“休閑農(nóng)業(yè)”又稱“農(nóng)家樂(lè)”、“漁家樂(lè)”、“休閑農(nóng)莊”等，是指以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民獨(dú)特的生產(chǎn)形態(tài)、民俗風(fēng)情、生活方式、田園風(fēng)光、農(nóng)舍村落和歷史文化為依托，充分利用城鄉(xiāng)差異性特質(zhì)，為人們提供兼有觀光、娛樂(lè)、休閑、體驗(yàn)、健身、購(gòu)物、教育等功能的活動(dòng)場(chǎng)所和活動(dòng)形式，從而滿足人們親近自然、休閑度假、體驗(yàn)情趣、求新求變的消費(fèi)需求。這種以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村資源為依托，以農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)，一、二、三產(chǎn)業(yè)相融合的新型產(chǎn)業(yè)——“休閑農(nóng)業(yè)”，為促進(jìn)農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收開辟了新的途徑。但隨著“休閑農(nóng)業(yè)”的快速發(fā)展，近年來(lái)，在土地使用等方面暴露出了一些問(wèn)題，需引起有關(guān)部門的高度重視，認(rèn)真加以研究，正確給以引導(dǎo)，切實(shí)予以解決。
一、“休閑農(nóng)業(yè)”發(fā)展現(xiàn)狀及其用地特點(diǎn)
浙江省“休閑農(nóng)業(yè)”萌芽于20世紀(jì)80年代末，它的產(chǎn)生源于“一優(yōu)二高”農(nóng)業(yè)的發(fā)展，1994年實(shí)施的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和1998年國(guó)家旅游局推出的“華夏城鄉(xiāng)游”等。近年來(lái)，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整及效益農(nóng)業(yè)的蓬勃發(fā)展，目前，浙江省各地以“吃農(nóng)家飯、品農(nóng)家菜、住農(nóng)家院、干農(nóng)家活、看農(nóng)家景、購(gòu)農(nóng)家貨、享農(nóng)家樂(lè)”為主要特征的“休閑農(nóng)業(yè)”，在全省各地呈現(xiàn)出蓬勃的發(fā)展之勢(shì)。
（一）“休閑農(nóng)業(yè)”的主要發(fā)展模式
據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，浙江省已有各種形式的“休閑農(nóng)業(yè)”項(xiàng)目（點(diǎn)）近1萬(wàn)個(gè)，總投資額達(dá)25．85億元，占地面積10多萬(wàn)畝。從調(diào)查的情況看，主要有以下幾種發(fā)展模式。
1．休閑度假模式。依托自然優(yōu)美的鄉(xiāng)野風(fēng)景、舒適怡人的清新氣候、環(huán)保生態(tài)的綠色空間，興建休閑、娛樂(lè)、度假區(qū)域，為游人提供休憩、娛樂(lè)、就餐、住宿等服務(wù)，滿足人們回歸自然、享受寧?kù)o安逸生活的消費(fèi)需求。如紹興市越城區(qū)的方圓觀光農(nóng)業(yè)園距吼山風(fēng)景區(qū)0．
2．人文景觀模式。充分挖掘當(dāng)?shù)刎S富的人文資源，有效利用自然景觀，開展探幽、訪古、賞景等休閑活動(dòng)。如上虞市的員外山莊就是憑借祝英臺(tái)故里的資源優(yōu)勢(shì)興建的。紹興縣的富盛生態(tài)史林則依托南宋六帝陵園，群山疊翠，綠樹成蔭，集自然風(fēng)光和人文景觀于一體。
3．生態(tài)旅游模式。以綠色、生態(tài)、自然的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)帶和農(nóng)業(yè)資源為載體，為人們提供觀光、賞景、采摘、游玩等項(xiàng)目，使人們領(lǐng)略到生態(tài)農(nóng)業(yè)的大自然情趣。這種形式有些還往往與旅游部門合作開辟“一日游”。如上虞市蓋北葡萄休閑觀光園，以萬(wàn)畝葡萄種植基地為依托，開展“一日游”。紹興縣王壇鎮(zhèn)的十里香雪梅海生態(tài)觀光農(nóng)業(yè)園，在早春時(shí)節(jié)，萬(wàn)梅怒放，如雪如海的美景讓游人流連忘返。
4．園區(qū)觀光模式。這是兼顧農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、科技示范與科普教育功能為一體的休閑觀光，通過(guò)先進(jìn)的現(xiàn)代科技和農(nóng)藝技術(shù)的宣傳、示范、推廣，向人們展示現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的風(fēng)采。如新昌縣的高科技農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、諸暨市榮懷現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)就是將現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)與生產(chǎn)、示范、觀光、教育相結(jié)合的典型。
5．特色餐飲模式。這是一種功能較為單一的“休閑農(nóng)業(yè)”，憑借其富有地域特色或獨(dú)樹一幟的特色農(nóng)產(chǎn)品，以綠色、安全、新鮮見(jiàn)長(zhǎng)，通過(guò)提供自產(chǎn)的蔬菜、家禽、水產(chǎn)品等，讓游客品嘗原汁原味的農(nóng)家菜、漁家菜，體驗(yàn)淳厚的農(nóng)（漁）家風(fēng)情。如溫州市龍灣區(qū)靈昆鎮(zhèn)的一些當(dāng)?shù)貪O民在養(yǎng)殖灘涂水面上搭建竹屋，開辦海鮮館之類的餐飲、休閑場(chǎng)所，讓城里人享受新鮮美味的當(dāng)?shù)厮a(chǎn)品。這種“農(nóng)家樂(lè)”往往還讓游客親自參與勞作，如捕撈、采摘、加工等，使人們?cè)谄穱L農(nóng)家菜美味的同時(shí)享受到農(nóng)耕的樂(lè)趣。
6．綜合開發(fā)模式。這是綜合上述兩種或兩種以上模式形成的“休閑農(nóng)業(yè)”項(xiàng)目。如奉化市的藤頭村、東陽(yáng)市的花園村，將當(dāng)?shù)卮迕竦纳a(chǎn)生活與旅游觀光結(jié)合起來(lái)，科學(xué)規(guī)劃，綜合開發(fā)，多業(yè)并舉，成為新農(nóng)村建設(shè)的示范典型；又如新昌縣的七盤仙谷觀光園以原有的林業(yè)生態(tài)為主體，以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，因地制宜進(jìn)行合理的空間布局和科學(xué)保護(hù)，將園區(qū)分為游客服務(wù)中心、森林景觀游憩區(qū)、觀賞園、農(nóng)事參與園，形成集自然景觀和人文景觀為一體的農(nóng)業(yè)觀光旅游項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)效益、生態(tài)效益和社會(huì)效益的和諧統(tǒng)一。
?。ǘ?#8220;休閑農(nóng)業(yè)”用地的獲取方式
全省除個(gè)別項(xiàng)目用地（建造永久性建筑物）按照正常建設(shè)用地報(bào)批程序，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用及土地征收手續(xù)以外，絕大多數(shù)“休閑農(nóng)業(yè)”用地主要通過(guò)以下幾種方式取得。
1．承包。通過(guò)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂土地承包合同的形式獲得耕地、林地、園地和水域一定期限的使用權(quán)。如諸暨市旅游局下屬旅游投資發(fā)展有限公司，2005年年初承包浣江街道黃婆橋村1200畝山地，承包期30年，依托當(dāng)?shù)匦б孓r(nóng)業(yè)基地和豐富的山林資源，投資開發(fā)建設(shè)了黃婆橋生態(tài)休閑旅游區(qū)。
2．租賃。通過(guò)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民個(gè)人簽訂土地租賃協(xié)議的形式，獲得土地使用權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，并定期繳納租金。如紹興縣的家有山莊，租用平水鎮(zhèn)平陽(yáng)村農(nóng)戶承包的315畝山坡地，每畝每年租費(fèi)300元，租期30年，并吸納安排該村剩余勞動(dòng)力就業(yè)。承包農(nóng)戶既可每年拿土地租賃費(fèi)，又有工資收入，可謂一舉多得。
3．合作聯(lián)營(yíng)。經(jīng)營(yíng)業(yè)主通過(guò)與當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民個(gè)人合作，由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)民提供土地、房屋等，由經(jīng)營(yíng)者投資開發(fā)“休閑農(nóng)業(yè)”項(xiàng)目，收益按約定分成。如臨安市西天目鄉(xiāng)“九思湖農(nóng)家樂(lè)公寓”，就是通過(guò)臨安市聯(lián)眾園林綠化有限公司與當(dāng)?shù)卮迕窈献髀?lián)營(yíng)方式建設(shè)的，由聯(lián)眾公司出資拆除、建設(shè)和裝修農(nóng)村居民的房屋，建成后的房屋產(chǎn)權(quán)屬農(nóng)戶所有，除村民自己居住的以外，剩余房屋由村民免費(fèi)提供給聯(lián)眾公司使用30年。
4．農(nóng)民自主開發(fā)。農(nóng)民個(gè)人利用原有住房（宅基地）、自留地（自留山）或承包地等經(jīng)營(yíng)“休閑農(nóng)業(yè)”、“農(nóng)家樂(lè)”項(xiàng)目。全省各地面廣量大的小型餐飲類休閑“農(nóng)家樂(lè)”項(xiàng)目大都采用的是這種方式。
?。ㄈ?#8220;休閑農(nóng)業(yè)”的土地使用特點(diǎn)
1．從項(xiàng)目用地的土地性質(zhì)看，具有類型多樣的特點(diǎn)。由于“休閑農(nóng)業(yè)”以農(nóng)業(yè)、農(nóng)村資源為依托，圍繞“農(nóng)、林、牧、漁”做文章，項(xiàng)目用地除少量利用農(nóng)民原有住房外，一般也都是結(jié)合“農(nóng)、林、牧、漁”各業(yè)生產(chǎn)所需要的耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等農(nóng)用地或未利用地，情況不一，類型比較多樣。但總體上看，絕大部分土地均屬農(nóng)業(yè)用地范疇，建設(shè)項(xiàng)目用地的土地所有權(quán)也大都屬于農(nóng)民集體所有。
2．從項(xiàng)目用地的利用規(guī)?？?，具有大小懸殊的特點(diǎn)。“休閑農(nóng)業(yè)”由于項(xiàng)目類型不同對(duì)土地的利用情況也大相徑庭，小則不到半畝，大的達(dá)到幾百畝甚至上千畝。一般而言，單純的特色餐飲型項(xiàng)目，大多是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民利用原有住宅開展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，經(jīng)營(yíng)規(guī)模不大，占地面積比較小。如安吉縣大溪鎮(zhèn)、德清縣下渚湖鎮(zhèn)和吳興區(qū)等地的“農(nóng)家樂(lè)”大都屬于這一類型。而休閑度假型、人文景觀型、生態(tài)旅游型、園區(qū)觀光型等項(xiàng)目，大多依托種養(yǎng)基地和自然風(fēng)光，綜合餐飲、娛樂(lè)、休閑等，占地規(guī)模較大。如杭州的大觀山果園、富陽(yáng)的雙峰生態(tài)牧場(chǎng)、安吉的中南百草園等。
3．從項(xiàng)目用地的開發(fā)情況看，具有硬化率低的特點(diǎn)。由于大部分“休閑農(nóng)業(yè)”項(xiàng)目與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整緊密相連，項(xiàng)目用地屬于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整范圍之內(nèi)，基本保持了原自然地貌和發(fā)展種植業(yè)，對(duì)農(nóng)用地的可耕作層破壞較小。一些“休閑農(nóng)業(yè)”項(xiàng)目的輔助用房（餐飲、住宿等建筑）也多采用搭建草棚、竹樓等非永久性建筑或者通過(guò)建筑物架空等方法，避免對(duì)耕地的破壞。而農(nóng)民利用自家住宅及房前屋后的空閑場(chǎng)地開發(fā)的特色餐飲型項(xiàng)目，基本上不占用農(nóng)用地。據(jù)對(duì)全省各地487家各類“休閑農(nóng)業(yè)”項(xiàng)目的統(tǒng)計(jì)，總占地面積3488畝，其中各類建筑物、構(gòu)筑物硬化占地面積308．4畝，硬化率為8．8%。
二、“休閑農(nóng)業(yè)”用地中存在的主要問(wèn)題及原因分析
“休閑農(nóng)業(yè)”作為農(nóng)村一種新興的綜合型產(chǎn)業(yè)，其用地的特點(diǎn)決定了當(dāng)前我國(guó)實(shí)行的土地用途管制制度既難以對(duì)其進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確地分類和定位，又缺乏有針對(duì)性的管理措施。在“休閑農(nóng)業(yè)”用地開發(fā)、建設(shè)和使用過(guò)程中，按照現(xiàn)有土地管理法律法規(guī)、政策、制度很難管理到位，因此出現(xiàn)各種土地管理問(wèn)題也在所難免。桐廬、安吉、臨安等地就相繼發(fā)生因發(fā)展“休閑農(nóng)業(yè)”違法用地案件。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前全省各地已經(jīng)和正在查處的涉及“休閑農(nóng)業(yè)”的土地違法違規(guī)項(xiàng)目共141個(gè)，占地面積達(dá)1988．7畝，其中基本農(nóng)田159畝。
（一）“休閑農(nóng)業(yè)”用地中存在的主要問(wèn)題
1．破壞農(nóng)田，影響耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。目前，發(fā)展“休閑農(nóng)業(yè)”，尤其是那些比較上規(guī)模的“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)觀光園”、“休閑度假園”等項(xiàng)目中存在的最大土地管理問(wèn)題就是對(duì)農(nóng)用地，甚至是耕地的大量占用甚至破壞。這些項(xiàng)目小則十幾畝、大至上千畝，且建設(shè)用地大都未經(jīng)依法批準(zhǔn)。從侵占、破壞耕地的類型看，主要存在以下幾種：第一種情況是圈占耕地后主要用于種植有一定觀賞性的經(jīng)濟(jì)作物，對(duì)地表耕作層的破壞程度很小。區(qū)內(nèi)搭建地面建筑物、構(gòu)筑物的比例也很低，且主要以架空型的臨時(shí)性建筑為多。應(yīng)該說(shuō)，如果這些土地不屬于基本農(nóng)田，從調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的角度來(lái)講，并不屬于嚴(yán)重的土地違法行為；但如屬于基本農(nóng)田，則與《基本農(nóng)田保護(hù)條例》及國(guó)務(wù)院關(guān)于保護(hù)基本農(nóng)田的“五個(gè)不準(zhǔn)”規(guī)定有沖突。第二種情況是部分項(xiàng)目大面積硬化地表，并建造永久性建筑。如在全省方興未艾的鹿、鱉、鴕鳥等種群的養(yǎng)殖就較多出現(xiàn)這種情況。雖然這些項(xiàng)目從廣義上也可以列入農(nóng)業(yè)的范疇，但已與土地性質(zhì)分類中以種植業(yè)為主的農(nóng)用地有本質(zhì)的區(qū)別。在不辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用手續(xù)的情況下，可以認(rèn)為是一種土地違法行為、違規(guī)操作，也是監(jiān)管的一個(gè)重點(diǎn)。但由于其成本低、收益高，這種情況在全省各地仍時(shí)有發(fā)生。第三種情況是一些水產(chǎn)養(yǎng)殖類的“休閑農(nóng)業(yè)”項(xiàng)目，在挖塘后耕作層直接遭到破壞，又沒(méi)有妥善保護(hù)好塘泥，甚至擅自出讓給一些磚瓦企業(yè)，造成黏土資源的浪費(fèi)，這些坑塘今后也難以復(fù)墾，導(dǎo)致耕地總量的減少。
2．魚龍混雜，擾亂土地市場(chǎng)秩序。“休閑農(nóng)業(yè)”為發(fā)展效益農(nóng)業(yè)和增加農(nóng)民收入開辟了一條新路，但其中有一些項(xiàng)目是在“掛羊頭賣狗肉”，借“農(nóng)家樂(lè)”、“休閑農(nóng)業(yè)”之名，行開發(fā)別墅類房地產(chǎn)項(xiàng)目之實(shí)。這類土地違法行為既造成耕地的破壞，又?jǐn)_亂了正常的土地市場(chǎng)秩序，使正常的房地產(chǎn)市場(chǎng)受到?jīng)_擊，性質(zhì)是十分嚴(yán)重的。如杭州市最近查處的桐廬春江農(nóng)莊未經(jīng)依法審批擅自占用農(nóng)莊內(nèi)15．69畝土地建造別墅、餐廳、管理用房等21處，建筑面積達(dá)
3．規(guī)避審批，引發(fā)新一輪“圈地?zé)?#8221;。“休閑農(nóng)業(yè)”的用地，大多數(shù)采用的是向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織租賃的辦法。對(duì)于業(yè)主而言，這樣的辦法有幾個(gè)好處：一是取得價(jià)格低（按具體產(chǎn)業(yè)不同每畝在200元~800元），二是獲得土地快（與村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂租地協(xié)議后就可使用），三是到期處理方便（這些租地費(fèi)用一般都是1年~2年一付，一旦項(xiàng)目停止經(jīng)營(yíng)，只需停止租地即可）。這些好處往往令業(yè)主明知自身項(xiàng)目需要農(nóng)用地轉(zhuǎn)用并進(jìn)行征地，但仍虛報(bào)、瞞報(bào)實(shí)際經(jīng)營(yíng)內(nèi)容，大量采用租地等形式，規(guī)避國(guó)土資源部門的審批和監(jiān)管。而地方政府為了節(jié)省用地指標(biāo)和空間，也往往對(duì)這些項(xiàng)目“網(wǎng)開一面”，在監(jiān)督執(zhí)法時(shí)沒(méi)有采取像工業(yè)用地一樣嚴(yán)格的管理措施。這又反過(guò)來(lái)刺激了業(yè)主們的用地“胃口”，采用低廉的價(jià)格大量租地，不斷擴(kuò)大“休閑農(nóng)業(yè)”的規(guī)模，形成了另一種形式的“圈地?zé)?#8221;。
4．壓低補(bǔ)償，損害被占地農(nóng)民利益。近幾年來(lái)，由于新征建設(shè)用地區(qū)片綜合價(jià)及被征地農(nóng)民基本生活保障制度的全面推行，工業(yè)或其他建設(shè)項(xiàng)目“以租代征”及其他擅自壓低失地農(nóng)民合理補(bǔ)償?shù)那闆r已大大減少，建設(shè)用地的獲得成本日益提高。但“休閑農(nóng)業(yè)”作為一項(xiàng)比較新型的產(chǎn)業(yè)形式，名義上沒(méi)有改變土地的農(nóng)用地性質(zhì)，盡管其租地協(xié)議中部分項(xiàng)目的租賃期限甚至長(zhǎng)達(dá)二、三十年，其租金所補(bǔ)償?shù)?，?shí)質(zhì)上仍然只是這些土地的當(dāng)年農(nóng)業(yè)產(chǎn)值。這就直接造成了一些地區(qū)由此引發(fā)的群訪、集中信訪量的增加，甚至也發(fā)生過(guò)個(gè)別業(yè)主勾結(jié)黑惡勢(shì)力威脅恫嚇村民，甚至采取暴力手段低價(jià)強(qiáng)租農(nóng)民土地的案件。
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原因之一：利益上的驅(qū)動(dòng)。“休閑農(nóng)業(yè)”在土地使用方面出現(xiàn)一些問(wèn)題，造成違法用地現(xiàn)象屢禁不止，其最根本的原因無(wú)疑是各方面的利益驅(qū)動(dòng)。首先，業(yè)主是最大的受益方。“休閑農(nóng)業(yè)”項(xiàng)目一般都需要建設(shè)一定比例的附屬設(shè)施（對(duì)部分項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，這些附屬設(shè)施產(chǎn)生的直接經(jīng)濟(jì)價(jià)值要遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)所經(jīng)營(yíng)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)值），如果嚴(yán)格按照法定程序獲得這部分土地的使用權(quán)，其巨大的價(jià)格成本差是不言而喻的。其次，對(duì)于村集體經(jīng)濟(jì)組織而言，近幾年來(lái)中央為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)陸續(xù)取消了各項(xiàng)提留，村對(duì)傳統(tǒng)種植的土地已不再有收入。而出租這些土地獲取的租金，雖然一部分支付給承包戶，但村里也多多少少有一些收益。第三，對(duì)于農(nóng)戶而言，由于浙江省傳統(tǒng)上一直是精耕細(xì)作的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)辛苦且收益不高，項(xiàng)目業(yè)主雖然支付的租金并不高，但也足以使大部分農(nóng)戶甘心離開土地。更何況部分項(xiàng)目在租地時(shí)承諾可以讓承包戶以雇員形式繼續(xù)從業(yè)或者干脆以合作聯(lián)營(yíng)等方式共同經(jīng)營(yíng)，對(duì)農(nóng)戶的吸引力就更大。最后，對(duì)地方政府而言，建設(shè)用地的總量有限，在不占用建設(shè)用地指標(biāo)的情況下，多一個(gè)項(xiàng)目就多一份財(cái)政收入，還能提高地方的知名度。只要監(jiān)督不嚴(yán)，又何必“自斷財(cái)路”。
原因之二：制度上的缺失。2004年10月《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》下發(fā)后，為了使土地市場(chǎng)清理整頓成果能夠不斷鞏固和擴(kuò)大，國(guó)務(wù)院、國(guó)土資源部都下發(fā)了一系列文件，不斷完善各項(xiàng)規(guī)章制度，并加大問(wèn)責(zé)力度。尤其是2006年以來(lái)，下發(fā)的政策性文件的規(guī)格之高，密度之高可謂前所未有。但縱觀這些文件，其監(jiān)管重點(diǎn)依然是放在房地產(chǎn)用地和工業(yè)類固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目用地上，而對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目，尤其是“休閑農(nóng)業(yè)”這樣的邊緣性項(xiàng)目，針對(duì)性的規(guī)章、制度、文件則少有提及。一方面，理論界對(duì)農(nóng)用地流轉(zhuǎn)的探討和研究不像農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)那樣全面深透。另一方面，“休閑農(nóng)業(yè)”本身豐富的內(nèi)涵和表現(xiàn)形式靠一兩個(gè)規(guī)范性制度也很難管得住。小到一家一戶利用原有房屋（宅基地）為主的“農(nóng)家樂(lè)”，大到占地上千畝的大型觀賞作物種植園，在用地上如何分門別類，區(qū)別對(duì)待，如何體現(xiàn)土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)人的利益分配，如何與土地利用總體規(guī)劃相銜接等等，都需要從管理制度的層面上進(jìn)行突破。
原因之三：管理上的混亂。首先，“休閑農(nóng)業(yè)”項(xiàng)目涉及到國(guó)土資源、農(nóng)業(yè)、環(huán)保、旅游、衛(wèi)生、工商等多個(gè)部門的管理職能。往往從土地行政主管部門角度發(fā)現(xiàn)的違法用地項(xiàng)目，卻是其他部門力推的“拳頭”項(xiàng)目，在執(zhí)法監(jiān)督中常常受到上下左右各方面的阻力。其次，管理不到位還體現(xiàn)在有關(guān)部門對(duì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目的立項(xiàng)沒(méi)有像工業(yè)項(xiàng)目一樣，要經(jīng)過(guò)比較嚴(yán)格的可行性研究和論證?？h（市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村各級(jí)都要搞，既不管規(guī)劃，也沒(méi)有計(jì)劃，形成一定規(guī)模后給管理帶來(lái)更大的難度。第三，農(nóng)村缺乏像城市那樣健全的監(jiān)察執(zhí)法力量和巡查體系。對(duì)一些“小打小鬧”項(xiàng)目，上級(jí)巡查不到，基層又有意隱瞞，管理部門經(jīng)常在項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)了許久之后還不了解情況。信息的不暢通造成了管理的相對(duì)滯后。
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三、加強(qiáng)“休閑農(nóng)業(yè)”用地管理的對(duì)策與建議
“休閑農(nóng)業(yè)”的土地管理問(wèn)題是一個(gè)綜合性的社會(huì)問(wèn)題，涉及“三農(nóng)”，關(guān)系全局，影響深遠(yuǎn)。當(dāng)前黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)“三農(nóng)”問(wèn)題高度重視，作為國(guó)土資源部門有責(zé)任、有義務(wù)為建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村服務(wù)，為“休閑農(nóng)業(yè)”用地提供支持，正確引導(dǎo)“休閑農(nóng)業(yè)”合法用地、規(guī)范用地、科學(xué)用地。為此，提出如下對(duì)策與建議：
1．加強(qiáng)宣傳，提高認(rèn)識(shí)。“休閑農(nóng)業(yè)”是農(nóng)村一項(xiàng)新興的產(chǎn)業(yè)，目前正處于起步發(fā)展階段。作為國(guó)土資源部門要加強(qiáng)合法用地、依法用地的宣傳教育，特別是在當(dāng)前嚴(yán)格土地管理、嚴(yán)查違法用地的新形勢(shì)下，國(guó)土資源部門更應(yīng)該把握嚴(yán)格保護(hù)耕地特別是基本農(nóng)田這條底線，密切注意違法用地新動(dòng)向，不能讓“休閑農(nóng)業(yè)”變成違法用地的新發(fā)地和土地管理的盲區(qū)。要充分利用廣播、電視、報(bào)紙等新聞媒體，大力宣傳有關(guān)土地管理的法律法規(guī)，不斷提高各類開發(fā)業(yè)主和農(nóng)村農(nóng)民以及鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村干部依法用地的意識(shí)。對(duì)“休閑農(nóng)業(yè)”要明確相關(guān)的審批制度，并規(guī)定經(jīng)營(yíng)的范圍、面積、內(nèi)容和用地要求等，切實(shí)把“休閑農(nóng)業(yè)”用地管理工作納入法制化、規(guī)范化軌道，并真正落到實(shí)處。
2．強(qiáng)化規(guī)劃，堵疏結(jié)合。各級(jí)政府及有關(guān)部門要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)“休閑農(nóng)莊”、“農(nóng)家樂(lè)”等項(xiàng)目的規(guī)劃和引導(dǎo)，避免盲目發(fā)展、無(wú)序發(fā)展，要堅(jiān)持與區(qū)域范圍內(nèi)的社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃等相銜接，真正做到合理選點(diǎn)，科學(xué)布局。同時(shí)，對(duì)“休閑農(nóng)業(yè)”的發(fā)展還要做到堵疏結(jié)合，特色引導(dǎo)。對(duì)重點(diǎn)發(fā)展“休閑農(nóng)業(yè)”的地區(qū)，在符合相關(guān)規(guī)劃的基礎(chǔ)上，國(guó)土資源部門要采取定量與定位相結(jié)合的辦法，確定一定數(shù)量的旅游發(fā)展建設(shè)用地。“休閑農(nóng)業(yè)”發(fā)展過(guò)程中確實(shí)需要適當(dāng)?shù)慕ㄔO(shè)用地，可由經(jīng)營(yíng)戶提出申請(qǐng)，經(jīng)國(guó)土資源部門審核后，在旅游發(fā)展建設(shè)用地中予以解決，從而進(jìn)一步節(jié)約集約利用土地，促進(jìn)“休閑農(nóng)業(yè)”的健康有序發(fā)展。
3．完善政策，積極引導(dǎo)。要從引導(dǎo)和扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展出發(fā)，研究制定并落實(shí)好相關(guān)政策，為“休閑農(nóng)業(yè)”發(fā)展?fàn)I造良好氛圍，創(chuàng)造良好條件。在“休閑農(nóng)業(yè)”的用地方面，應(yīng)堅(jiān)持以保護(hù)耕地為基本原則，牢固樹立依法用地的觀念，不能為了發(fā)展“休閑農(nóng)業(yè)”而擅自占用甚至破壞耕地。對(duì)部分以種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)為主的規(guī)模經(jīng)營(yíng)的“休閑農(nóng)業(yè)”項(xiàng)目，確需搭建臨時(shí)建筑的，在不破壞農(nóng)用地耕作層和種植條件的前提下，經(jīng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村工作主管部門審批同意后，報(bào)國(guó)土資源部門審批臨時(shí)建設(shè)用地，并簽訂臨時(shí)土地使用合同，經(jīng)營(yíng)者要繳納一定數(shù)量的臨時(shí)土地使用復(fù)墾保證金；對(duì)“休閑農(nóng)莊”占用未利用地發(fā)展休閑項(xiàng)目的，當(dāng)?shù)貒?guó)土資源部門可以按農(nóng)村建設(shè)用地管理辦法進(jìn)行審批，但土地所有權(quán)不轉(zhuǎn)移。對(duì)于農(nóng)村集體土地的出租或承包要符合《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》的規(guī)定，尤其是農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織以外的單位或個(gè)人承包經(jīng)營(yíng)的，必須經(jīng)村民大會(huì)2/3以上成員或村民代表的同意，并報(bào)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府批準(zhǔn)，防止產(chǎn)生矛盾和糾紛。對(duì)發(fā)展“休閑農(nóng)業(yè)”中確需占用部分農(nóng)用地搞非農(nóng)建設(shè)的，要嚴(yán)格按建設(shè)用地審批程序依法報(bào)批。
4．健全制度，嚴(yán)格管理。發(fā)展“休閑農(nóng)業(yè)”，政府要在政策扶持的同時(shí)加強(qiáng)用地管理，嚴(yán)格用地報(bào)批制度，不得以發(fā)展“休閑農(nóng)業(yè)”為借口，破壞耕作層或擅自改變用地性質(zhì)，在農(nóng)用地上進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。要認(rèn)真落實(shí)土地巡查制度，充分利用土地監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)巡查和靜態(tài)監(jiān)管，切實(shí)把“休閑農(nóng)業(yè)”類建設(shè)用地納入到日常的土地監(jiān)察范圍，一旦發(fā)現(xiàn)未經(jīng)批準(zhǔn)擅自占用農(nóng)用地建造永久性建筑物的，要及時(shí)嚴(yán)肅查處，堅(jiān)決遏制任何形式的違法用地行為。對(duì)造成耕地破壞的，特別是造成基本農(nóng)田破壞的，要嚴(yán)格按照《土地管理法》依法查處，對(duì)責(zé)任人要進(jìn)行嚴(yán)肅處理；對(duì)規(guī)避農(nóng)用地轉(zhuǎn)用和具體建設(shè)項(xiàng)目用地審批，擅自建設(shè)農(nóng)莊、別墅、公寓、飯店、茶樓等進(jìn)行經(jīng)營(yíng)甚至轉(zhuǎn)讓贏利等違法行為必須堅(jiān)決制止和嚴(yán)肅查處；對(duì)以發(fā)展“休閑農(nóng)業(yè)”為名進(jìn)行違法占用土地的典型案件要進(jìn)行公開曝光，公開處理，起到查處一案，教育一片的作用。
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