水權(quán)轉(zhuǎn)換是水資源優(yōu)化配置的重要手段
水資源短缺是我國水資源問題的主要矛盾，日益成為制約我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的瓶頸，是實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會目標(biāo)所面臨的重大挑戰(zhàn)之一。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，解決水資源短缺問題，要研究并運(yùn)用水權(quán)、水市場理論，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，注重經(jīng)濟(jì)手段在水資源配置中的重要作用。前不久，我到寧夏、內(nèi)蒙古調(diào)查研究，實(shí)地了解了這兩個地區(qū)從實(shí)際出發(fā)進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)換實(shí)踐探索的有關(guān)情況。他們的實(shí)踐值得各地研究借鑒。
一、水權(quán)轉(zhuǎn)換可以引導(dǎo)水資源向高效率、高效益方向流動，實(shí)現(xiàn)以節(jié)水、高效為目標(biāo)的優(yōu)化配置，為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展提供水保障
寧夏屬于經(jīng)濟(jì)社會欠發(fā)達(dá)地區(qū)。按照黨的十六大提出的實(shí)現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標(biāo)，今后10年內(nèi)，寧夏經(jīng)濟(jì)必須保持10％以上的增長速度，任務(wù)十分艱巨。寧夏煤炭資源豐富，發(fā)展工業(yè)成為寧夏加快經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然選擇。即將開工建設(shè)的寧東能源重化工基地面臨最大的挑戰(zhàn)之一就是水資源問題。各建設(shè)項(xiàng)目投入運(yùn)行發(fā)揮效益需要3.6億m3水量。但是黃河流域水資源緊缺，計劃開工建設(shè)的火電廠由于沒有取水指標(biāo)因而無法立項(xiàng)。水從哪里來呢?寧夏把工業(yè)新增用水的希望放在農(nóng)業(yè)節(jié)水上。這個地區(qū)農(nóng)業(yè)用水占總用水量的95％以上，工業(yè)用水僅占3％，低于全國平均水平的20％，用水結(jié)構(gòu)失衡。在水資源總量難以增加的情況下，解決寧夏工業(yè)和城市發(fā)展用水問題，只能從實(shí)際出發(fā)，改變現(xiàn)有水資源利用格局，調(diào)整用水結(jié)構(gòu)，從宏觀上提高水資源的配置效率，從微觀上提高水資源的利用效率，確保自治區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的用水需求。青銅峽灌區(qū)渠系水利用系數(shù)只有0.42，有一半多的水在輸水過程中浪費(fèi)掉。如果灌區(qū)實(shí)施節(jié)水改造，平均每投入2.71元節(jié)水改造資金就能夠節(jié)約lm3水。但由于政府的灌區(qū)改造資金不能完全到位，灌區(qū)節(jié)水改造項(xiàng)目難以進(jìn)行。一方面是灌區(qū)節(jié)水有潛力，但資金缺口大；另一方面經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要電力，而火電廠卻由于沒有取水來源無法立項(xiàng)。面對這種情況，政府為促使企業(yè)發(fā)展，采取由政府投入1／3、企業(yè)投入2／3的辦法，對灌區(qū)進(jìn)行節(jié)水改造，以提高水的利用效率，把節(jié)約的水量有償轉(zhuǎn)讓給火電廠。這樣火電企業(yè)每投入2元錢就獲得了lm3水的使用權(quán)，解決了工業(yè)發(fā)展用水問題。目前，寧夏有兩個120萬kW的火電廠簽訂了協(xié)議，一個電廠的年用水量大體上是2000萬m3。
灌區(qū)與火電企業(yè)之間這種有償轉(zhuǎn)讓水權(quán)的方式，改變了以往無償剝奪農(nóng)民用水權(quán)益的做法，充分體現(xiàn)了市場的調(diào)節(jié)作用，產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)社會效益，實(shí)現(xiàn)了“五贏”：一是通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓，為電力企業(yè)提供了生產(chǎn)用水，贏得了寧夏區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展；二是企業(yè)用水得到保障，擺脫了制約的“瓶頸”，贏得了發(fā)展空間；三是拓展了水利融資渠道，灌區(qū)工程狀況得到改善，水資源的利用效率和效益得到提高，贏得了水資源的優(yōu)化配置；四是保護(hù)了農(nóng)民合法用水權(quán)益，輸水損失減少，水費(fèi)支出下降，為農(nóng)民贏得了經(jīng)濟(jì)效益；五是在保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的同時，沒有超采地下水資源，沒有超指標(biāo)使用黃河水，贏得了良好的生態(tài)效益。
寧夏水權(quán)有償轉(zhuǎn)讓的重大意義在于走出了一條成功解決干旱地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用水新路。近幾年，黃河來水偏枯，供用水矛盾日趨突出，水資源短缺已成為黃河流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的“瓶頸”。通過水權(quán)轉(zhuǎn)讓，在農(nóng)業(yè)節(jié)水基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)水資源配置，通過工業(yè)支持農(nóng)業(yè)節(jié)水，農(nóng)業(yè)節(jié)水支持工業(yè)和城市建設(shè)，充分提高農(nóng)業(yè)用水效率，保障今后工業(yè)乃至社會發(fā)展用水，是我國北方地區(qū)，尤其是黃河流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必由之路。
二、水權(quán)轉(zhuǎn)換既可以在企業(yè)和灌區(qū)之間進(jìn)行，也可以延伸到地區(qū)和地區(qū)之間，整個黃河流域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)用水的轉(zhuǎn)換，還可以跨流域進(jìn)行流域之間的水權(quán)轉(zhuǎn)換
到內(nèi)蒙古自治區(qū)調(diào)研時，發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)厮畽?quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作也正在進(jìn)行，而且水權(quán)轉(zhuǎn)讓的領(lǐng)域進(jìn)一步拓展。有三件事給了我深刻的印象。一件是在烏拉特前旗。與寧夏的情況類似，也是通過電廠投資河套灌區(qū)進(jìn)行節(jié)水改造，灌區(qū)向新建火電廠有償轉(zhuǎn)讓部分用水權(quán)。自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)介紹，他們對該區(qū)域內(nèi)的水資源配置作了通盤規(guī)劃，哪一個取水項(xiàng)目用水權(quán)轉(zhuǎn)換的方式，哪一個用中水回用的辦法，哪一個用別的水源，有總的考慮。我認(rèn)為，自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)提出了一個很重要的問題，每個地區(qū)都必須認(rèn)真做好水資源規(guī)劃，總體實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。第二件事是在包頭市。與包頭市領(lǐng)導(dǎo)交談時了解到，該市由于經(jīng)濟(jì)社會尤其是工業(yè)加速發(fā)展，迫切要求增加用水量。他們在黃河新修了一個泵站，但批復(fù)的取水指標(biāo)小于實(shí)際用水需要，要求按照實(shí)際需要增加取水指標(biāo)。了解到新的水權(quán)轉(zhuǎn)換的有關(guān)信息，可以通過投資進(jìn)行灌區(qū)節(jié)水改造來換取增加水權(quán)指標(biāo)，包頭市領(lǐng)導(dǎo)當(dāng)即表態(tài)愿意拿5億元用于灌區(qū)節(jié)水改造，換取增加1億m3的用水指標(biāo)。這樣等于以5元錢的價格購買lm3水的使用權(quán)。這給我們一個信號：黃河流域水權(quán)可以在區(qū)域之間整體轉(zhuǎn)換。第三件事。自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)提出，南水北調(diào)東線、中線通水以后，黃河下游幾個省的水資源指標(biāo)比較多，能否增加內(nèi)蒙古的用水指標(biāo)。我回答了兩句話：可以增加指標(biāo)，但增加的水權(quán)指標(biāo)是南水北調(diào)的水權(quán)，而不是黃河的水權(quán)。也就是說，雖然內(nèi)蒙古用的是黃河水，但要付南水北調(diào)的價錢。自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為這種用水指標(biāo)的轉(zhuǎn)換有道理，可以接受。因?yàn)?，新增的水指?biāo)是用來發(fā)展工業(yè)，貴一點(diǎn)也能夠承受。這說明，跨流域進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)換也有著現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。
我認(rèn)為，以上三件事有著內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，說明水權(quán)轉(zhuǎn)換開始在企業(yè)與灌區(qū)之間進(jìn)行，并逐步探索延伸到流域內(nèi)包頭地區(qū)與其他地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)用水的轉(zhuǎn)換，延伸到跨流域進(jìn)行的流域之間的水權(quán)轉(zhuǎn)換。那么，整個黃河流域工業(yè)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展、城市的擴(kuò)大，水的來源一定程度上可以通過這種方式加以解決。以前各地缺水了，怎么辦?想到的往往是三件事：修水庫、打井、調(diào)水?，F(xiàn)在通過水權(quán)轉(zhuǎn)換的方式，也能夠解決缺水問題。當(dāng)然，節(jié)水改造不是無窮的，它有一個總量的概念。但現(xiàn)在至少開始走出一條新路，通過水權(quán)轉(zhuǎn)換的辦法解決水資源短缺問題。因此，我認(rèn)為對黃河流域來講，水權(quán)轉(zhuǎn)換是解決流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用水和水資源短缺問題的一把鑰匙。
三、進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)換，必須加強(qiáng)制度建設(shè)，建立健全水權(quán)轉(zhuǎn)讓的政策法規(guī)
在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，要做活水資源文章，既要研究技術(shù)問題、工程問題，還有很重要的一條，就是要研究制度問題、體制問題。原來我們比較多的是研究生產(chǎn)力的問題，現(xiàn)在要在研究生產(chǎn)力問題的同時，注重研究生產(chǎn)關(guān)系問題。通過生產(chǎn)關(guān)系的變革和調(diào)整，去促進(jìn)生產(chǎn)力的發(fā)展，滿足經(jīng)濟(jì)社會對水資源的需求。
大規(guī)模、跨行業(yè)、跨地區(qū)，甚至跨流域的水權(quán)轉(zhuǎn)讓，對于提高水資源的利用效率和效益，推動流域和區(qū)域水市場的初步形成，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。但是水權(quán)轉(zhuǎn)讓一定要根據(jù)各地水資源的條件和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平來進(jìn)行，不能搞一刀切，不能一個模式。目前，水權(quán)轉(zhuǎn)讓還處于試點(diǎn)階段，難免出現(xiàn)這樣或那樣的矛盾和問題，這些矛盾和問題要在實(shí)踐中去解決，在探索中去完善。寧夏在水權(quán)置換過程中，遇到的很重要的一個問題，就是水權(quán)轉(zhuǎn)讓的年限問題。按照取水許可年限，水權(quán)轉(zhuǎn)讓合同只能訂五年，換取水許可證的時候再續(xù)訂。但對電廠來說，訂五年合同，與電廠的使用年限差距較大，操作起來比較困難。還有一種方式是按照渠道襯砌的使用年限來確定水權(quán)轉(zhuǎn)換年限。一般來說，渠道襯砌的壽命是10年，超過10年需要重新襯砌，因此涉及水權(quán)轉(zhuǎn)讓的價格問題。現(xiàn)在投入2.71元錢襯砌渠道獲得lm3水的使用權(quán)，那10年以后渠道襯砌的錢誰付呢?按照這個概念，如果訂10年合同每立方米水投入2.71元，那么訂20年合同，每立方米水使用權(quán)的價格應(yīng)該是5.42元。這樣一分析，可以認(rèn)為，水權(quán)轉(zhuǎn)換價格的底線應(yīng)該是投入當(dāng)?shù)毓こ探ㄔO(shè)資金從而獲得水的使用權(quán)的價格，而高限應(yīng)是當(dāng)?shù)乜缌饔蛘{(diào)水的工程建設(shè)價格，那是最高價格。如果超過這個價格，那么需水方就不搞水權(quán)轉(zhuǎn)換，而是考慮跨流域調(diào)水了。市場價應(yīng)在這中間浮動。另外，價格還需要與時間結(jié)合起來考慮。訂的協(xié)議轉(zhuǎn)讓時間越短，價格相對越低；時間越長，價格相對越高。
水權(quán)轉(zhuǎn)換的探索是一件十分有意義的事情，在一些地方出現(xiàn)了很好的勢頭。針對當(dāng)前水權(quán)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)工作的發(fā)展形勢和所面臨的一些問題，有幾個方面的問題需要深入研究，逐步完善。
第一，加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控。水市場是一個準(zhǔn)市場，水權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)及農(nóng)民利益等問題，情況較為復(fù)雜，不能完全由市場調(diào)節(jié)，需要政府和水行政主管部門加強(qiáng)宏觀調(diào)控，逐步利用市場機(jī)制，引導(dǎo)水權(quán)交易和水市場建立。水權(quán)轉(zhuǎn)換應(yīng)在當(dāng)?shù)厮Y源總體規(guī)劃的框架下，按照水資源合理配置的要求進(jìn)行。
第二，明晰初始水權(quán)。要逐步建立完善兩套指標(biāo)體系，一套是水資源的宏觀控制體系，一套是水資源的微觀定額體系。有了兩套指標(biāo)的約束，各個地區(qū)、各個行業(yè)、每一項(xiàng)工作都明確了自己的用水指標(biāo)和節(jié)水指標(biāo)，節(jié)水責(zé)任就可以層層落實(shí)，水權(quán)轉(zhuǎn)讓也就有了基礎(chǔ)，各方權(quán)益才能從根本上得到保障。
第三，規(guī)范水權(quán)轉(zhuǎn)讓行為。各地應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，盡快出臺水權(quán)轉(zhuǎn)讓工作指導(dǎo)意見，使水權(quán)轉(zhuǎn)讓規(guī)范進(jìn)行。要加快水資源綜合規(guī)劃與節(jié)水改造規(guī)劃的編制工作，建立并嚴(yán)格執(zhí)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓的可行性評價與審批制度等等，以保證水權(quán)轉(zhuǎn)讓有序進(jìn)行。在水權(quán)交易時，必須分析灌區(qū)的節(jié)水潛力，水資源的供給、需求和缺水狀況，從節(jié)約用水、優(yōu)化配置水資源和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)人手，論證水權(quán)轉(zhuǎn)讓的可行性和必要性。灌區(qū)只有節(jié)約出多余的水，才能實(shí)施水權(quán)轉(zhuǎn)讓，不能盲目地從事水權(quán)交易。
第四，合理確定水權(quán)轉(zhuǎn)讓年限。采用灌區(qū)改造等工程措施節(jié)水時，存在工程維護(hù)和工程老化等問題。工程老化后節(jié)水功能逐步喪失，渠道需要再次進(jìn)行更新改造。到底水權(quán)轉(zhuǎn)讓的年限應(yīng)該是多少，應(yīng)該綜合考慮工程使用年限等因素來確定。
第五，科學(xué)確定水權(quán)轉(zhuǎn)讓價格。寧夏、內(nèi)蒙古水權(quán)轉(zhuǎn)讓價格是按照節(jié)約單方水所投入的節(jié)水改造費(fèi)用來確定的。這種定價顯然不能完全反映水資源的價值。水權(quán)轉(zhuǎn)讓的價格至少應(yīng)該包括工程建設(shè)投入、經(jīng)濟(jì)生態(tài)補(bǔ)償、更新改造和運(yùn)行維護(hù)費(fèi)等。各地應(yīng)快研究建立具有可操作性的水權(quán)轉(zhuǎn)讓的價格形成機(jī)制。
