淺談農村土地非訴行政執(zhí)行案件執(zhí)行難的特點及對策
發(fā)布日期：2011-04-07 文章來源：互聯(lián)網(wǎng)
近年來，隨著我國改革發(fā)展的深化和公民法律意識的增強，大量的土地行政處罰強制執(zhí)行案件不斷涌入法院，該類案件數(shù)量逐年增多，分布范圍廣，執(zhí)行難度大，且極易引起矛盾激化，引發(fā)涉訴信訪案件的發(fā)生，在執(zhí)行中難以達到良好的法律效果和社會效果。
一、案件的類型及特點
這類案件均由縣國土資源局先行作出行政處罰決定，待處罰決定書生效后，再申請法院強制執(zhí)行。申請執(zhí)行的內容大都為：“拆除在非法占用土地上的建筑物及其設施，恢復土地原狀，退出非法占用的土地，并處罰款或沒收在非法占用土地上的建筑物”等。執(zhí)行標的80%為農村居民超出記載面積建造的住宅，其余20%為農民因養(yǎng)殖所建的養(yǎng)殖廠、加工廠及村委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因公益事業(yè)需要所建造的學校、村衛(wèi)生所、村委，還有部分私營礦山企業(yè)等。以上案件具有以下特點：1、大多不影響縣、鄉(xiāng)、村整體規(guī)劃，不影響、不損害國家利益和公共利益。2、大多因公民個人私怨或影響公民個人既得利益或可得利益，而向土地主管部門舉報所產生。3、政府行為或政府形象工程先建后批導致違法行為。4、大多案件矛盾尖銳，易導致矛盾激化。5、多為信訪部門批轉的信訪案件，多數(shù)舉報人認識偏激，不利于做思想工作。6、案件數(shù)量多，分布范圍廣，幾乎涵蓋全縣所有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村。
二、執(zhí)行過程中存在的問題和困難
對于這類案件，在立案后，一般先按照法律規(guī)定，向被執(zhí)行人送達執(zhí)行裁定，讓被執(zhí)行人在規(guī)定期限內自覺履行義務，同時做案外人（舉報人）的思想工作，在不影響鄉(xiāng)、村整體規(guī)劃的前提下力爭從根本上消除隔閡，平息矛盾，解決糾紛。近幾年來，通過協(xié)調執(zhí)行和強制執(zhí)行，我院執(zhí)結了一大批土地行政處罰案件，但仍有部分案件由于種種原因處于中止狀態(tài)，至今無法執(zhí)行，導致這些案件無法執(zhí)行的主要原因和困難有：1、涉及農村居民僅有一處住宅的整體拆除案件，若強制拆除，將直接導致被執(zhí)行人及家屬無法生存、生活。2、涉及舉報人與案件被執(zhí)行人矛盾尖銳的案件，若強行拆除將引起雙方矛盾擴大和升級，引發(fā)連鎖反應，甚至導致矛盾激化，發(fā)生惡性事件及涉訴信訪案件，造成新的社會不安定因素。3、對部分連體建筑物進行拆除的案件，若強行拆除，容易對建筑物的其它部分造成損壞，給被執(zhí)行人帶來經濟損失，產生新的社會矛盾，而且從現(xiàn)實來看也無拆除的必要。4、對涉及公益事業(yè)的學校、村衛(wèi)生所、村委的案件，若強行拆除，則影響社會公共利益，造成不良的社會影響。5、對涉及私營礦山企業(yè)的案件，若強行拆除，將對涉案企業(yè)造成巨大的經濟損失，不僅不利于民營企業(yè)的發(fā)展，對地方經濟發(fā)展造成不良影響。
三、解決此類案件的意見和建議
根據(jù)這類案件的性質和特點，要妥善解決該類社會矛盾，筆者認為：1、要充分發(fā)揮基層組織和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的職能作用，并盡可能的發(fā)揮和利用“社會法庭”的職能作用，尤其是村、組干部的職能作用和在村中的說服力、影響力。對這類案件要及時發(fā)現(xiàn)，及時調處，層層解決矛盾，不能踢皮球，不能逐級“上繳”矛盾，力爭把矛盾糾紛消滅在萌芽狀態(tài)，解決在基層。2、解決問題，減少行政處罰。國土資源局作為土地行政主管部門，針對這類案件的實際情況，要多調查，多了解，把問題吃透，把根源找準。工作人員要有強烈的責任心，事業(yè)感和大局意識，要站在為人民服務和社會穩(wěn)定的高度去解決問題。查明情況后，該補辦使用證的及時補辦，盡可能的協(xié)調解決糾紛，減少行政處罰，節(jié)約行政資源，從根本上減少這類案件。3、做好立案審查，謹慎立案。針對無執(zhí)行標的完成行為的執(zhí)行案件，原則上不予受理。但對涉及國家利益、公共利益，涉及黨委政府中心工作的案件，仍應堅持及時受理，果斷執(zhí)行。4、建立預立案機制。對于易導致信訪案件或矛盾激化，應給予謹慎立案，采取預立案，預立案后可以組織土地、村委聯(lián)合調解。5、建立行政協(xié)調機制，對于復雜或容易矛盾激化的案件，要會同土地主管部門，深入被執(zhí)行人所在地進行立案前的調查，由縣政法委牽頭，土地、信訪、法院主管部門參與，深入鄉(xiāng)村，了解案情，掌握民意，視其具體情況，再決定是否立案，對于不符合立案條件的案件，法院應及時下達不予立案（執(zhí)行）的裁定，以免當事人到法院纏訴和不必要的麻煩。6、在執(zhí)行工作中，要講究執(zhí)行藝術和技巧，在依法辦案的同時，把“情”融入整個辦案過程中，真正體現(xiàn)司法為民的法治理念，使所辦案件真正達到法律效果和社會效果的有機結合，實現(xiàn)案結事了和良好的社會效果。
嵩縣人民法院 行長石 馬旭升
行政非訴執(zhí)行是我國《行政訴訟法》規(guī)定的一項重要法律制度，它是實現(xiàn)行政管理職能、體現(xiàn)行政執(zhí)法效率的重要途徑和保障，是人民法院對行政行為進行司法監(jiān)督的一種形式，也是法院行政審判和執(zhí)行工作的重要組成部分。近年來，申請法院強制執(zhí)行的行政非訴案件數(shù)量龐大，但由于此類案件反映的情況較為復雜，且缺乏明確、詳盡的法律規(guī)定，法院對行政非訴執(zhí)行案件認識不一，導致此類案件在審查和執(zhí)行過程中存在不少問題。為此，筆者在安徽省法院開展調研，在此基礎上，對規(guī)范行政非訴案件的審查和執(zhí)行略抒管見。
一、行政非訴執(zhí)行案件的主要特點
?。ㄒ唬彶榘讣?shù)量龐大，成為基層法院行政審判工作的重點
2002年至2004年，安徽省法院共審查和執(zhí)行各類行政非訴執(zhí)行案件5152件，年均17174件，是同期行政一審案件數(shù)量的3．3倍。8月份的調查結果顯示，99．6％的行政非訴執(zhí)行案件集中在基層法院，每個基層法院當月平均審查和執(zhí)行20件。受調查法院表示，由于行政非訴執(zhí)行案件遠比行政案件多，而且其審查和執(zhí)行相當耗費時間和精力，因此目前此類案件已成為基層法院行政審判人員的主要工作內容。
?。ǘ┌讣?shù)量受政策影響較大
2002年至2004年，安徽省法院審執(zhí)行政非訴執(zhí)行案件分別為20908件、19708件、14036件，年均下降18％。其下降原因主要是行政行為政策性強，行政非訴執(zhí)行案件的數(shù)量受國家和地方政策的影響很大，涉及農稅征收和農民負擔的案件大幅減少，2002年安徽省審執(zhí)農業(yè)案件7000件，2005年銳減為2096件。宣州區(qū)法院在1999年初受理了57件農民負擔類案件，此后兩年一直沒有受理過此類案件。2001年該院根據(jù)農業(yè)稅費難收的實際和市委、市政府的要求，又重新開始受理、執(zhí)行農業(yè)稅收類案件，由于兩年的累積，該年度的農業(yè)稅收類案件猛增至1407件，是往年平均水平的7．9倍，從而使行政非訴執(zhí)行案件全年收案數(shù)達1658件，創(chuàng)歷史最高水平，以后逐年減少。2004年3月中央關于全國要在5年內逐步減征并最終免征農業(yè)稅的政策出臺后，安徽省大幅減征了農業(yè)稅收，農民的稅負減輕了很多，納稅能力相對增強，此后行政機關對農業(yè)稅征收基本上沒有再向法院提出執(zhí)行申請。又如2005年以來合肥市加大舊城改造、治理違章建筑力度，該市涉及城建的案件明顯增多。
?。ㄈ┑貐^(qū)差異大
案件類型在縣區(qū)和城區(qū)不同，各城區(qū)之間差別也很大。農村、城郊超生現(xiàn)象較多，涉及土地等自然資源的矛盾相對突出，其管轄法院受理計劃生育、自然資源等案件較多，如渦陽縣法院2005年8月審查涉及計劃生育案件53件，占當月行政非訴案件的68．8％。而市區(qū)則受行政機關分布影響較大。如合肥市廬陽區(qū)行政機關分布較集中，案件數(shù)量過大，導致該法院的執(zhí)行力量超負荷。此外，各地行政機關法制教育情況和法律意識程度也直接影響法院行政非訴案件的數(shù)量和類型。巢湖市行政非訴案件數(shù)量一直位居安徽省前列，其法制教育工作開展得比較好是重要原因。
?。ㄋ模┎枚▓?zhí)行率高，支持行政機關依法行政力度大
裁定準予執(zhí)行10635件，占審查收案的90．1％。出于維護行政行為效力、支持行政部門工作等考慮，法院經審查只要認為事實清楚，不影響行政行為作出的，即使程序上略有瑕疵，一般都會在要求補正的前提下準予執(zhí)行。
（五）執(zhí)行難度大
非訴執(zhí)行案件比一般的執(zhí)行案件難度更大，法院的積案壓力很大。一是被執(zhí)行人沒有履行能力。如社會撫養(yǎng)費案件，凡是申請到法院執(zhí)行的基本上都是生活困難的超生戶，執(zhí)結率很低。二是逾期滯納金數(shù)額與被執(zhí)行人履行能力差距過大。《中華人民共和國行政處罰法》第51條規(guī)定，當事人逾期不履行行政處罰決定的，作出行政處罰決定的行政機關可以每日按罰款數(shù)額的百分之三加處罰款。根據(jù)這一規(guī)定，被處罰對象收到處罰決定后如果既不申請復議也未起訴，待其法定起訴期屆滿行政機關立即申請執(zhí)行的，加處罰款已是主罰的2．25倍；若等到申請執(zhí)行期限屆滿時申請執(zhí)行，其加處罰款就高達主罰的7．65倍。由于法律沒有確定加處罰款的最高限額，那些主罰金額較大的逾期滯納金數(shù)額相當龐大，有的已超過本金甚至是本金的數(shù)倍，使被處罰人無法承受，已不符合處罰的本意，執(zhí)行起來難度很大。對此，有的法院不管滯納金只執(zhí)行罰款主金額，或者在非訴行政行為雙方同意下減少執(zhí)行金額。三是部分具體行政行為存在合理性問題，被執(zhí)行人抵觸情緒大。一些具體行政行為具備合法性，但顯失公正，如行政處罰畸輕畸重，與被處罰人的實際違法行為不相符；行政機關對同類性質、相同情形的違法者作出相差較大的罰款處罰等，而人民法院對此不能審查。此外，行政處罰缺少必要限度，影響了被處罰者的基本生活，如對一些經濟困難戶、下崗工人、老弱病殘戶等弱勢群體偶然違法經營也嚴格予以處罰并申請法院執(zhí)行，還有一些對貧困戶的拆遷申請執(zhí)行可能會導致被執(zhí)行人無家可歸，這些案件被執(zhí)行人對法院的執(zhí)行工作十分抵觸，難以執(zhí)行。
二、行政非訴執(zhí)行案件在審查與執(zhí)行中存在的問題
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1．審查標準過于寬松
一方面，《關于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第95條所列的合法性審查標準比較寬泛。何為“明顯”難以界定，且規(guī)定不予執(zhí)行的情形較少，各法院在審查時只能自行把握。另一方面，法院存有支持行政機關依法行政的思想或屈服于方方面面的壓力。受調查法院表示，雖然行政機關申請執(zhí)行的行政行為不少有程序上的瑕疵，但如果因此全都不予受理或不予執(zhí)行，行政機關甚至地方黨委領導意見較大，認為現(xiàn)階段全不執(zhí)行會不利于行政工作開展，損害行政機關形象。因此，法院對非訴申請的審查，只要不明顯侵害被申請人的合法權益，如果有瑕疵責令補正，需補充材料的責令補充材料，難免會出現(xiàn)審查標準不夠嚴格的情況。
2．審查方式有局限性
目前，對行政行為進行書面審查的法院占63．6％，采取書面審查與實際調查結合的法院占36．4％，實踐中，實際調查的方式又分為走訪、“面對面”詢問、“背靠背”了解情況等多種形式，有19個法院采用了聽證。法院只對行政非訴案件作書面審查，被申請人多不參與其中，由于未能充分聽取被申請人意見，容易造成行政相對人的利益受到侵害。
在聽證制和申辯制的推行中，還存在一些問題。首先，聽證放在何階段進行，如放在立案前，因不能收取費用，會加大法院的工作成本；如放在立案后，行政機關預交了聽證費，經審查若裁定不予強制執(zhí)行，行政機關會有意見。其次，被執(zhí)行人下落不明，有些案件行政機關在作出具體行政行為時即以公告方式送達，增加了工作難度。再次，被執(zhí)行人容易乘機轉移財產或外出躲避，不利于下一階段的執(zhí)行。
3．申請不符合規(guī)定
常見的如行政機關就法院無強制執(zhí)行權的事項提出執(zhí)行申請。馬鞍山市雨山區(qū)法院曾審查過一起因商場不符合消防要求，消防部門申請法院強制執(zhí)行商場停業(yè)的案件，因《消防法》明確規(guī)定應由政府責成有關行政部門執(zhí)行，法院只能裁定不予執(zhí)行。又如申請執(zhí)行期限不符合規(guī)定，行政相對人起訴期限未滿，或申請已逾期。此外，申請執(zhí)行材料存在缺陷的現(xiàn)象十分普遍，主要是申請執(zhí)行的文書比較隨意，不夠規(guī)范。問卷調查顯示，2005年8月份，要求申請人補正申請材料的168件，占8．1％，這一比例遠低于筆者實地調查情況。被調查法院反映，申請材料存在缺陷的情況相當普遍，以前約占80％，而且反復補正，近兩年大有好轉，但仍有20％的材料需要補正。需補正的較多如送達回證，還有的行政機關送交法院的是復印件，需補交原件。目前計劃生育類案件相對規(guī)范，需補正的較少。
4．具體行政行為本身存在瑕疵
一是重實體、輕程序的現(xiàn)象較為突出，如執(zhí)法人員在詢問筆錄上簽字的較少；留置送達中送達回證上僅有送達人簽名，行政機關沒有邀請當?shù)鼗鶎咏M織人員或其他在場人員簽字；內部討論筆錄沒有簽名；法律文書不完善，漏引法律條文。二是行政機關在作出具體行政行為時適用法律錯誤。三是限制或剝奪相對人的權利，如不交待訴權。四是被申請執(zhí)行主體不明甚至有誤，常見的如行政機關在處罰時以個體工商戶所起的字號為被處罰主體。一些被環(huán)保機關處罰的個體工商戶經常更換經營者或盤賣店面，有的干脆關門走人，法院執(zhí)行時，該店面或已關閉，或已更換了經營者，或通過聯(lián)營、合伙等方式以新的企業(yè)名義對外經營，但搜集了這些證據(jù)向銀行出示要求凍結、扣劃銀行存款，因裁定書載明的被執(zhí)行人與新的企業(yè)名稱不符，銀行不予協(xié)助。又如公路局申請執(zhí)行案件中，違法行為告知書中被告知主體填寫的是駕駛員，處罰決定書中被處罰主體是登記的車主或未辦理過戶的現(xiàn)車輛所有人，告知主體與被處罰主體不一致。
（二）執(zhí)行中存在的問題
1．執(zhí)行主體不統(tǒng)一
目前，安徽省由行政庭負責執(zhí)行和由執(zhí)行庭負責執(zhí)行的情況各占一半。而實際上，行政庭與執(zhí)行庭各執(zhí)行一部分的情況很多，由于行政審判人員沒有執(zhí)行公務證，在需要采取強制措施時只能請執(zhí)行人員配合，或交由執(zhí)行庭執(zhí)行，還有的法院規(guī)定特定案件如征收社會撫養(yǎng)費案件交執(zhí)行庭執(zhí)行。實際調查顯示，人民法庭負責執(zhí)行的情況也相當普遍，宜州區(qū)法院人民法庭執(zhí)行的非訴執(zhí)行案件數(shù)量幾近該院行政庭和執(zhí)行庭執(zhí)行非訴執(zhí)行案件數(shù)量的總和。
2．行政機關責任意識不強
調查發(fā)現(xiàn)，有些行政機關對行政非訴不及時申請執(zhí)行，而是等累積到一定數(shù)量后成批集中申請，這一方面造成法院審查、執(zhí)行壓力過大，同時也給相對人留出充分的時間做好應對準備，或不經營或轉移財產，造成難以執(zhí)行。許多行政機關申請執(zhí)行時不提供被執(zhí)行人的財產線索，立案后也不予配合，使案件無法取得進展。行政機關常將一些難執(zhí)行案件或無執(zhí)行能力的案件申請到法院，導致執(zhí)行不能，案件積壓，損害司法權威。行政機關對一些影響重大案件如拆遷、拆除違章建筑，在自己執(zhí)行無果的情況下再申請法院執(zhí)行。一方面法院經審查，認為具體行政行為依據(jù)不足，但行政機關對此不理解；另一方面，法院在政府執(zhí)行的基礎上再執(zhí)行，失去了最佳執(zhí)行時機，執(zhí)行難度加大，法院對執(zhí)行不力的社會影響還要承擔責任。由于行政機關不同意就此終結，案件只能中止或者超期。
3．對申請期限的理解不一
問卷調查顯示，安徽省法院對《解釋》第88條有關“起訴期間屆滿”的規(guī)定理解和實踐各不相同，大致有以下幾種：（1）行政文書上所確定的起訴期間；（2）行政裁決生效之日起起訴期間屆滿；（3）起訴期間包含復議期間；（4）經過3個月的法定起訴期；（5）復議期間加起訴期間；（6）對行政機關未履行告知義務的，有的認為是程序違法；有的要求行政機關告知并撤回申請，從告知次日起計算起訴期間等等。
此外，多數(shù)法院認為申請執(zhí)行期間“180日”過長，有的被執(zhí)行人會乘機更換營業(yè)執(zhí)照或設法躲避，喪失執(zhí)行時機，且不利于提高行政效率。對“逾期申請的，除有正當理由外，人民法院不予受理”，普遍認為條件太過寬松，何為“正當理由”難以把握。
4．行政機關干預執(zhí)行
有的行政機關為進行宣傳或迎接檢查，要求集中執(zhí)行，或是延期、緩期執(zhí)行。個別行政機關主動替被執(zhí)行人說情。此外，涉及到一些危困企業(yè)的行政處罰、勞動仲裁案件難執(zhí)行。這些企業(yè)欠債較多難以償還，對行政處罰明躲暗抗，地方政府往往以涉及職工生活及社會穩(wěn)定為由進行干預，造成難以執(zhí)行。尤其是基層法院對一些房屋拆遷、計劃生育等敏感性強、涉及面廣的案件，經審查認為存在執(zhí)法程序不規(guī)范等問題難以裁定執(zhí)行時，地方領導從公共管理角度考慮，認為法院此舉是不支持政府行政管理工作，由于現(xiàn)行管理體制的原因，法院人、財、物權均受地方控制，有時明知行政行為有瑕疵也不得不予以執(zhí)行甚至與行政機關“聯(lián)合執(zhí)法”，混淆了司法權與行政權的界限。
三、思考與建議
（一）嚴格標準，注重審查
對非訴行政行為的合法性審查標準有兩種不同意見。一種意見認為，應當以《行政訴訟法》確
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· 【法官論壇】對土地非訴行政強制執(zhí)行案件的調查及思考
· 來源：通海法院行政庭阿俊芳 發(fā)布時間：2011年03月21日 點擊：3231 字體大?。?/span>大 中 小
土地是人類賴以生存的基本條件，是民生之本、發(fā)展之基。隨著社會和經濟建設的快速發(fā)展，用地需求也急劇增長，保護資源與保障發(fā)展的矛盾十分尖銳。大量的違法占地案件涌現(xiàn)，在農村尤為突出。
一、案件的基本情況和特點
近5年我院受理土地非訴行政執(zhí)行案件96件：2005年21件，2006年24件，2007年7件，2008年16件，2009年28件，占五年來非訴行政執(zhí)行案件總數(shù)的92.3%，經審查全部準予強制執(zhí)行，但申請的案件只占全部違法占地案件的極少部分。這些案件呈現(xiàn)出以下特點：
1、分布不均衡。上述案件全部發(fā)生在農村。我縣下屬九個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，兩個山區(qū)民族鄉(xiāng)，七個壩區(qū)鄉(xiāng)、鎮(zhèn)，相對來說，山區(qū)的兩個鄉(xiāng)人口較少，發(fā)展相對較慢，因此，所受理的非訴行政案件中沒有這兩個鄉(xiāng)的，而其余七個鄉(xiāng)、鎮(zhèn)地處壩區(qū)，發(fā)展相對較快，違法占地情況比較嚴重。
2、違法占地原因。隨著黨的惠民政策不斷落實，農村產業(yè)結構調整，加之人口不斷增多，剩余勞動力不斷涌現(xiàn)，相當一部分農民放棄田間耕作，從事養(yǎng)殖業(yè)或者開辦企業(yè)，這類違法占地面積大，少則幾百平方米，多則上千平方米。有的家庭住房緊張，通過正常的途徑無法辦理審批手續(xù)，為解決自己的住房困難，便采取違法建蓋住房。有的在自己原有房屋的周圍搭建，用來堆放雜物、作畜廄或者衛(wèi)生間。在每個村幾乎都有農民擅自在自己承包田或與他人交換的承包田中建房的違法現(xiàn)象發(fā)生。
3、被執(zhí)行人明知而為。所有的被執(zhí)行人都承認自己未經批準擅自建蓋，都明知自己的行為違法，因此所建蓋的房屋均為使用空心磚或其他簡易材料建蓋的簡易房，這些人對行政機關的處罰心存僥幸，如果不被發(fā)現(xiàn)，可以繼續(xù)使用，一旦被發(fā)現(xiàn)要求拆除，損失也不大，所以很少有人按照設計或施工要求，使用鋼筋、混凝土或者木材建蓋正式的房屋。
二、相關情況分析
1、案件增多的原因，除被執(zhí)行人自身原因以外，還有兩方面的因素：一方面，村、組一級基層組織由于經費不足，通過批準農民建房或者出租土地，從中收取一定的費用，村級組織的默許，也是導致農民建房難以管好的重要原因。第二方面，行政機關執(zhí)法的隨意性，一片違法占地中處罰一戶，一個村組有幾戶，只處罰其中一戶，導致村民有一個想法：不一定拆到我家的。這種做法不僅會使違法占地數(shù)量增加，而且會導致被處罰村民的強烈不滿，久而久之，增大了農民和政府執(zhí)法部門之間的對立情緒，矛盾容易激發(fā)。例如在四街鎮(zhèn)的一起拆除違法占地案件過程中，就出現(xiàn)了被執(zhí)行人在執(zhí)行過程中，突然躍上裝載機，并駕駛裝載機沖擊執(zhí)法現(xiàn)場，致現(xiàn)場外一名正在勞動的村民受傷（此案未申請法院執(zhí)行）。
2、被申請執(zhí)行人法律意識淡薄，維權意識較低。行政機關在行使行政職權過程中，都要進行調查、告知、作出處理等一系列程序，但相對人置之不理，把行政機關送達的相關文書丟棄，根本不看。在法院送達行政裁定書、通知執(zhí)行時，又認為“官官相護”，對法院存在強烈的抵觸情緒，將自己怠于行使救濟權的后果和不滿發(fā)泄在法院工作人員身上，導致執(zhí)行場面混亂、不明真相的人員參與起哄，社會效果極不理想，法院在一定程度上被誤解，影響法院形象和司法權威。
3、行政機關執(zhí)法規(guī)范，但執(zhí)法力量明顯不足。經法院審查，行政所處罰的案件均嚴格按照具體行政行為的合法性要件進行，做到事實清楚，證據(jù)充分，程序合法，適用法律、法規(guī)正確。五年來國土資源部門申請執(zhí)行的96件違法占地案件，全部準予強制執(zhí)行。但是現(xiàn)有的國土資源執(zhí)法隊伍遠遠不適應需要，執(zhí)法力量薄弱，查處違法行為的途徑主要是在巡查中發(fā)現(xiàn)或者有人舉報，難以保證對違法行為能及時、全面發(fā)現(xiàn)，不能主動、完全、徹底，這也是產生執(zhí)法隨意性的根本原因。
4、規(guī)定不完善導致行政執(zhí)法效果欠佳。行政強制措施的即時性和強制性，決定了其是制止違法行為的有效方法之一。但是土地行政強制措施法律規(guī)定不明，違法建筑行為難以及時制止?！锻恋毓芾矸ā返诎耸龡l規(guī)定：“責令限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設施的，建設單位或者個人必須立即停止施工，自行拆除；對繼續(xù)施工的，作出處罰決定的機關有權制止。”對如何制止，法律沒有規(guī)定強制措施，沒有賦予土地行政執(zhí)法部門強制措施。《云南省土地管理條例》第三十七條規(guī)定：縣級以上土地行政主管部門對非法占用土地的，責令停止違法行為，限期改正；對拒不改正的，可以會同有關部門采取查封、扣押或者沒收建筑材料和其他設施等處罰措施予以制止。本條雖然規(guī)定了具體措施，但對實施的部門卻不明確，“會同有關部門”指的是哪些部門，對此并不明確。國土資源部《土地違法案件查處辦法》雖然規(guī)定可以查封施工設備，但在實際工作中作用不大，土地管理人員剛一離開，就開始繼續(xù)施工，等經過立案、取證、告知等程序，作出行政處罰決定時，違法建筑已經完成了。
5、案件執(zhí)行成本高，警示作用小。這類案件自動履行的少，強制拆除的多。由于土地非訴執(zhí)行案件數(shù)量多，當事人抵觸情緒強烈，隨著違法建筑規(guī)模不斷擴大，單純依靠人力無法執(zhí)行，有時還需要大型施工機械，造成執(zhí)行所需成本大，而法院本身處于案多人少的困境，很難有更多的人力、財力，單靠法院執(zhí)行，法院力量明顯不夠。每次強制拆除，媒體都進行宣傳報道，但近年來，由于多種因素的存在，被執(zhí)行人仍心存僥幸，采取觀望態(tài)度，案件數(shù)量上升，違法占地面積從原來的幾十平方米，擴大到二千多平方米，警示教育作用并不明顯。據(jù)不完全統(tǒng)計，2009年全縣的違法占地案件已達一千余件。
三、應對措施及法律思考
合理利用土地，促進社會經濟的可持續(xù)發(fā)展，是每個公民的義務，對于相關的政府職能部門來說，更是不可推卸的責任。加強宣傳，統(tǒng)一部署，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，使行政執(zhí)法最大限度體現(xiàn)公平、正義。借鑒管理好的地區(qū)的經驗，比如實行縣、鎮(zhèn)、村三級土地執(zhí)法動態(tài)巡查聯(lián)動網(wǎng)絡制，推行包片監(jiān)管、分級控制、責任落實到個人等措施，并納入年終考核等，從源頭上杜絕違法行為發(fā)生。
1、現(xiàn)存模式的弊端
一方面，行政效率降低。申請法院強制執(zhí)行的案件，必須完成所有的行政程序，按照法律法規(guī)的規(guī)定，必須嚴格按規(guī)定的程序與時限辦事，按立案、調查、詢問筆錄、現(xiàn)場勘測、送達責令停工通知書處罰告知書、行政處罰決定書等程序，一項一項地辦理，從送達處罰決定書之日起，相對人在60天內不申請復議，三個月內不提起行政訴訟，處罰決定書才生效，土地行政部門才能申請法院執(zhí)行，法院受理后，行政庭的審查期限為30天，送達準予執(zhí)行裁定后，才由執(zhí)行局執(zhí)行。執(zhí)行之前還要對相關情況進行摸底，綜合考慮強制拆除的后果、難度、效果等方面的因素。這樣就導致一些行政處罰長期停留在行政主體意志的表達和宣告階段，很難及時實現(xiàn)行政處罰確定的義務，妨礙了行政職能的實現(xiàn)，影響了行政效率。
另一方面，法院壓力增大?！锻恋毓芾矸ā返诎耸龡l規(guī)定：建設單位或者個人對責令限期拆除的行政處罰決定不服的，可以在接到責令限期拆除決定之日起十五日內，向人民法院起訴；期滿不起訴又不自行拆除的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執(zhí)行，費用由違法者承擔。我國《行政訴訟法》第66條規(guī)定：公民、法人或者其他組織對具體行政行為在法定期限內不提起訴訟又不履行的，行政機關可以申請人民法院強制執(zhí)行，或者依法強制執(zhí)行。最高人民法院關于執(zhí)行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋進一步明確了法院審查的標準和程序。按照上述規(guī)定，法院應受理土地行政部門申請強制執(zhí)行的案件，但是法院自身的案件太多，壓力已相當大，加之此類案件的執(zhí)行，人力、財力、物力投入較大，雖然規(guī)定強制執(zhí)行費用由違法者承擔，但在實際執(zhí)行中，都由法院和土地部門共同承擔，沒有一件案件的執(zhí)行費用由違法者承擔。況且，非訴行政案件的執(zhí)行，不僅僅是土地行政部門，還涉及其他行政機關，比如計劃生育、環(huán)保、城建等，這些案件涌入法院，為法院增加了更大的壓力。
2、完善、制定相關法律
（1）明確、細化現(xiàn)有規(guī)定中的行政強制措施，提高可操作性。在土地行政執(zhí)法過程中發(fā)現(xiàn)正在進行的違法行為，最有效、及時制止方式是采取行政強制措施。行政強制措施具有即時性、強制性、臨時性、輔助性和非制裁性的特點，通過限權和控制避免社會秩序遭到破壞，是實施行政強制措施的目的。對相對人來說，此時的制止則把損失降至最低，既保證了行政執(zhí)法的有效性，又考慮了相當人的合法權益。與所有工程完工以后再來拆除相比，行政強制措施無疑可以起到這種作用?，F(xiàn)在雖然有了“責令”“制止”等規(guī)定，但實施起來卻找不到具體的做法，對于行政行為，“法無授權即禁止”，如果貿然采取措施，該行為將可能被認定為違法。因此應明確、細化現(xiàn)有規(guī)定中的行政強制措施，使其具有可操作性。
（2）科學、合理分配行政強制執(zhí)行權。我國目前沒有一部關于行政強制執(zhí)行的法律。為了適應行政法治發(fā)展的需要，及時、有效制止違法行為，同時也為了緩解法院壓力，科學設計行政權與司法權的分工，有必要對現(xiàn)行的行政強制執(zhí)行權重新分配。
行政強制執(zhí)行應歸屬于行政權還是司法權？行政強制執(zhí)行權應當屬于行政權，由行政機關行使，還是屬于司法權由法院行使，歷來爭議較大。目前世界各國有三種模式：一、行政機關自力強制執(zhí)行，就是行政機關是完全的唯一的行政強制執(zhí)行權主體，司法機關不享有行政執(zhí)行權。如德國、奧地利和我國的臺灣。二、申請司法機關強制執(zhí)行，當行政管理相對人不履行行政法的義務時，行政機關本身并無強制執(zhí)行權，但行政機關為實現(xiàn)行政目的，可請求司法機關用國家強制力保障所需行政狀態(tài)的實現(xiàn)，如英、法、美等國。三、折衷模式。當行政管理相對人不履行其義務時，行政機關既可以徑自強制執(zhí)行，也可以申請司法機關執(zhí)行。我國目前采取這種模式，許多部門的法律、法規(guī)都規(guī)定了當相對人不履行義務時，可以申請人民法院強制執(zhí)行，許多行政機關為了回避執(zhí)行過程中可能遇到的一系列問題，采取了申請法院執(zhí)行的模式，因此在實踐中還是申請法院執(zhí)行的占多數(shù)?；谇笆鰞蓚€不利方面考慮，行政強制執(zhí)行權應該以行政機關執(zhí)行為主，申請司法機關執(zhí)行為輔，兼顧公正與效率。強調公正有時會缺乏效率，強制效率有時會缺乏公正，建立新的非訴強制執(zhí)行模式就要合理地協(xié)調公正和效率的關系，做到既要不影響行政機關的行政管理效率，又要保障行政相對人的合法權益。
