安化縣法院主管國土非訴審查業(yè)務(wù)的行政庭法官小吳近段時(shí)間頭有些大：半個(gè)月內(nèi)，國土部門送來35件村民違法占地建房行政處罰案件要求進(jìn)行非訴行政審查，這些案件均是“限定15日內(nèi)拆除非法建筑，恢復(fù)土地原狀?！逼渲幸粋€(gè)人口只有5萬人的小鄉(xiāng)鎮(zhèn)，一次就送來11件。讓小吳法官頭大的原因是面對這些案件法院存在“兩難”抉擇：一“難”，裁定進(jìn)入執(zhí)行程序，法院不堪承受，在法院的執(zhí)行登記賬戶上，“拆除非法建筑，恢復(fù)土地原狀”的執(zhí)行積案多達(dá)100余件，裁定這些案件進(jìn)入執(zhí)行程序，意味著又要增加一批無法執(zhí)行的積案；二“難”，不裁定進(jìn)入執(zhí)行程序，有違法院行政審判職責(zé)，同時(shí)農(nóng)村違法占地建房態(tài)勢無法遏制。

　　近年來，國土部門對農(nóng)村違法占地建房進(jìn)行了多次專項(xiàng)整治行動，法院在維護(hù)國土整治上也加大了執(zhí)法力度，僅去年一年，安化法院就在違法占地建房的重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展了大規(guī)模的整治宣傳和執(zhí)法行動，出動宣傳車宣傳國土政策，強(qiáng)制查封房屋和凍結(jié)違法建房人存款，兌現(xiàn)罰款，對拒不交納罰款或撕毀封條進(jìn)駐房屋居住的被處罰人實(shí)施拘留，但其警示作用并不明顯，農(nóng)村違法占地建房現(xiàn)象并未得到有效遏制，并存多發(fā)之勢。

　　農(nóng)村發(fā)生大量違法占地建房的主要原因可分為：

　　直接原因--農(nóng)村宅基地供給和需要存在矛盾，導(dǎo)致村民違法占地建房。隨著新農(nóng)村建設(shè)的整體推進(jìn)，改善農(nóng)村人居條件成為必然趨勢，農(nóng)村改、建新房屋進(jìn)度日益加快，因農(nóng)村年輕人口生存幸福觀念已發(fā)生改變，在改、建新房屋時(shí)紛紛向城鎮(zhèn)邊緣或平坦地遷移。但村集體組織沒有應(yīng)對這一需求的措施和條件，責(zé)任制將土地全部承包到人，集體沒有空地用來調(diào)配地基，只得任由村民選定承包地作為宅基地建房；村民從正規(guī)渠道，比如到小城鎮(zhèn)掛牌購買地基，既受制于經(jīng)濟(jì)條件，要增加購買地基的成本，離開原居地又受制于農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)管理，向小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移條件并不成熟。所以農(nóng)村建房者或向遷移地村民私自購買地基，或占用平坦地區(qū)的責(zé)任田、土作為地基，發(fā)生大量違法占用耕地建房案件。

　　間接誘因--其一“放水養(yǎng)魚”烙下后遺癥。在國土部門自行處理或法院已經(jīng)執(zhí)行的農(nóng)村違建案件中，真正實(shí)施強(qiáng)制拆除的幾乎為零，都是用罰款方式變通處理。由于地方財(cái)政每年對國土部門下達(dá)收費(fèi)任務(wù)，國土部門為完成任務(wù)，將任務(wù)指標(biāo)分解到鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所，如果本地沒有開發(fā)和商用土地掛牌或協(xié)議出讓，國土所完成任務(wù)指標(biāo)就只能指望違建罰款填補(bǔ)，因此，即使發(fā)現(xiàn)了違建行為，國土部門也只是象征性地下發(fā)通知停建，沒有實(shí)施真正的制止行為?！拔覀?yōu)榱送瓿墒召M(fèi)任務(wù)，不得不放水養(yǎng)魚?！币晃粐了L如是說。正是這種“放水養(yǎng)魚”的管理方式，導(dǎo)致農(nóng)村違建大量發(fā)生；其二干部帶頭樹了壞榜樣。在審查國土非法占地建房行政處罰案件時(shí)發(fā)現(xiàn)，村干部帶頭違法占地建房現(xiàn)象普遍，甚至有的家屬在本地域的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也參與其中，他們利用與國家機(jī)關(guān)的關(guān)系逃避處罰，有的在竣工時(shí)大擺宴席，國家機(jī)關(guān)的干部還前往慶賀，為其違法占地建房“撐腰”，起著非常壞的負(fù)面導(dǎo)向作用；其三拆遷安置撕開潰決口。國家基本建設(shè)、招商引資項(xiàng)目建設(shè)、小城鎮(zhèn)建設(shè)等的拆遷，地方政府都是用臨近公路的稻田或平坦地勢的耕地進(jìn)行基地安置，政府表現(xiàn)出的這種不重視保護(hù)耕地的行為，加上農(nóng)民從耕地上獲得的收益低，土地不為農(nóng)民重視，荒廢、非法侵占土地現(xiàn)象難于遏制。

　　放縱因素--首先農(nóng)村非法占地建房“發(fā)現(xiàn)難”。農(nóng)村人口居住分散，住房修建自主性強(qiáng)，申報(bào)管理制度缺失，加上建筑面積小、建筑周期短，不易被國土管理部門發(fā)現(xiàn)；農(nóng)民對土地所有權(quán)和承包使用權(quán)存在模糊認(rèn)識，將土地的責(zé)任制等同于所有制，把違法占地建房行為視為在其個(gè)人所有的土地上的正常利用行為，同時(shí)，村集體組織和村民對村民的違法占地行為態(tài)度冷漠，不予舉報(bào)，不干預(yù)，村民之間形成默契，為自己今后違法占地留下后路，“我不舉報(bào)你，今后別人也不會舉報(bào)我”；農(nóng)村土地的經(jīng)濟(jì)效益低下，遠(yuǎn)遜于農(nóng)業(yè)工業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和打工的經(jīng)濟(jì)效益，農(nóng)民對土地失去了應(yīng)有感情，故任由他人違法占用本來屬于集體的土地。其次是制止難。即使發(fā)現(xiàn)了違法侵占土地建房，具有管理和處罰職能的土地管理部門制止和處罰違法行為也是力不從心，收效甚微：一是土地管理法規(guī)賦予土地管理部門的制止權(quán)缺乏操作性，即違法建房人不停止施工，法律沒有賦予國土部門相應(yīng)的強(qiáng)制制止措施；二是國土執(zhí)法力量不夠，難以應(yīng)付轄區(qū)內(nèi)大量發(fā)生的違法占地建房案件。再次是查處難。對于違法建房案件，國土部門在制止不能的情況下，作出自行拆除的行政處罰決定，在被處罰人復(fù)議、訴訟期限屆滿后申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，此時(shí)違建房既成了事實(shí)，法院執(zhí)行時(shí)，面臨諸多難題和困境，困住了法院強(qiáng)制執(zhí)法手腳。農(nóng)民集一生一家之積蓄建造住房，“拆除”意味著農(nóng)民一家一生的積蓄全部化為泡影，因此很容易發(fā)生家族性或群體性對抗特別是暴力對抗，在和諧理論指導(dǎo)下的我國行政和司法機(jī)關(guān)都不能承擔(dān)由此產(chǎn)生的社會后果，因此凡決定拆除的違法建筑案件，一律變通為現(xiàn)金回購方式處理?，F(xiàn)金回購方式負(fù)面效應(yīng)相當(dāng)明顯，等于助長違法占地風(fēng)氣，因?yàn)橥ㄟ^守法申報(bào)購地建房的成本遠(yuǎn)高于違法占地建房的成本，前者交納土地出讓金，一宗60平方米的地基，摘牌基準(zhǔn)價(jià)1萬元左右，如果形成競買甚至高達(dá)3-4萬元，后者的處罰按“占地面積X100元X20%”（去年6月后基數(shù)增加到120元/平方米），60平方米地基最高只需交納罰款3000余元。前者公開掛牌，出讓金沒有協(xié)商余地，后者是罰款性質(zhì)，執(zhí)法中存在協(xié)商可能，減少罰款數(shù)額，因違法反而獲得利益?！叭y”的存在使農(nóng)村違法占地建房不能得到有效遏制，且有愈演愈烈之趨勢。

　　土地是國家最重要的生存資源，耕地紅線不能被突破，保護(hù)土地資源就是保護(hù)民眾生存的命根子。制止和遏制農(nóng)村違法占地違建房，要探索建立有效機(jī)制，確保農(nóng)村依法使用土地，可從以下三個(gè)方面入手：

　　一是強(qiáng)化國土的行政作為，加大制止和處罰力度?！吨腥A人民共和國土地管理法》第八十三條規(guī)定了行政機(jī)關(guān)對違建行為具有的制止權(quán)，《中華人民共和國行政訴訟法》第六十六條更是賦予了行政機(jī)關(guān)對不服行政機(jī)關(guān)作為的生效具體行政行為“可以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行”的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。只是由于行政法律、法規(guī)沒有明晰“制止”和“強(qiáng)制”的適用條件和可用措施，缺乏操作性，國土行政部門為規(guī)避行政賠償風(fēng)險(xiǎn)由此主動放棄了法律賦予的行政權(quán)力，一味依靠法院的強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，致使法律賦予的行政強(qiáng)制權(quán)力空置，國土自身執(zhí)法乏力。由于司法嚴(yán)格的程序性導(dǎo)致執(zhí)法的滯后性，違建房既成事實(shí)，在違法制裁效果和相對人利益衡平時(shí)，法院執(zhí)法陷入困窘，依法制裁和打擊違法占地建房行為效果甚微，導(dǎo)致違建行為屢禁不止。在此，法律應(yīng)明晰行政機(jī)關(guān)行使“制止”和“強(qiáng)制”的適用條件和措施，便于行政機(jī)關(guān)主動積極作為。因國土部門的積極作為，相對人不服或因作為錯(cuò)誤造成相對人損失的，應(yīng)納入國家賠償范疇，由相對人申請啟動國家賠償程序進(jìn)行救濟(jì)。

　　二是探索新的管理方式，滿足農(nóng)村建設(shè)需求。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，在社會管理中，疏導(dǎo)才是科學(xué)合理選擇，治理農(nóng)村違法占地建房不能用堵塞方式防守，應(yīng)建立相應(yīng)機(jī)制疏導(dǎo)。首先是著手農(nóng)村規(guī)劃，保障農(nóng)民建房的地基需求。改善生存條件是新農(nóng)村建設(shè)的必然要求。土地曾是農(nóng)民生產(chǎn)生活的命根子，農(nóng)民對土地懷有深厚感情，保護(hù)耕地觀念意識濃厚，農(nóng)民建房大多自覺地建在坡地、荒地上。由于時(shí)代變遷，土地增值效益遠(yuǎn)低于工業(yè)效益和打工經(jīng)濟(jì)效益，加上國家建設(shè)和小城鎮(zhèn)建設(shè)大量征用、征收耕地的導(dǎo)向作用，和農(nóng)村年輕人生存幸福觀念改變等因素，農(nóng)民對土地感情淡化，農(nóng)民改建住房，紛紛選擇遷離原來生活不便的原基地，或向小城鎮(zhèn)集中，或向平地搬遷。新農(nóng)村建設(shè)并沒有跟上農(nóng)村這一發(fā)展變化的需求，改善村居環(huán)境尚為村民個(gè)體自發(fā)和自為。由于農(nóng)村集體沒有基地提供，也為了節(jié)省開發(fā)基地費(fèi)用，農(nóng)民就占用自家的責(zé)任田、土建房，發(fā)生違建行為。為適用農(nóng)村建房的新需求，農(nóng)村應(yīng)盡快進(jìn)行鄉(xiāng)村建設(shè)統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一規(guī)劃農(nóng)村住房建設(shè)用地，變農(nóng)村建房的無序性為規(guī)劃性。農(nóng)村集體提供規(guī)劃基地，農(nóng)民是不會甘冒受到處罰的風(fēng)險(xiǎn)而違法占地建房；其次是強(qiáng)化鄉(xiāng)村自治，讓農(nóng)村集體組織獲得土地增值效益，培育農(nóng)民對土地的感情，在違法占地建房的查處中，應(yīng)調(diào)整利益分配制度，罰款應(yīng)有相應(yīng)比例返還村級組織，提高村級組織和村民自我監(jiān)督的積極性。農(nóng)民關(guān)注土地權(quán)益了，對違建的監(jiān)督和制止就有即時(shí)性和實(shí)效性；

　　三是啟動法院的先予執(zhí)行制度，法院下達(dá)“停工令”協(xié)助制止違建行為。《行政訴訟法》對先予執(zhí)行制度雖然未作規(guī)定，但依據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第九十七條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，除依照行政訴訟法和本解釋外，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定?！泵袷略V訟中有先予執(zhí)行制度，因此，人民法院審理行政案件或?qū)彶榉窃V行政案件時(shí)，可以探索適用先予執(zhí)行制度，及時(shí)控制相對人權(quán)益，防止因相對人的損失增大而增加執(zhí)法難度。在國土行政執(zhí)法不阻止相對人實(shí)施違建行為時(shí)，司法權(quán)不能沉默，也可以積極作為。可以嘗試由國土部門向法院申請強(qiáng)制“停工令”方式，維護(hù)國土部門“停建通知書”的效力。申請“停工令”的條件：“通知”指向的相對人有不履行“暫?！毙袨榍也粫和＞蜁斐杉瘸傻倪`法事實(shí)和擴(kuò)大違法損失；申請時(shí)間：應(yīng)為國土部門實(shí)施制止行政行為后的十日內(nèi)。法院受理行政機(jī)關(guān)的申請后，即時(shí)裁定下達(dá)“停工令”，不執(zhí)行“停工令”的，以妨礙司法由法院予以法律強(qiáng)制；強(qiáng)制方式為：凍結(jié)建筑材料、拘留行為人。凍結(jié)或拘留后仍然不停止的，追究刑事責(zé)任。對多次被責(zé)令停建或違抗法院停工令而強(qiáng)行建筑的房屋一律強(qiáng)制拆除，損失由行為人自行承擔(dān)。

　　【作者簡介】

　　李文斌，教書11年，1995年考入法院，從事辦公室工作多年，宣傳和調(diào)研有所成績。