(nóng)信社才能根本發(fā)揮作用。 （二）產(chǎn)權(quán)制度取向 如前所述現(xiàn)狀，我國(guó)農(nóng)村信用社管理體制改革存在的最主要的問(wèn)題是產(chǎn)權(quán)主體參與信用社經(jīng)營(yíng)、管理和監(jiān)督權(quán)力的缺失，形成一些人所謂的“權(quán)力倒置”結(jié)構(gòu)。這種“權(quán)力倒置”不僅是侵犯了社員的應(yīng)有權(quán)利，同時(shí)也降低了社員對(duì)信用社改革的參與和認(rèn)可程度。 我國(guó)農(nóng)村信用社管理體制與國(guó)際通行原則恰恰相反?；鶎愚r(nóng)村信用社雖由農(nóng)戶、信用社職工、城鎮(zhèn)居民、個(gè)體戶和部分企業(yè)入股，但各種經(jīng)營(yíng)、管理和監(jiān)督權(quán)力卻被政府、外部監(jiān)管部門和各級(jí)農(nóng)村信用社內(nèi)部人掌控。上一級(jí)行業(yè)管理部門對(duì)下一級(jí)機(jī)構(gòu)的資金使用、人員任免等具有絕對(duì)表決權(quán)。 可以明確的是，無(wú)論是合作制抑或股份制產(chǎn)權(quán)，尊重并發(fā)揮出資者所有權(quán)，是產(chǎn)權(quán)制度的基本取向。 （三）地方金融政策和服務(wù)訴求 經(jīng)濟(jì)決定 金融，全國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域差異性，決定了農(nóng)村金融發(fā)展程度存在明顯的不平衡。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律證明，只有當(dāng)金融供給與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求相對(duì)應(yīng)、相吻合，金融才能更好地為經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。農(nóng)村金融也同樣適用這一市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。因而選擇農(nóng)信社改革模式時(shí)，要從我國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r出發(fā)，具體分析不同地區(qū)金融需求的結(jié)構(gòu)與特征，得出完全符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)環(huán)境以及實(shí)際情況的農(nóng)村信用社改革模式。 三、省聯(lián)社管理體制改革的一般性原則 就省聯(lián)社管理體制演進(jìn)而言，除了遵循資本所有者的責(zé)權(quán)利有效實(shí)現(xiàn)；組織結(jié)構(gòu)的職能服從于企業(yè)理性目標(biāo)原則；機(jī)構(gòu)功能服從機(jī)構(gòu)地位的原則；組織機(jī)構(gòu)服從于企業(yè)協(xié)調(diào)原則等金融企業(yè)發(fā)展共性原則之外，還應(yīng)包括以下幾點(diǎn)： (一)三個(gè)有利于原則：即有利于農(nóng)村合作金融可持續(xù)發(fā)展、有利于防范化解風(fēng)險(xiǎn)、有利于促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)的原則。這一目標(biāo)原則的設(shè)定表明農(nóng)信社改革，包括省聯(lián)社管理體制改革必須兼顧自身發(fā)展和社會(huì)發(fā)展雙重義務(wù)，這也是經(jīng)濟(jì)與金融互相促進(jìn)內(nèi)在關(guān)系決定的。 (二)商業(yè)化、市場(chǎng)化原則。這是作為企業(yè)市場(chǎng)主體地位的性質(zhì)決定的，省聯(lián)社管理體制改革，題中之義也包涵轉(zhuǎn)變政府職能，遵照政府分開和市場(chǎng)化原則，逐步厘清省級(jí)人民政府對(duì)農(nóng)村信用社風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的承擔(dān)問(wèn)題，剝離行政管理職能，增強(qiáng)服務(wù)功能，重構(gòu)省級(jí)人民政府和省聯(lián)社的新型關(guān)系，使農(nóng)信社真正成為“自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧、自我約束”的金融市場(chǎng)主體。 (三)產(chǎn)權(quán)股份化原則。我國(guó)農(nóng)信社50多年的現(xiàn)實(shí)發(fā)展歷程證明，合作制度名存實(shí)亡。真正適合中國(guó)國(guó)情和地方金融發(fā)展趨勢(shì)的是股份制。股份制改造不是把法人層級(jí)越做越高，而是在法人地位不變的情況下，重點(diǎn)解決農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)分散、內(nèi)控管理薄弱、公司治理不好的問(wèn)題. 按照股份制方向深化產(chǎn)權(quán)制度改革，這是市場(chǎng)長(zhǎng)期選擇的結(jié)果，是解決農(nóng)村信用社產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明的路徑選擇，這是進(jìn)一步深化管理體制的前提. 四、對(duì)省聯(lián)社管理改革模式的幾點(diǎn)判斷 （一）行政管理與行業(yè)管理并不必然沖突，運(yùn)用的好，反而相得益彰，關(guān)鍵是如何界定管理職能定位，尤其是政府的職能。金融危機(jī)中風(fēng)險(xiǎn)處置和金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)防控，政府的行政職能往往起到?jīng)Q定性作用。這在各國(guó)合作金融發(fā)展史上和世界金融發(fā)展中已經(jīng)得到證明。地方政府管理不可缺失，關(guān)鍵是廓清地方政府管理職能。配套改革發(fā)展政策和營(yíng)造地方金融良好運(yùn)行境、系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置化解、提供協(xié)調(diào)服務(wù)機(jī)制應(yīng)成為省聯(lián)社改革過(guò)程中規(guī)范政府職能的基本內(nèi)容。簡(jiǎn)言之，就是更多行使公共金融服務(wù)職能，而非單純的行政管理職能，這一職能需要在中央下一步深化改革政策中予以明確，并法制化固定下來(lái)；只有這樣，才能解決政企不分的權(quán)力之源，缺乏這一前提，改革必將重蹈覆轍。 （二）產(chǎn)權(quán)股份制、商業(yè)化運(yùn)作與服務(wù)“三農(nóng)”并不對(duì)立矛盾，如順應(yīng)市場(chǎng)發(fā)展需求，可互相促進(jìn)。產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰而又適應(yīng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的金融改革可以推進(jìn)農(nóng)信社市場(chǎng)化進(jìn)程，并不斷滿足“三農(nóng)”產(chǎn)業(yè)化等更高層次的金融服務(wù)需要。未來(lái)農(nóng)村信用社改革的基本趨勢(shì)，是鼓勵(lì)各地區(qū)農(nóng)信社尋找符合本地區(qū)發(fā)展特點(diǎn)的產(chǎn)權(quán)模式和組織形式，堅(jiān)持產(chǎn)權(quán)制度改革模式的多元化和組織形式的多樣性；同時(shí)，承認(rèn)我國(guó)農(nóng)村信用社的商業(yè)化和股份化趨勢(shì)，還原股份制本身面目。 （三）基層法人自主權(quán)的行使與省級(jí)管理并不排斥難容，省級(jí)管理目標(biāo)與基層法人管理訴求可以達(dá)成一致，資本所有者的責(zé)權(quán)利同樣可以有效實(shí)現(xiàn)。省級(jí)管理載體可在更高層次提供指導(dǎo)和服務(wù)，提升整體經(jīng)營(yíng)管理水平以及作為市場(chǎng)主體農(nóng)信社的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，改善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，使農(nóng)信社真正成為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)主體。 （四）管理體制演進(jìn)取決于管理目標(biāo)的最大化需要和管理收益是否大于管理成本，管理模式本質(zhì)上沒(méi)有優(yōu)劣之分，只有高效與否。內(nèi)生性抑或外部力量，自上而下抑或自下而上改革演進(jìn)對(duì)達(dá)成改革目標(biāo)沒(méi)有決定性作用。 （五）我國(guó)需要一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期才可能改變農(nóng)業(yè)大國(guó)的性質(zhì)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)民收入的提高、農(nóng)村的穩(wěn)定，將是我國(guó)長(zhǎng)期而艱巨的歷史任務(wù)，決定農(nóng)信社改革不能偏離“三農(nóng)”服務(wù)功能這個(gè)方向。 （六）自1849年世界第一個(gè)信用合作社在德國(guó)誕生以來(lái)，從法國(guó)、美國(guó)等合作金融的發(fā)展道路來(lái)看，管理體制取向有三點(diǎn)可借鑒：一是選擇何種模式取決于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)現(xiàn)狀和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要；二是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，合作金融逐步商業(yè)化是必然趨勢(shì)；三是只要相應(yīng)的政策得當(dāng)，商業(yè)化的合作金融仍能較好地發(fā)揮其政策性職能，為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)戶服務(wù)。 五、廣東省聯(lián)社管理體制改革取向 與全國(guó)改革情形一樣，廣東省聯(lián)社的管理體制改革困難重重，同樣慎重。除了反復(fù)論證研究上述產(chǎn)權(quán)問(wèn)題、管理職能定位問(wèn)題、法人自主權(quán)問(wèn)題，還有如何兼顧地區(qū)發(fā)展不平衡，地域范圍相對(duì)較大，珠三角發(fā)達(dá)地區(qū)商業(yè)化經(jīng)營(yíng)和非珠三角欠發(fā)達(dá)地區(qū)支持“三農(nóng)”發(fā)展的不同需求問(wèn)題。 以目前五種主要改革模式來(lái)設(shè)想，如單純采取全省統(tǒng)一法人模式，似乎難以解決管理幅度以及因發(fā)展不平衡帶來(lái)的不同金融需求等難題；而采取“一行兩制”金融控股模式，似乎難以平衡不同所有者對(duì)利潤(rùn)和金融服務(wù)的不同訴求，兼顧管理難度較大，避免不了省級(jí)法人管理縣級(jí)法人的問(wèn)題發(fā)生；如采取金融服務(wù)公司模式，對(duì)農(nóng)信社走向金融企業(yè)服務(wù)有余，指導(dǎo)不足，就目前農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)管理水平而言，不利于其獲得更大發(fā)展；如采取聯(lián)合銀行模式，也難以平衡不同地區(qū)的訴求，極易產(chǎn)生管理松散、效能低下問(wèn)題，最后很可能形成管理真空，以失敗告終；省聯(lián)社模式目前的問(wèn)題已經(jīng)顯而易見(jiàn)。 因而，筆者認(rèn)為，在商品經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)，城鄉(xiāng)一體化程度較高的廣東，成立省級(jí)農(nóng)商行似乎是一種不錯(cuò)的選擇。但前提條件是省政府管理職能規(guī)范明確。在省政府與省級(jí)農(nóng)信社不存在目前的這種行政管理代理關(guān)系，而是政企相對(duì)分開的情況下，在控制資格股，提高投資股比例的股份制改造，資本實(shí)現(xiàn)股份化的基礎(chǔ)上，通過(guò)資本紐帶，各地作為股東自下而上參股省級(jí)農(nóng)信社，組建省級(jí)農(nóng)商行一級(jí)法人。省級(jí)農(nóng)商行依據(jù)章程，按照股東大會(huì)決議開展各項(xiàng)經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)。為消除區(qū)域大，管理幅度問(wèn)題，可以現(xiàn)行地市辦事處或管理型為基礎(chǔ)，在市中心聯(lián)社架構(gòu)上組建地市聯(lián)社，形成省、市、縣三級(jí)管理層次。同時(shí)，為兼顧地區(qū)不平衡和“三農(nóng)”金融服務(wù)需求，避免欠發(fā)達(dá)地區(qū)資金“失血”而向發(fā)達(dá)地區(qū)集聚情況的發(fā)生，以法制形式（如政府制訂地方金融條例的形式），并經(jīng)股東大會(huì)確認(rèn)，根據(jù)不同地區(qū)支農(nóng)實(shí)際需要，規(guī)定按各地存款增量的一定比例向農(nóng)村地區(qū)投放貸款，以及村鎮(zhèn)以下網(wǎng)點(diǎn)的數(shù)量。國(guó)際上也有這類慣例。如美國(guó)社區(qū)再投資法就對(duì)社區(qū)銀行在社區(qū)內(nèi)的投資比例做出了規(guī)定；在泰國(guó)，不管銀行設(shè)在何處，都必須有不低于16％的貸款投向城市以外的地區(qū)。如此，作為金融企業(yè)，省級(jí)農(nóng)信社真正名符其實(shí)，產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確，既消除了職能定位不準(zhǔn)，法人干預(yù)法人的問(wèn)題，也兼顧了發(fā)展不平衡，“三農(nóng)”服務(wù)需求等問(wèn)題，對(duì)把農(nóng)信社真正建成現(xiàn)代金融企業(yè)，進(jìn)一步支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展將起到更加積極的作用。 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