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1    研究背景

      水是重要的自然資源，是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。隨著社會經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，人類對水資源的需求愈來愈多，對水資源的質(zhì)量要求也越來越高?？傮w而言，長江流域并不缺水，但由于降雨不均，年內(nèi)和地區(qū)間差異較大，部分地區(qū)資源性缺水，加之水污染問題突出，已成為制約社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。為保障國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，全面加強(qiáng)水資源保護(hù)，20世紀(jì) 90年代開始，長江流域水資源保護(hù)局（以下簡稱“長江水保局”）就開始探索如何根據(jù)水體優(yōu)劣狀況，本著好水好用、優(yōu)水保持、劣水治理的原則，結(jié)合當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)技術(shù)條件和水污染治理水平，采取區(qū)別對待的方式，對水域功能進(jìn)行劃分，分別采取保護(hù)措施，以達(dá)到保護(hù)水資源、改善水環(huán)境的目的。

      為科學(xué)地進(jìn)行水功能分區(qū)，長江水保局組織技術(shù)人員開展了大量前期調(diào)研、現(xiàn)場查勘、水質(zhì)監(jiān)測和科學(xué)研究工作。從污染源調(diào)查和岸邊污染帶調(diào)查、流域供用水狀況及需求、水資源開發(fā)利用及河流水文情勢等進(jìn)行分析，對湖泊水庫水環(huán)境狀況、河湖水生態(tài)系統(tǒng)特征、水污染特征、水污染物稀釋擴(kuò)散規(guī)律、等標(biāo)污染負(fù)荷、環(huán)境容量、水域納污能力以及水污染治理措施等方面開展全方位研究。經(jīng)過多年的實(shí)踐和探索，形成了水功能區(qū)劃的兩級分類理論技術(shù)體系及管理體系，為開展全國水功能區(qū)劃提供了重要的技術(shù)支撐。

      水功能區(qū)劃與管理是我國流域水資源保護(hù)理論與實(shí)踐的重大突破之一。20多年來，從水功能區(qū)劃理論體系的形成到區(qū)劃實(shí)踐，再到水功能區(qū)的管理，在我國水資源保護(hù)中發(fā)揮了重要作用。2002年新修訂的《水法》確立了水功能區(qū)劃及管理制度。2011年國務(wù)院批復(fù)實(shí)施的《全國重要江河湖泊水功能區(qū)劃》、2012年初水利部、國家發(fā)展改革委員會和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合印發(fā)《水功能區(qū)劃成果》，成為我國水資源開發(fā)利用與保護(hù)、水污染防治和水環(huán)境綜合治理的重要依據(jù)。水功能區(qū)劃的理論技術(shù)體系形成了國家標(biāo)準(zhǔn)GB/T 50594-2010《水功能區(qū)劃分技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)》。

2     水功能區(qū)劃體系

       水功能區(qū)采用兩級分類系統(tǒng)。一級區(qū)劃主要解決地區(qū)之間的用水矛盾，在宏觀上調(diào)整水資源開發(fā)利用與保護(hù)的關(guān)系；二級區(qū)劃主要確定水域功能類型及功能排序，協(xié)調(diào)不同行業(yè)用水之間的矛盾。一級水功能區(qū)分保護(hù)區(qū)、緩沖區(qū)、開發(fā)利用區(qū)和保留區(qū) 4類；二級水功能區(qū)僅在一級區(qū)劃中的開發(fā)利用區(qū)進(jìn)行，分為飲用水源區(qū)、工業(yè)用水區(qū)、農(nóng)業(yè)用水區(qū)、漁業(yè)用水區(qū)、景觀娛樂用水區(qū)、過渡區(qū)和排污控制區(qū) 7類。

      一級區(qū)劃中，保護(hù)區(qū)指對水資源保護(hù)、自然生態(tài)系統(tǒng)及珍稀瀕危物種的保護(hù)具有重要意義且需劃定范圍進(jìn)行保護(hù)的水域；保留區(qū)指現(xiàn)狀水資源開發(fā)利用程度不高，為今后水資源可持續(xù)利用而保留的水域；開發(fā)利用區(qū)主要指具有滿足城鎮(zhèn)生活、工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、漁業(yè)和游樂等多種功能需水要求而劃定的水域；緩沖區(qū)指為協(xié)調(diào)省際間、矛盾突出的地區(qū)間用水關(guān)系而劃定的水域。

      二級區(qū)劃中，飲用水源區(qū)指滿足城鎮(zhèn)生活用水需要而劃定的水域；工業(yè)用水區(qū)指滿足工業(yè)用水需求而劃定的水域；農(nóng)業(yè)用水區(qū)指滿足農(nóng)業(yè)灌溉用水需要而劃定的水域；漁業(yè)用水區(qū)指水生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展以及水產(chǎn)養(yǎng)殖而劃定的水域；景觀娛樂用水區(qū)指以滿足景觀、療養(yǎng)、度假和娛樂需要為目的而劃定的水域；過渡區(qū)指為使水質(zhì)要求有差異的相鄰水功能區(qū)順利銜接而劃定的區(qū)域；排污控制區(qū)指接納生活、生產(chǎn)污廢水比較集中，且所接納的污廢水不對下游水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)產(chǎn)生重大不利影響而劃定的區(qū)域。

      水功能區(qū)劃的要素包括河流（湖庫）名稱、所屬水系、水功能區(qū)名稱、起止斷面（點(diǎn)）、長度（水域面積）、水質(zhì)管理目標(biāo)以及所屬省級行政區(qū)等。

3    水功能區(qū)的劃分原則和程序
3.1   劃分原則

      （1）可持續(xù)發(fā)展原則。根據(jù)水資源的可再生能力和自然環(huán)境的可承受能力，并結(jié)合區(qū)域水資源開發(fā)利用規(guī)劃及社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，科學(xué)合理地劃分水功能區(qū)。既要保證本地區(qū)和當(dāng)代人的用水需求，又不致使相鄰地區(qū)和后代人賴以生存的水環(huán)境遭受破壞。

     （2）統(tǒng)籌兼顧，突出重點(diǎn)的原則。水功能區(qū)劃須統(tǒng)籌兼顧，充分考慮上下游、左右岸、近遠(yuǎn)期，以及社會發(fā)展各方面的需求。同時又要突出重點(diǎn)，以城鎮(zhèn)集中飲用水源為優(yōu)先保護(hù)對象。

     （3）前瞻性原則。水功能區(qū)劃體現(xiàn)社會發(fā)展的超前意識，既要結(jié)合未來社會發(fā)展需求，也要考慮當(dāng)前受技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件限制尚不發(fā)達(dá)的地區(qū)未來發(fā)展的需求，為引進(jìn)高新技術(shù)和社會發(fā)展需求留有余地。

     （4）便于管理，實(shí)用可行的原則。水功能的分區(qū)界限盡可能與行政區(qū)界保持一致，便于管理。

     （5）水質(zhì)水量并重原則。水功能區(qū)劃既要考慮開發(fā)利用對水量的需求，又要考慮其對水質(zhì)的要求，不得降低現(xiàn)狀水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。

3.2  劃分程序和方法

      水功能區(qū)劃分按先一級后二級的程序進(jìn)行。

 
 3.2.1 一級水功能區(qū)劃

       一級水功能區(qū)劃順序?yàn)楸Ｗo(hù)區(qū)、緩沖區(qū)、開發(fā)利用區(qū)和保留區(qū)。首先劃分保護(hù)區(qū)。凡干流及主要支流源頭區(qū)、重要調(diào)水水源區(qū)、飲用水源區(qū)以及對自然生態(tài)與珍稀瀕危物種保護(hù)有重要意義的水域劃為保護(hù)區(qū)。其次劃分緩沖區(qū)。將省際水域、地區(qū)矛盾突出的水域劃為緩沖區(qū)。再劃開發(fā)利用區(qū)。開發(fā)利用區(qū)一般為城市（城鎮(zhèn)）河段，水域開發(fā)利用程度較高，存在水體污染問題，需要分功能、分區(qū)利用與管理。劃定保護(hù)區(qū)、緩沖區(qū)和開發(fā)利用區(qū)后，余下的水域劃為保留區(qū)。

3.2.2 二級水功能區(qū)劃

        二級區(qū)劃按照以下程序和方法進(jìn)行：

      （1）確定區(qū)劃具體范圍，即開發(fā)利用區(qū)的范圍。

      （2）收集劃分功能區(qū)的資料，包括：水質(zhì)資料；取水口和排污口資料；特殊用水要求，如魚類產(chǎn)卵場、越冬場，水上運(yùn)動場等；陸域和水域的規(guī)劃資料，如城區(qū)的發(fā)展規(guī)劃，河岸上碼頭規(guī)劃等。

      （3）對各區(qū)進(jìn)行適當(dāng)?shù)膮f(xié)調(diào)與平衡，盡量避免出現(xiàn)低功能到高功能躍變的情況。

     （4）考慮與規(guī)劃銜接，進(jìn)行合理性檢查，對不合理的區(qū)劃進(jìn)行調(diào)整。

4     長江流域水功能區(qū)劃
4.1    長江流域區(qū)劃河湖選擇

      我國的水功能區(qū)劃分為重要和其他兩個層面，重要水功能區(qū)納入國務(wù)院批復(fù)的范圍，并作為最嚴(yán)格水資源管理制度實(shí)施的考核對象；其他水功能區(qū)為省級以下人民政府批復(fù)的成果，由各省級水行政主管部門組織劃分并實(shí)施。

       按照我國水資源分區(qū)，長江流域分金沙江水系、岷沱江水系、嘉陵江水系、長江上游干流區(qū)、烏江水系、漢江水系、長江中游干流區(qū)、洞庭湖水系、鄱陽湖水系、長江下游干流區(qū)、太湖水系及長江三角洲平原區(qū)等 12個二級區(qū)，水功能區(qū)劃所選擇的河湖也與此一致。河流以流域面積為準(zhǔn)，金沙江水系選擇流域面積大于 10 000 km2的支流；其他選擇水系流域面積大于 5 000 km2的支流，以及具有重要意義的支流進(jìn)行區(qū)劃；湖庫選擇容積大于 10億 m³，以及具有重要供水功能的湖庫進(jìn)行區(qū)劃。

      在管理方面，水利部于 2003 年印發(fā)了《水功能區(qū)管理辦法》。2017年，對該辦法進(jìn)行了修訂，更名為《水功能區(qū)監(jiān)督管理辦法》，充實(shí)了部分內(nèi)容，強(qiáng)化了入河排污口監(jiān)督管理。但該辦法仍為水利部規(guī)范性文件，法律效力有限。在長江流域，水功能區(qū)監(jiān)督管理基本按照水利部的部署開展工作，但同時也結(jié)合流域特點(diǎn)進(jìn)行了探索和實(shí)踐。這些工作主要體現(xiàn)在水功能區(qū)的監(jiān)測與評價、確界立碑、水功能區(qū)調(diào)整與論證、水域納污能力核算、擬定限制排污總量意見、入河排污口監(jiān)督管理、水功能區(qū)信息歸集與通報以及綜合管理等，為長江流域水資源保護(hù)和水污染防治提供了重要支撐，也為其他流域水功能區(qū)監(jiān)督管理提供了借鑒。

       長江流域水功能區(qū)監(jiān)測開始較早。2003年，長江水利委員會就開始部署水功能區(qū)監(jiān)測工作，限于條件，當(dāng)時只開展了部分省界緩沖區(qū)監(jiān)測，監(jiān)測信息納入每月發(fā)布的《長江水資源質(zhì)量公報》，但并未注明水功能區(qū)名稱。2005 年，按照水利部的部署，全面開展水功能區(qū)監(jiān)測。2006年開始按月發(fā)布《長江流域及西南諸河水功能區(qū)水質(zhì)通報》（以下簡稱《通報》）。2010 年實(shí)現(xiàn)省界斷面全覆蓋監(jiān)測。到2018 年，全流域監(jiān)測水功能區(qū)占 85%以上，基本上覆蓋了流域內(nèi)的重要水體，為最嚴(yán)格水資源管理制度的實(shí)施與考核提供了重要依據(jù)，也為公眾了解長江流域重要水域水質(zhì)狀況提供了重要平臺。

        水功能區(qū)的評價是按照 GB3838-2002《地表水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，采用單因子評價方法，在最嚴(yán)格水資源管理制度“三條紅線”的考核中，只評價高錳酸鹽指數(shù)和氨氮。全指標(biāo)評價主要是掌握水功能區(qū)水質(zhì)的總體狀況，《通報》及《長江水資源質(zhì)量公報》中均為全指標(biāo)的評價結(jié)果。隨著水環(huán)境保護(hù)管理進(jìn)一步加強(qiáng)，水功能區(qū)評價也進(jìn)一步擴(kuò)展內(nèi)容，向水質(zhì)、水量、水生態(tài)一體化的綜合評價轉(zhuǎn)變，水污染控制也會逐步實(shí)現(xiàn)入河污染物的濃度、總量和種類三控制轉(zhuǎn)變。

      水功能區(qū)確界立碑是其管理的重要內(nèi)容之一，既可起到告示作用，更重要的是確定了水域物理管理范圍。一旦在此區(qū)域內(nèi)發(fā)現(xiàn)對水資源、水環(huán)境和水生態(tài)造成影響或者損壞的活動，可通過舉報電話告知管理方及時采取措施，進(jìn)行及時恢復(fù)和保護(hù)，使該水功能區(qū)發(fā)揮正常功能。

      在流域?qū)用?，?2007 年開始，長江水利委員會即著手對省界緩沖區(qū)和直管水域進(jìn)行確界立碑。經(jīng)過數(shù)年的建設(shè)，對近百個省界緩沖區(qū)豎立了近300塊標(biāo)志牌，并向社會告示水功能區(qū)的范圍、水質(zhì)管理目標(biāo)、舉報電話等。這樣既可宣傳，也對省際間的水事活動具有約束作用。

5.3 水域納污能力核算及限制排污總量意見擬定

      核定水功能區(qū)水域納污能力，提出限制排污總量意見，是《水法》確定的水功能區(qū)管理的一項(xiàng)基本制度，為建立水功能區(qū)限制納污制度，確立水功能區(qū)限制納污紅線提供重要支撐。為此，長江水保局在長江流域水資源保護(hù)規(guī)劃編制及水功能區(qū)劃過程中就開始探討研究水域納污能力核算的理論方法體系。2004年，率先提出三峽水庫不同蓄水位下水功能區(qū)納污能力的核算成果和限制排污總量意見，由水利部依法提交國家環(huán)境保護(hù)總局，作為三峽庫區(qū)水污染防治和水污染物排放控制的依據(jù)。2006年水利部頒布實(shí)施《水域納污能力計(jì)算規(guī)程》。2010 年上升為國家標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)號為 GB/T25173-2010。該規(guī)程為全國水功能區(qū)水域納污能力核算、擬定限制排污總量意見提供了技術(shù)上的保障。

      納污能力是在一定水文條件下水功能區(qū)所能容納的某種污染物的最大數(shù)量，并不是管理目標(biāo)，真正納入管理的是限制排放總量。因此，為保證水功能區(qū)達(dá)到水質(zhì)管理目標(biāo)，必須把污染物入河量控制在其限制排污總量范圍內(nèi)。限制納污紅線應(yīng)以此為依據(jù)，并與國家節(jié)能減排方案相結(jié)合，才能形成有效的管控機(jī)制。

5.4 入河排污口監(jiān)督管理

      入河排污口監(jiān)督管理是實(shí)現(xiàn)水功能區(qū)目標(biāo)的重要控制環(huán)節(jié)，也是控制污染物入河量的重要抓手。20世紀(jì) 70年代后，長江水保局開展了多次入河排污口調(diào)查，對流域水資源保護(hù)規(guī)劃編制、控制污染排放起到了積極作用。20世紀(jì) 90年代，重點(diǎn)關(guān)注長江流域排污口的管理，成功協(xié)調(diào)了江西九江兩個大型企業(yè)的排污糾紛，并對排污口進(jìn)行了設(shè)置論證，提出了解決對策。2004 年，又率先開展了長江流域入河排污口普查工作，首次取得了全流域入河排污口的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為此后的水利普查、入河排污口設(shè)置審批、制定限制排放總量控制方案提供了重要支撐。

      入河排污口是控制點(diǎn)污染源的重要抓手，現(xiàn)狀管理僅僅是對其設(shè)置的合法性、是否達(dá)標(biāo)排放等做出評判。后續(xù)管理將會進(jìn)一步從嚴(yán)，不但要控制排放總量，更主要的是要從污染物濃度、總量和種類上嚴(yán)格管控，逐步實(shí)現(xiàn)視頻監(jiān)控和排放物的在線監(jiān)控，并建立定期評估制度，重點(diǎn)對其影響水域的水環(huán)境、水生態(tài)狀況進(jìn)行評估，提出排放的許可意見。

5.5 水功能區(qū)綜合管理

      水功能區(qū)管理是法律賦予各級水行政主管部門和流域管理機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)基本職責(zé)，是水資源保護(hù)的基礎(chǔ)性工作和基本依據(jù)。有關(guān)人員也對水功能區(qū)管理進(jìn)行了探討。

      為加強(qiáng)水功能區(qū)管理，水利部相繼出臺了一系列文件，制定了技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，已基本形成了較為完善的水功能區(qū)監(jiān)督管理體系。然而，從法律制度和標(biāo)準(zhǔn)制度建設(shè)來看，仍存在缺失和不完善。比如流域管理機(jī)構(gòu)和地方各級水行政主管部門設(shè)置了眾多水功能區(qū)水質(zhì)監(jiān)測站點(diǎn)（斷面）、豎立了標(biāo)志牌（碑），甚至還有水質(zhì)自動監(jiān)測設(shè)施和保護(hù)設(shè)施，在法律上對這些設(shè)施的保護(hù)尚屬空白，需要在相關(guān)法律中予以確定。

      水功能區(qū)的調(diào)整是水資源保護(hù)綜合管理的重要內(nèi)容之一，特別是各省級的水功能區(qū)劃已有 10多年時間，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和水資源開發(fā)利用發(fā)生了巨大變化，尤其是保留區(qū)、飲用水源區(qū)發(fā)生的變化，有必要對其進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。事實(shí)上，長江流域某些?。ㄊ校┮褜λδ軈^(qū)作出調(diào)整，但國務(wù)院批復(fù)的重要水功能區(qū)的調(diào)整尚未提到日程上來。有關(guān)部門應(yīng)適時啟動水功能區(qū)的調(diào)整工作，由流域管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，制定調(diào)整規(guī)則，在此框架內(nèi)進(jìn)行有限調(diào)整，以適應(yīng)新的需求。

      建立水功能區(qū)的長效監(jiān)測、監(jiān)督、評價和考核體系是實(shí)現(xiàn)水功能區(qū)規(guī)范化管理的幾個重要環(huán)節(jié)。流域管理機(jī)構(gòu)須嚴(yán)格履行職責(zé)，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，加強(qiáng)水功能區(qū)限制納污紅線控制，特別是加強(qiáng)省界緩沖區(qū)的監(jiān)督管理，與有關(guān)部門和省（自治區(qū)、直轄市）聯(lián)合制定省界斷面水質(zhì)、水量、水生態(tài)考核標(biāo)準(zhǔn)和考核辦法，采取定期考核與不定期檢查相結(jié)合的方式，對水功能區(qū)和入河污染物量進(jìn)行有效管理，改善水環(huán)境，維護(hù)河流建康，實(shí)現(xiàn)以水資源可持續(xù)利用支撐經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。