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夢(mèng)想的田園---新加坡土地管理與利用制度概述
1902年，英國(guó)人埃比尼澤·霍華德（Ebenezer Howard）在其劃時(shí)代的作品《明日的田園城市》（Garden Cities of Tomorrow）中為世人描繪和闡述了“garden city”（田園城市）美好圖景，在全世界掀起了一場(chǎng)至今仍影響深遠(yuǎn)的田園城市運(yùn)動(dòng)。無(wú)論是倫敦、巴黎、柏林等古老城市更新重建，還是東京、芝加哥等相對(duì)新興的城市異軍突起，在其建設(shè)與發(fā)展過(guò)程中都受到了霍華德思想的深刻影響。
然而，今天當(dāng)我們提到“garden city”這個(gè)名詞時(shí)，中國(guó)人最先想到的，卻大約不是這些享譽(yù)世界的超級(jí)城市，而是南海盡頭、馬六甲海峽邊緣的另一個(gè)華人城市--新加坡，一個(gè)我們習(xí)慣將其稱(chēng)為花園城市（garden city）的東南亞島國(guó)。
2014年8月，我有幸參加中國(guó)土地勘測(cè)規(guī)劃院和中國(guó)土地學(xué)會(huì)組織的“新加坡土地規(guī)劃培訓(xùn)團(tuán)”，赴新加坡進(jìn)行了為期14天的考察培訓(xùn)，對(duì)這個(gè)城市國(guó)家的城市建設(shè)，以及支撐這種建設(shè)的土地與規(guī)劃管理制度留下了深刻印象。
新加坡是近代世界貿(mào)易和殖民運(yùn)動(dòng)勃興時(shí)期的產(chǎn)物。1826年，成為英國(guó)的海峽，逐步被建設(shè)為扼守馬六甲海峽商道的重要據(jù)點(diǎn)；1965年獨(dú)立建國(guó)后，該國(guó)又牢牢抓住了世界經(jīng)濟(jì)起飛的契機(jī)，與臺(tái)灣、香港、韓國(guó)一道成為亞洲發(fā)展“四小龍”之一。2013年實(shí)現(xiàn)GDP1.5萬(wàn)億人民幣，是長(zhǎng)沙的2倍，但其土地面積僅716平方公里，只相當(dāng)于長(zhǎng)沙市的6%，現(xiàn)有常住人口540萬(wàn)，約為長(zhǎng)沙市的74%，是世界上人口密度最大的地區(qū)之一。
然而，令人驚奇的是，它通過(guò)科學(xué)的土地規(guī)劃與利用管理，有序布局人口、產(chǎn)業(yè)、交通、綠帶等四大要素，較好解決了幾乎困擾世界所有大城市的三大問(wèn)題：交通擁擠、房?jī)r(jià)高企、環(huán)境污染。這種土地規(guī)劃與利用管理制度，盡管與經(jīng)典的、教科書(shū)式的田園城市有較大差異，但仍可以從發(fā)軔于英國(guó)的田園城市運(yùn)動(dòng)找到注腳。
一般而言，人們將田園城市規(guī)劃體系概況為三個(gè)基礎(chǔ)性要件：有限人口、衛(wèi)星城式布局、土地增值歸公。這三者在新加坡的城市建設(shè)以及土地規(guī)劃與利用中，都得到了較為充分的闡述與發(fā)揮。
著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)定規(guī)劃人口規(guī)模
新加坡一直秉持以人為本的土地規(guī)劃理念，強(qiáng)調(diào)以立足長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃人口規(guī)模來(lái)倒推土地利用布局與城市規(guī)劃設(shè)計(jì)。1971年，新加坡邀請(qǐng)聯(lián)合國(guó)專(zhuān)家編制了獨(dú)立建國(guó)后的第一個(gè)概念規(guī)劃（Concept plan）。該規(guī)劃以400萬(wàn)人口為上限（當(dāng)時(shí)該國(guó)人口約200余萬(wàn)），以宜居、宜業(yè)、宜游為目標(biāo)，對(duì)未來(lái)20年的土地利用方向進(jìn)行總體安排，并對(duì)50年后的發(fā)展進(jìn)行了展望，大體上奠定了目前全島生產(chǎn)、生活、生態(tài)用地的空間開(kāi)發(fā)格局。
此后，該國(guó)又根據(jù)形勢(shì)變化開(kāi)展十年一輪的規(guī)劃修訂，不斷調(diào)整修正人口控制規(guī)模和土地利用方向。這種立足長(zhǎng)遠(yuǎn)的規(guī)劃期限和適當(dāng)擴(kuò)大的人口規(guī)模，為城市的發(fā)展預(yù)留了足夠空間。如1991年該國(guó)著眼百年發(fā)展，立足550萬(wàn)人口規(guī)模來(lái)編制規(guī)劃，當(dāng)時(shí)還以為過(guò)于超前，未曾想到2013年全國(guó)常住人口就突破了540萬(wàn)人，提前80年實(shí)現(xiàn)了規(guī)劃目標(biāo)。
而最新修訂的2011年版概念規(guī)劃已將規(guī)劃人口規(guī)模提升到了690萬(wàn)（到2050年），對(duì)更長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展則作出了建設(shè)1000萬(wàn)人口城市的設(shè)想。不過(guò)，頗有意味的是，本地居民對(duì)這個(gè)千萬(wàn)人口的規(guī)劃規(guī)模產(chǎn)生了不少非議，認(rèn)為這么個(gè)小島承載這么多人口實(shí)在是過(guò)于擁擠。
于是，在2011年的大選中，很多人對(duì)執(zhí)政的人民行動(dòng)黨投了不少反對(duì)票。該黨黨魁、新加坡國(guó)父李光耀之子李顯龍已向民眾承諾，收緊永久居民資格審核標(biāo)準(zhǔn)，放緩?fù)鈩谝胨俣?，適當(dāng)控制規(guī)劃人口規(guī)模。
衛(wèi)星城式的城市布局
新加坡或許是當(dāng)今世界上執(zhí)行中心城+衛(wèi)星城式布局最為出色的城市，沒(méi)有之一（布局示意圖見(jiàn)附圖1）。
它在1818年英國(guó)第一代殖民者萊佛士登陸的新加坡河口—濱海灣地區(qū)集中布局了一大批商業(yè)、金融、旅店業(yè)等核心服務(wù)型產(chǎn)業(yè)，使之成為名副其實(shí)的城市中心區(qū)，集中城市的人流與物流。比如，濱海灣的金融街、金沙集團(tuán)的博彩業(yè)、烏節(jié)路的商業(yè)街均具有世界性影響，匯聚了全球的人氣與財(cái)富。
根據(jù)自然與地理?xiàng)l件，該國(guó)在全島的東、中、西、北四個(gè)區(qū)域各設(shè)置了一個(gè)城市副中心，分流中心城區(qū)的人口、商業(yè)、娛樂(lè)、文化等相關(guān)功能。城市中心與副中心由快速軌道交通連接，在軌道交通線相交匯的地區(qū)適當(dāng)布局衛(wèi)星城市。每個(gè)衛(wèi)星城市都具備一定的住宅、工業(yè)、商業(yè)及文化功能，從而分流交通壓力。
衛(wèi)星城式布局的成敗在很大程度上取決了城市交通系統(tǒng)的效率。新加坡在土地規(guī)劃與利用過(guò)程中，較好堅(jiān)持了“交通優(yōu)先”的規(guī)劃理念，強(qiáng)調(diào)建設(shè)無(wú)縫銜接的世界級(jí)公共交通系統(tǒng)，讓居民在全島范圍內(nèi)“門(mén)到門(mén)”的出行時(shí)間不超過(guò)1小時(shí)。目前，該國(guó)已建設(shè)地鐵153公里、輕軌29公里、快速路166公里，運(yùn)行公交路線350多條。
同時(shí)，為改善城市環(huán)境，樹(shù)立城市形象，該國(guó)借鑒田園城市中以農(nóng)業(yè)綠帶為城市群間隔帶的理念，在衛(wèi)星城之間、軌道交通線兩側(cè)開(kāi)展“綠色廊道”、“垂直綠化”建設(shè)，使得該國(guó)在經(jīng)濟(jì)起飛的的過(guò)程中綠化率不減反增，從1986年的36%提高到2007年47%，成為世人所津津樂(lè)道的“花園城市”。
2010年后，該國(guó)又將城市愿景由garden city修改為the city in the garden（花園中的城市）,一則強(qiáng)調(diào)對(duì)城市內(nèi)部居民自身感受的考慮，另一方面，則將城市內(nèi)部綠化放到了更加重要的位置。專(zhuān)業(yè)化的中心城建設(shè)、合理的衛(wèi)星城布局、快捷高效的交通系統(tǒng)、豐富的綠色廊帶使新加坡成為全球少有的成功能實(shí)現(xiàn)衛(wèi)星城式布局的世界級(jí)城市。
更多的城市，如莫斯科等，則不幸將衛(wèi)星城式布局?jǐn)偝闪巳哟箫灐?span style="COLOR: rgb(0,112,192)">有規(guī)劃之父之稱(chēng)的新加坡規(guī)劃局原局長(zhǎng)劉太格，曾評(píng)論北京的城市布局，言其到目前為止都未形成一個(gè)真正的中央商務(wù)區(qū)，更遑論布局合理的衛(wèi)星城鎮(zhèn)。
產(chǎn)城融合的城市建設(shè)理念
在新加坡的土地規(guī)劃與開(kāi)發(fā)中，另一個(gè)值得關(guān)注的理念是“產(chǎn)城融合”。去年初，中央發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》也著重強(qiáng)調(diào)了這條理念。一般意義上的規(guī)劃，大都強(qiáng)調(diào)將工業(yè)、商業(yè)、娛樂(lè)、住宅等城市功能區(qū)進(jìn)行適當(dāng)區(qū)分，以最大程度實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)。
但是，這種模式對(duì)城市交通與環(huán)境保護(hù)造成了很大的沖擊，使之成為所謂大城市病的根源。原因很簡(jiǎn)單，當(dāng)城市中的大多數(shù)人的就業(yè)與居住、居住與購(gòu)物娛樂(lè)均不在同一區(qū)域時(shí)，將不可避免地出現(xiàn)鐘擺式的交通擁堵，更有甚者則形成了“睡城”、“空城”、“蟻?zhàn)濉钡然纬鞘芯坝^。新加坡較早意識(shí)到了這種規(guī)劃理念的弊端，除不遺余力地推行衛(wèi)星城式布局外，還在產(chǎn)城融合的基本單元上下足了功夫，構(gòu)建了一個(gè)層級(jí)分明、體系合理、自給自足的新鎮(zhèn)模式（見(jiàn)附圖2）。
以新加坡義順市鎮(zhèn)為例，在810公頃土地上，不僅建設(shè)了8.4萬(wàn)個(gè)住宅單元，也兼顧了工業(yè)、商業(yè)、體育、娛樂(lè)、宗教等各方面需求。如布局工業(yè)用地54公頃、商用28公頃、學(xué)校55公頃、公園與綠地34公頃，從而使人們能夠就近就業(yè)、就近居住、就近購(gòu)物、就近休閑，既有效滿(mǎn)足了居民各方面需求，又避免了大量無(wú)效交通，優(yōu)化了城市環(huán)境。
土地增值歸公
在霍華德的田園城市理論中，土地增值歸公是一個(gè)重要基石。很不幸，在以私有制為主體的大多數(shù)西方國(guó)家中，這是一個(gè)不可逾越的門(mén)檻。這種土地產(chǎn)權(quán)模式導(dǎo)致墨西哥、巴西利亞、新德里等新興城市乃至美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的很多大城市都陷入了城市貧民窟陷阱。
其原因在于，因土地產(chǎn)權(quán)私有，導(dǎo)致公共設(shè)施建設(shè)成本太高，城市建設(shè)被迫向新區(qū)發(fā)展，而新區(qū)的開(kāi)發(fā)又產(chǎn)生的新的區(qū)域隔離，無(wú)法使城市的發(fā)展紅利惠及所有城市居民，如此形成惡性循環(huán)。
在可以分析的樣本中，新加坡是為數(shù)不多的未落入該陷阱的城市之一。溯其根源，主要得益于該國(guó)從上世紀(jì)60年代以來(lái)大規(guī)模的征地運(yùn)動(dòng)和圍填海運(yùn)動(dòng)。1965-1995年間，新加坡政府以極低的價(jià)格從私人業(yè)主手中大量征收土地，使該國(guó)國(guó)有土地比例從30%多激增至將近90%，從而能夠從容地、低成本地開(kāi)展市區(qū)規(guī)劃和重建工作。
同時(shí)，有計(jì)劃地圍填海也拓展了土地空間。截至2013年，新加坡已填海造地136平方公里，占到國(guó)土總面積的19%，金沙國(guó)際酒店、裕廊化工島、樟宜機(jī)場(chǎng)等重大項(xiàng)目都坐落在填海土地上。
新加坡確保土地增值歸公的另一項(xiàng)重大措施是其獨(dú)特的公共組屋制度。該國(guó)將住房定位為國(guó)民福利，月薪金收入低于1萬(wàn)新元（約合5萬(wàn)元人民幣）的家庭均能以約市場(chǎng)價(jià)一半左右的價(jià)格申購(gòu)一套由政府出資在國(guó)有土地上建設(shè)的公共組屋。目前，公共組屋覆蓋了該國(guó)大概85%的居民，基本上實(shí)現(xiàn)了“居者有其屋”的公共政策目標(biāo)。
在土地經(jīng)營(yíng)與利用方面，為確保土地財(cái)政的公共性，使政府不致于陷入“賣(mài)地財(cái)政”，該國(guó)還立法規(guī)定，土地出讓收入納入國(guó)家儲(chǔ)備金，由總統(tǒng)直接管理，非特殊情形，本屆政府不得使用。
總的來(lái)說(shuō)，因人多地少、缺乏腹地的特殊國(guó)情，新加坡對(duì)土地規(guī)劃與管理利用的態(tài)度是極為慎重的，充滿(mǎn)著深沉的憂患意識(shí)、危機(jī)意識(shí)以及活躍的創(chuàng)新意識(shí)、競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。這種意識(shí)倒逼他們創(chuàng)造了讓世界矚目的土地規(guī)劃體系和土地管理與利用制度，特別是其統(tǒng)籌土地利用效率與社會(huì)公平的理念與方法確是值得學(xué)習(xí)和研究的。
在接下來(lái)的幾期中，夜語(yǔ)君將從土地產(chǎn)權(quán)、土地規(guī)劃、土地利用、土地經(jīng)營(yíng)、土地執(zhí)法、土地信息系統(tǒng)等角度，較為系統(tǒng)地為大家介紹這個(gè)“蕞爾小國(guó)”的土地管理與利用制度。
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