| 關(guān)于“小金庫(kù)”的清理檢查問(wèn)題 |
| 2006-10-21 |
| 按：現(xiàn)將四川省審計(jì)廳副廳長(zhǎng)陶志偉在 --------- 編者 一、“小金庫(kù)”的概念及其定性把握需要注意的幾個(gè)問(wèn)題 （一）什么是“小金庫(kù)”？ 是指一些部門(mén)和單位，為了小團(tuán)體和個(gè)人利益，濫用職權(quán)，違反國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)，侵占、截留國(guó)家和單位收入，不納入本單位財(cái)務(wù)賬或者政府會(huì)計(jì)核算中心，私存私放，公款私存，違規(guī)開(kāi)支的各項(xiàng)資金。 從這個(gè)概念我們可以看出，“小金庫(kù)”構(gòu)成主要有以下幾個(gè)要素： 1、其構(gòu)成的主體或者說(shuō)違紀(jì)的主體是部門(mén)、單位（涉及責(zé)任追究時(shí)，其應(yīng)當(dāng)被追究的責(zé)任主體還包括直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員）； 2、其形成的途徑是為了小團(tuán)體和個(gè)人利益，濫用職權(quán)，違反國(guó)家財(cái)經(jīng)法規(guī)，侵占、截留國(guó)家和單位收入； 3、其侵害的客體是國(guó)家和單位收入； 4、其表現(xiàn)的形式是不納入本單位財(cái)務(wù)賬或者政府會(huì)計(jì)核算中心，私存私放，公款私存。 （二）“小金庫(kù)”定性最基本的特征 分析“小金庫(kù)”構(gòu)成的幾個(gè)要素，應(yīng)當(dāng)說(shuō)“小金庫(kù)”資金最為基本的特征，是將所有權(quán)屬國(guó)家和單位的資金（即財(cái)政資金和其他公款）不納入本單位財(cái)務(wù)賬或者政府會(huì)計(jì)核算中心，私存私放的資金，也就是說(shuō)是在部門(mén)、單位法定賬冊(cè)以外進(jìn)行收支的資金。這是其最關(guān)鍵、最要害的特征。 國(guó)務(wù)院頒布的《財(cái)政違法行為處罰處分條例》（第427號(hào)國(guó)務(wù)院令）第17條專門(mén)規(guī)定了設(shè)立“小金庫(kù)”的法律責(zé)任，明確了私存私放財(cái)政資金或者其他公款的處罰處分規(guī)定。其條規(guī)解釋即為：“將財(cái)政資金或者其他公款私存私放的行為，就是未將資金收入、支出等財(cái)務(wù)活動(dòng)在法定賬目按照會(huì)計(jì)制度進(jìn)行會(huì)計(jì)記錄，未按規(guī)定存放資金的行為”。換句話理解，只要不將資金收支列入法定賬冊(cè)中就是搞“小金庫(kù)”的行為。 （三）“小金庫(kù)”存放資金的方式 從審計(jì)實(shí)踐看，“小金庫(kù)”存放資金的形式主要有三種： 一是在擅自開(kāi)設(shè)的賬戶中存放； 二是以個(gè)人儲(chǔ)蓄的形式存放； 三是直接將現(xiàn)金存放在任何一個(gè)角落里。 （四）要注意把握“小金庫(kù)”定性上幾個(gè)容易混淆的問(wèn)題 1、要注意區(qū)分賬外資金與賬外資產(chǎn)的界限。資金和資產(chǎn)是有區(qū)別的。賬外收支的行為是設(shè)立“小金庫(kù)”行為，但固定資產(chǎn)不入賬核算和管理而形成賬外資產(chǎn)的行為，是一種違規(guī)行為但不能定性為設(shè)立“小金庫(kù)”行為。 2、要明確：資金支出是否合規(guī)不是判斷“小金庫(kù)”的標(biāo)準(zhǔn)。 3、要注意區(qū)分“小金庫(kù)”與其他違規(guī)問(wèn)題的界限。主要有以下兩點(diǎn)要注意把握： 一是單位歷年的滾存結(jié)余，未編入次年財(cái)政下達(dá)的部門(mén)預(yù)算，一直放在法定賬冊(cè)的“往來(lái)”、“結(jié)余”科目列收列支，其行為屬于違反預(yù)算管理規(guī)定的行為，但不應(yīng)作為“小金庫(kù)”定性； 二是單位的其他收入不列入收入核算或不上繳財(cái)政，而直接在法定賬冊(cè)的“往來(lái)科目”列收列支的資金，屬隱瞞收入或違反“收支兩條線”規(guī)定的違法違規(guī)行為，但不應(yīng)作為“小金庫(kù)”定性。 4、要注意容易被忽略的幾種設(shè)立“小金庫(kù)”的行為。 一是所侵占、截留的國(guó)家和單位收入，其資金收支雖然是由本單位財(cái)務(wù)部門(mén)管理，但未納入單位法定統(tǒng)一賬冊(cè)記錄、核算的，應(yīng)定性為“小金庫(kù)”。換句話說(shuō)，是否為“小金庫(kù)”，不在于資金是由機(jī)關(guān)哪個(gè)部門(mén)、哪個(gè)人來(lái)管所確定的； 二是將單位收入不放在本單位管理，而是放在下屬單位或其他單位，但資金仍由所侵占、截留單位支配使用的，應(yīng)定性為“小金庫(kù)”； 三是已實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，但單位該撤銷(xiāo)的賬戶未撤銷(xiāo)仍進(jìn)行收支活動(dòng)或另行私設(shè)賬戶進(jìn)行資金收支的，應(yīng)定性為“小金庫(kù)”； 四是已實(shí)行會(huì)計(jì)集中核算，但單位取得的其他收入（如贊助收入、資產(chǎn)處置收入和車(chē)輛、門(mén)面、會(huì)議室出租收入、上級(jí)主管部門(mén)給的獎(jiǎng)金收入等）未向會(huì)計(jì)核算中心列報(bào)而直接管理、支出的資金，應(yīng)定性為“小金庫(kù)”。 （五）“小金庫(kù)”行為的具體表現(xiàn) 主要有以下六種： 1、截留各項(xiàng)收入，私存私放。將單位應(yīng)獲得收入全部或部分截留在法定賬目外，在擅自設(shè)立的賬目上反映，將資金私存私放。 2、虛列支出將財(cái)政資金等公款違規(guī)轉(zhuǎn)出，私存私放。以重復(fù)列支等手段虛列支出，將財(cái)政資金等公款轉(zhuǎn)出法定賬目之外，私存私放。 3、將違規(guī)收取的收入不入賬，私存私放。通過(guò)亂收費(fèi)、亂罰款等行為，將違規(guī)收取的各項(xiàng)收入不納入單位統(tǒng)一會(huì)計(jì)核算，轉(zhuǎn)入擅自設(shè)置的賬目進(jìn)行會(huì)計(jì)記錄，私存私放。 4、將騙取的財(cái)政資金轉(zhuǎn)入擅自設(shè)置的賬目，私存私放。利用假發(fā)票或非法購(gòu)買(mǎi)發(fā)票等欺騙手段，套取現(xiàn)金，將現(xiàn)金轉(zhuǎn)入私設(shè)賬目中，私存存放。 5、利用有關(guān)單位套取資金轉(zhuǎn)放擅自設(shè)置的賬目，私存私放。上級(jí)部門(mén)與下屬二級(jí)單位或下屬經(jīng)濟(jì)實(shí)體相互勾結(jié)、弄虛作假套取現(xiàn)金，將現(xiàn)金轉(zhuǎn)入私設(shè)的賬目中，私存私放。 6、通過(guò)篡改會(huì)計(jì)賬目違規(guī)轉(zhuǎn)出資金，私存私放。通過(guò)偽造會(huì)計(jì)憑證、撤換并重新編制會(huì)計(jì)賬簿、篡改財(cái)務(wù)報(bào)告等手段，隱瞞收入或擴(kuò)大支出，將資金轉(zhuǎn)出法定賬目，私存私放。 （六）“小金庫(kù)”的危害 “小金庫(kù)”不僅收入來(lái)源渠道較廣，而且具有影響危害大的特點(diǎn)，其危害主要表現(xiàn)在： 一是導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失?，F(xiàn)在一些部門(mén)單位的“小金庫(kù)”，從數(shù)額上看，少則十幾萬(wàn)，多則數(shù)十萬(wàn)，甚至數(shù)百萬(wàn)元。從前述資金來(lái)源的性質(zhì)看，有的屬國(guó)家財(cái)政性資金，有的屬部門(mén)或下屬單位的資金，有的屬一般性的資金，有的則屬具有專門(mén)用途的資金。但歸根到底，都屬國(guó)家集體性質(zhì)的資產(chǎn)，這些資金被截留或轉(zhuǎn)移到“小金庫(kù)”后，通過(guò)亂發(fā)錢(qián)物、私分、侵占、揮霍等違紀(jì)違規(guī)違法方式，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行侵蝕，導(dǎo)致國(guó)家、集體資產(chǎn)的流失和浪費(fèi)。 二是成為滋生腐敗的土壤。“小金庫(kù)”直接為吃喝玩樂(lè)、請(qǐng)客送禮、貪污受賄等消極腐敗現(xiàn)象提供了方便條件，助長(zhǎng)了拜金主義、享樂(lè)主義，腐蝕了部分黨員干部，使少數(shù)黨員干部走向違紀(jì)違法甚至犯罪道路，影響了黨和政府在人民群眾中的威信，損害了黨和政府的形象，一定程度上敗壞了黨風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣。 三是影響正常的財(cái)政經(jīng)濟(jì)秩序。政府對(duì)財(cái)政經(jīng)濟(jì)的管理是以部門(mén)單位提供真實(shí)準(zhǔn)確、完整的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)信息為基礎(chǔ)的，而私設(shè)小金庫(kù)一般以設(shè)置“兩本賬”、“多本賬”，甚至假賬為前提，導(dǎo)致財(cái)務(wù)收支等重要會(huì)計(jì)信息失真，“小金庫(kù)”的資金又游離于財(cái)政、審計(jì)等監(jiān)督之外，在一定程度上勢(shì)必影響財(cái)政預(yù)算監(jiān)督管理，影響財(cái)政資金的合理配置，甚至造成部門(mén)單位之間在資金、收入分配上的不公平。同時(shí)，還容易促使消費(fèi)基金非正常增長(zhǎng)，導(dǎo)致通貨膨脹。 對(duì)此，我們一定要加強(qiáng)對(duì)“小金庫(kù)”危害性的認(rèn)識(shí)，明確這次全省性的對(duì)“小金庫(kù)”的清理檢查工作，是省委、省政府作出的一項(xiàng)重大決策，是全省各級(jí)、各部門(mén)當(dāng)前財(cái)經(jīng)工作領(lǐng)域的一件大事；是省委、省政府堅(jiān)持立黨為公、執(zhí)政為民的重要舉措；是促進(jìn)廣大干部強(qiáng)化親民為民意識(shí)，構(gòu)建和諧社會(huì)的重要舉措；是推進(jìn)各級(jí)、各部門(mén)依法行政、依法理財(cái)?shù)闹匾e措，進(jìn)而增強(qiáng)做好這次清理檢查工作的責(zé)任感和使命感。 二、清理檢查“小金庫(kù)”的重點(diǎn) 檢查要針對(duì)清理“小金庫(kù)”工作的特點(diǎn)，注意抓住重點(diǎn)的部門(mén)、重點(diǎn)的資金和重點(diǎn)的環(huán)節(jié)來(lái)進(jìn)行，特別要注意選擇以下幾類單位作為檢查的重點(diǎn)： 一是有行政性收費(fèi)和罰沒(méi)收入的部門(mén)、單位； 二是有其他預(yù)算外收入（如有各類出租收入、其他經(jīng)營(yíng)收入等）的部門(mén)、單位； 三是有對(duì)外投資的部門(mén)、單位，包括自身興辦有經(jīng)濟(jì)實(shí)體的，或投資入股興辦有經(jīng)濟(jì)實(shí)體的部門(mén)、單位； 四是下屬單位較多且資金上有監(jiān)管關(guān)系的部門(mén)、單位； 五是相關(guān)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)涉及的往來(lái)單位較多的部門(mén)、單位； 六是平時(shí)在財(cái)政監(jiān)管和審計(jì)檢查中發(fā)現(xiàn)存在以各種名目濫發(fā)錢(qián)物、違規(guī)為職工購(gòu)買(mǎi)商業(yè)保險(xiǎn)、鋪張浪費(fèi)等違紀(jì)違規(guī)問(wèn)題嚴(yán)重的部門(mén)、單位； 七是近年來(lái)群眾有舉報(bào)、反映有“小金庫(kù)”問(wèn)題的部門(mén)、單位。 三、清理檢查“小金庫(kù)”的主要方法 針對(duì)“小金庫(kù)”具有較強(qiáng)的隱蔽性，查處難度較大等特點(diǎn)，各地在清理檢查時(shí)，要注意從各部門(mén)、各單位的實(shí)際情況出發(fā)，突出重點(diǎn)，抓住關(guān)鍵，綜合運(yùn)用各種方法和手段，使這次清理檢查工作，做到查深查透，取得成效。根據(jù)審計(jì)工作的實(shí)踐看，主要有以下一些基本方法： （一）預(yù)算審核法。在清理檢查中，通過(guò)對(duì)主管部門(mén)與下屬單位報(bào)表的核對(duì)，檢查行政事業(yè)單位的資金是否全部納入單位預(yù)算管理；檢查單位列入決算支出的資金來(lái)源是否正當(dāng)。 （二）突擊盤(pán)點(diǎn)法。在清理檢查中，可用突擊方式盤(pán)點(diǎn)被審計(jì)單位的現(xiàn)金保險(xiǎn)柜，檢查賬實(shí)是否相符，追查不符的原因；檢查充抵庫(kù)存現(xiàn)金的借條、現(xiàn)金支票、支票存根及發(fā)生時(shí)間編號(hào)、銀行存折、記事本等；特別要追查金庫(kù)保存現(xiàn)金、票據(jù)的來(lái)源。 （三）賬面查疑法。查賬時(shí)要注意兩種傾向的賬目。一種是記錄混亂，賬證不符，賬實(shí)不符，記錄不完整，收支憑證內(nèi)容不合法，手續(xù)不健全，甚至有涂改、挖補(bǔ)、偽造的憑證等。賬目混亂，就容易發(fā)生賬外“小金庫(kù)”，亂中舞弊?？蛇\(yùn)用核對(duì)法，進(jìn)行賬實(shí)核對(duì)，明細(xì)賬與總賬核對(duì)，證實(shí)問(wèn)題的存在。 另一種是記載很規(guī)范的賬目，賬面上毫無(wú)違紀(jì)，甚至連招待費(fèi)都很少。這類賬可能是假賬，假賬背后往往就有賬外賬或“小金庫(kù)”問(wèn)題。檢查方法同查混亂賬目相同，但重點(diǎn)是發(fā)現(xiàn)賬外收支項(xiàng)目，如賬外憑證、賬外物資等。 賬面查疑還要注意賬面上違反常規(guī)的奇異問(wèn)題，包括奇異的數(shù)字金額，奇異的時(shí)間、地點(diǎn)，奇異的收支事項(xiàng)等，例如賬面上有司機(jī)工資支出而沒(méi)有車(chē)輛購(gòu)置費(fèi)、維修費(fèi)、油料費(fèi)。沒(méi)有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的單位出現(xiàn)了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)費(fèi)用、無(wú)建筑項(xiàng)目而發(fā)生建筑材料購(gòu)置，應(yīng)該由承建企業(yè)提供發(fā)票而在稅務(wù)部門(mén)代開(kāi)勞務(wù)發(fā)票報(bào)賬等，這些奇異的背后可能隱藏著貪污或“小金庫(kù)”問(wèn)題。 （四）賬戶檢查法。即從審計(jì)單位的銀行存款賬戶入手，查找賬外賬。通過(guò)查閱被審計(jì)單位提供的所有銀行賬戶，把握其開(kāi)戶的總體情況，以確認(rèn)資金的完整性。通過(guò)核對(duì)銀行對(duì)賬單與被審計(jì)單位的銀行賬以及賬戶之間的收付款項(xiàng)，來(lái)查找線索。尤其要注意銀行對(duì)賬單已收已付且收、付金額相等，而單位未入賬款項(xiàng)等問(wèn)題。 （五）票據(jù)抽查法。發(fā)票和各種收據(jù)是單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的具體反映。在清理檢查過(guò)程中首先要審查各種收費(fèi)票據(jù)的購(gòu)買(mǎi)、領(lǐng)用、繳銷(xiāo)登記薄和收據(jù)存根，并抽查被審計(jì)單位提供的存根及其反映的內(nèi)容、金額是否真實(shí)、完整，開(kāi)出的收據(jù)是否及時(shí)、全額入賬。支出發(fā)票特別是?？钪С銎睋?jù)反映的內(nèi)容和收款對(duì)象是否真實(shí)，有無(wú)虛構(gòu)支出、套取現(xiàn)金、轉(zhuǎn)移資金的行為。 （六）投資追蹤法。對(duì)被審計(jì)單位的對(duì)外投資、資產(chǎn)的出租、出借等情況進(jìn)行核查，檢查其資產(chǎn)是否無(wú)償提供他人使用，收入是否入大賬。 （七）掛賬調(diào)查法。對(duì)被審計(jì)單位的往來(lái)賬、結(jié)余資金進(jìn)行追蹤檢查。特別是對(duì)往來(lái)款項(xiàng)數(shù)額較大的有關(guān)單位和有上繳款項(xiàng)的下屬單位、派出機(jī)構(gòu)，要有重點(diǎn)地進(jìn)行抽查，從中發(fā)現(xiàn)被審計(jì)單位收入不入賬、私設(shè)“小金庫(kù)”的問(wèn)題。 （八）外圍突破法。檢查“小金庫(kù)”，僅從被查單位賬目上難以發(fā)現(xiàn)，一定要對(duì)有疑點(diǎn)的收支項(xiàng)目分類排隊(duì)，采用抽樣延伸的方法，追查到其下屬單位、被管理單位、被收費(fèi)罰款單位以及發(fā)生業(yè)務(wù)與資金往來(lái)較多的單位。還可以采取發(fā)函查詢的方法，使被查單位存在的收入不入賬，虛列支出，虛撥款項(xiàng)等問(wèn)題原形畢露。此外，從被查單位還可以直接獲取其上級(jí)主管部門(mén)、收費(fèi)罰款單位、相關(guān)聯(lián)業(yè)務(wù)單位私設(shè)“小金庫(kù)”的有關(guān)證據(jù)。所以“小金庫(kù)”這個(gè)堡壘是最易從外圍攻破的。 當(dāng)然，各單位情況千差萬(wàn)別，“小金庫(kù)”行為的表現(xiàn)形式往往也多種多樣，關(guān)鍵是要注意把握所檢查單位的特點(diǎn)，有針對(duì)性地采取切合實(shí)際的做法，以確保清理檢查的質(zhì)量和效果。 |
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