文/劉承禮（中央編譯局）
省以下政府財(cái)力與事權(quán)不匹配的根源在于財(cái)力來源的體制性缺陷和政府間事權(quán)劃分的不清晰。為了解決分稅制改革帶來的地方財(cái)政困難問題，可以通過管縣體制改革，在清晰地劃分政府間職權(quán)和職責(zé)的基礎(chǔ)上，為省以下政府建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。
清晰地劃分政府間職權(quán)和職責(zé)
對(duì)于“地方財(cái)力與事權(quán)相匹配”原則來說，事權(quán)在政府間清晰地劃分的重要性不言而喻。然而，以職權(quán)和職責(zé)體現(xiàn)的事權(quán)的劃分是不清晰的。如何改善各級(jí)政府之間的職權(quán)和職責(zé)劃分呢？可供遵循的有兩個(gè)依據(jù)，一是作為應(yīng)然的理論依據(jù)，在這方面，分權(quán)理論雖然進(jìn)行過長(zhǎng)期的探索，但沒有得出稱得上共識(shí)的劃分標(biāo)準(zhǔn)；二是作為實(shí)然的事實(shí)依據(jù)，即經(jīng)過多方調(diào)適，職權(quán)和職責(zé)在各級(jí)政府間形成了比較靜態(tài)的劃分格局。為了清晰地劃分省以下政府間職權(quán)和職責(zé)，需要從理論和實(shí)踐上進(jìn)行探索，綜合考慮如下因素：(1)交易成本，也就是職權(quán)和職責(zé)上收或下放給各方帶來的成本代價(jià)。(2)行政效率，也就是在信息技術(shù)發(fā)達(dá)的今天，管理半徑不再受地理因素的局限，層級(jí)的減少可以提高政府職權(quán)行使和職責(zé)承擔(dān)的行政效率。(3)分權(quán)激勵(lì)，也就是政府職權(quán)和職責(zé)劃分要照顧到各級(jí)政府的積極性(李俊生等，2014)。(4)規(guī)模效應(yīng)，也就是基本公共服務(wù)提供存在一個(gè)最優(yōu)的受益范圍區(qū)間。
為了減少政府職權(quán)和職責(zé)劃分的交易成本，提高行政效率，增強(qiáng)職權(quán)行使和職責(zé)承擔(dān)主體的積極性，發(fā)揮基本公共服務(wù)提供的規(guī)模效應(yīng)，可以考慮壓縮政府層級(jí)。如何壓縮政府層級(jí)并確定一套劃分原則呢？要借助“財(cái)政省直管縣”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革的力量和契機(jī)推動(dòng)行政體制改革。這一扁平化的改革舉措一方面可以加強(qiáng)省級(jí)政府的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)能力，另一方面可以鞏固縣級(jí)政府在職權(quán)行使和職責(zé)承擔(dān)中的基礎(chǔ)性地位。
在政府層級(jí)減少的前提下，職權(quán)和職責(zé)的劃分是必須的工作但不是最重要的工作，或者說，只要?jiǎng)澐指窬执篌w適合，職權(quán)和職責(zé)的劃分并不對(duì)政府職能的履行起決定性的作用。實(shí)際上，對(duì)于多目標(biāo)和多任務(wù)的政府而言，難題不在于如何劃分職權(quán)和職責(zé)，而是確保職權(quán)和職責(zé)得以順利履行。既然如此，我們的任務(wù)簡(jiǎn)化為設(shè)計(jì)一套相對(duì)合理的政府職權(quán)和職責(zé)劃分的原則，根據(jù)這一原則，由法律法規(guī)列舉省以下地方各級(jí)政府的具體職權(quán)和職責(zé)，既包括專有職權(quán)和職責(zé)，又包括共有職權(quán)和職責(zé)，同時(shí)為這些職權(quán)和職責(zé)的劃分建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。
通過對(duì)理論與實(shí)踐的分析，在政府層級(jí)減少的情況下，省以下政府間職權(quán)和職責(zé)劃分的原則可以初步設(shè)定為：(1)有規(guī)模效應(yīng)和范圍效應(yīng)的職責(zé)可以交由省級(jí)政府來履行，而信息優(yōu)勢(shì)和管理優(yōu)勢(shì)明顯的職責(zé)可以交由市縣政府來完成。例如，“要強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化的職責(zé)；要強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)”(樓繼偉，2014b)。(2)減少省級(jí)政府的委托職責(zé)，界定為省級(jí)政府委托的職權(quán)和職責(zé)需要規(guī)范委托行為并予以監(jiān)督。(3)減少并明確省以下政府間的共同職權(quán)和職責(zé)，特別是基本公共服務(wù)領(lǐng)域的共同職權(quán)和職責(zé)。有學(xué)者提出，政府間事權(quán)劃分(即本文討論的職權(quán)和職責(zé)劃分)的瓶頸在于“投資權(quán)”的劃分問題，為了解決這一問題，務(wù)必使地方各級(jí)政府退出除公共工程、公益性基礎(chǔ)設(shè)施等帶有公共品或準(zhǔn)公共品性質(zhì)的投資領(lǐng)域，專注于公共產(chǎn)品的提供和服務(wù)，并針對(duì)這些公共產(chǎn)品的提供與服務(wù)制定出明確的分擔(dān)方案(賈康，2007；賈康，2008)。(4)明確各級(jí)政府的專有職權(quán)和職責(zé)，充分尊重地方自主權(quán)且主要側(cè)重于公共服務(wù)和社會(huì)管理的職責(zé)。
在運(yùn)用上述原則劃分政府職權(quán)和職責(zé)時(shí)，為了維護(hù)中央權(quán)威和體現(xiàn)單一制特征，要堅(jiān)持中央與地方職權(quán)和職責(zé)由中央統(tǒng)一確定和劃分，而省以下政府職權(quán)和職責(zé)劃分則由省級(jí)政府主導(dǎo)。在推動(dòng)省以下政府間關(guān)系調(diào)整過程中，要特別重視省、市縣兩級(jí)的作用，逐步弱化市級(jí)政府職能直至取消地級(jí)市層級(jí)。也就是，地級(jí)市的一部分職權(quán)和職責(zé)逐步上收到省級(jí)政府，讓省級(jí)政府扮演中央與地方之間的中間橋梁；而另一部分有利于提高行政效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的職權(quán)和職責(zé)下移到縣級(jí)(縣級(jí)市)政府。保留省級(jí)和縣級(jí)政府，短期內(nèi)可以將市級(jí)政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分別轉(zhuǎn)變?yōu)槭〖?jí)政府和縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，而長(zhǎng)期則應(yīng)考慮增加省級(jí)政府?dāng)?shù)量，并取消地級(jí)市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩個(gè)層級(jí)(李奕宏，2014)。在壓縮政府層級(jí)的同時(shí)，可以從“財(cái)政省直管縣體制改革”和“鄉(xiāng)財(cái)縣管體制改革”入手，推動(dòng)行政體制改革和財(cái)政體制改革的同步進(jìn)行，推進(jìn)政權(quán)層級(jí)和財(cái)政層級(jí)的“扁平化”，形成“一級(jí)政權(quán)、一級(jí)事權(quán)、一級(jí)財(cái)權(quán)、一級(jí)稅基、一級(jí)預(yù)算、一級(jí)產(chǎn)權(quán)、一級(jí)舉債權(quán)”的層級(jí)制結(jié)構(gòu)(賈康、梁季，2011)。對(duì)于這一新的層級(jí)制結(jié)構(gòu)，應(yīng)及時(shí)列出省、市縣級(jí)政府的職權(quán)和職責(zé)清單(寇鐵軍，2016)，明確各級(jí)地方政府的專有職權(quán)和職責(zé)，以及政府間的共有職權(quán)和職責(zé)，并為這些劃定的職權(quán)和職責(zé)建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。在職權(quán)和職責(zé)劃分并試運(yùn)行一段時(shí)期后，可以擇機(jī)修改《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，以及出臺(tái)地方性法規(guī)和政府規(guī)章制度，從法治化和規(guī)范化的高度解決上下級(jí)政府“職權(quán)同構(gòu)”和“職責(zé)同構(gòu)”問題，避免上級(jí)政府因“辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)”而將職權(quán)和職責(zé)不受節(jié)制地轉(zhuǎn)移給下級(jí)政府。通過推進(jìn)政府間關(guān)系調(diào)整的法治化進(jìn)程，并通過強(qiáng)化監(jiān)督來有效落實(shí)。
當(dāng)然，改革財(cái)政體制和行政體制，壓縮政府層級(jí)似乎是一種理想化的方案。事實(shí)上，三級(jí)政權(quán)和財(cái)政體制的提法可能過于超前，現(xiàn)在條件和時(shí)機(jī)尚未成熟，改革還需頂層設(shè)計(jì)。
為省以下政府建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制
根據(jù)前文對(duì)事權(quán)概念的理解，將分稅制改革后形成的“財(cái)力上收、事權(quán)下移”結(jié)構(gòu)修改為“財(cái)力上收、職權(quán)上收、職責(zé)下移”似乎更為準(zhǔn)確。分稅制改革后形成的這種新格局是地方財(cái)政困難的直觀原因。分稅制改革之后財(cái)稅領(lǐng)域的改革基本上是圍繞地方財(cái)政解困這個(gè)目標(biāo)而在分稅制框架下進(jìn)行政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整。在政府間財(cái)政關(guān)系調(diào)整過程中，如下兩輪改革成為姊妹篇：2007年黨的十七大報(bào)告提出的“建立財(cái)力與事權(quán)相匹配的財(cái)稅制度”和2013年黨的十八屆三中全會(huì)提出的“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的現(xiàn)代財(cái)政制度”，分別從收入側(cè)和支出側(cè)試圖消除分稅制改革造成的地方收支失衡。也就是說，對(duì)于某級(jí)政府而言，在收入側(cè)為履行相關(guān)事權(quán)配備適度的可支配財(cái)力；在支出側(cè)為履行相關(guān)事權(quán)承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。如果以職權(quán)和職責(zé)來代替事權(quán)概念，則這兩輪改革的舉措可以轉(zhuǎn)化為如下等式：可支配財(cái)力=職權(quán)+職責(zé)=支出。該等式表明，單純從收入側(cè)或支出側(cè)改革均不利于全面系統(tǒng)地解決地方財(cái)政困難問題。為此，未來需要以政府間職權(quán)和職責(zé)的清晰劃分為前提，從收支雙側(cè)著力，為省以下政府建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。
為了給省以下政府建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，改革順序似乎是這樣的：對(duì)于某級(jí)政府而言，首先在確定其職權(quán)和職責(zé)的前提下，設(shè)定其預(yù)算支出項(xiàng)目和規(guī)模。設(shè)定預(yù)算支出項(xiàng)目和規(guī)模需要考慮多方面的因素，例如，地方需要在保障和改善民生、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、維護(hù)國(guó)家安全、維持國(guó)家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)方面安排資金，這些方面的預(yù)算支出又需要考慮當(dāng)?shù)匕傩盏男枨蠛驼膬?yōu)先目標(biāo)。只有設(shè)定了預(yù)算支出項(xiàng)目和規(guī)模，才能為其組織可支配財(cái)力。
為了使地方政府取得合適的可支配財(cái)力，需要疏通如下幾個(gè)主要的財(cái)力來源渠道：
1.為省以下政府完善分稅制，使地方政府取得合理的稅收收入。1994年分稅制改革只是確定了中央與地方之間的分稅規(guī)則，而沒有涉及省以下政府間收入和支出的劃分。當(dāng)務(wù)之急是為省以下政府完善分稅制。根據(jù)全國(guó)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，仿照中央與地方稅收劃分規(guī)則，可以考慮將收入不穩(wěn)定、稅基分布不均衡、稅基流動(dòng)性較大、易于轉(zhuǎn)嫁的稅種劃分為省級(jí)政府的主體稅種，而將稅基流動(dòng)性不強(qiáng)、信息優(yōu)勢(shì)明顯、受益范圍易確定、對(duì)區(qū)域外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不產(chǎn)生直接影響的稅種劃分為市縣級(jí)政府的主體稅種。根據(jù)“稅收法定”原則，需要通過法律法規(guī)來規(guī)范省以下政府的主體稅種和稅率設(shè)置及其在政府之間的劃分。稅收的征繳需要遵循一定的原則，一些稅種適合由高層級(jí)政府征繳，一些稅種則適合由低層級(jí)政府征繳。
2.優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提高轉(zhuǎn)移支付工具的使用效率。要確?？缒甓阮A(yù)算收支平衡，就需要?jiǎng)?chuàng)新轉(zhuǎn)移支付制度?？傮w上，理論和實(shí)踐已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，需要增加一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，同時(shí)盡可能地清理和壓縮現(xiàn)有的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目及其規(guī)模，以調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)來緩解各級(jí)政府的財(cái)政饑渴癥。對(duì)于一般性轉(zhuǎn)移支付，要根據(jù)地方政府履行職權(quán)和職責(zé)的需要，按既定的公式確定轉(zhuǎn)移支付的比例或額度；對(duì)于專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，要根據(jù)委托事項(xiàng)的性質(zhì)，并考慮職權(quán)和職責(zé)劃分的實(shí)際，采取協(xié)商的辦法為承擔(dān)相應(yīng)職權(quán)和職責(zé)的部門安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金。明確增加一般性轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付的比重，同時(shí)以“因素法”替代“基數(shù)法”(靳繼東，2015)，以增強(qiáng)政府的自主性和實(shí)現(xiàn)區(qū)域性基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)。轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)采用“因素法”來替代“基數(shù)法”(李齊云、馬萬里，2012)。通過因素法的公式，可以增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付的透明度、公平性和可預(yù)期性。同時(shí)，要清理專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付名目，將部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目并入一般性轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，優(yōu)化專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。
3.除了對(duì)稅收收入和轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行改革外，還需要對(duì)構(gòu)成可支配財(cái)力的其他收入來源進(jìn)行清理規(guī)范。對(duì)于稅收返還，要盡快改革在1994年分稅制改革時(shí)作為過渡措施而設(shè)置的“稅收返還”項(xiàng)目，其改革方向是減少乃至取消，將其并入轉(zhuǎn)移支付；對(duì)于政府性基金收入，需要清理整頓土地財(cái)政；對(duì)于地方政府債券收入，需要出臺(tái)法律法規(guī)，量力而行。（摘自《地方財(cái)政研究》2017年第12期《省管縣體制改革與地方財(cái)政解困》）
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