水量分配勢在必行
江西省地處我國東南，水資源總量1565億立方米，人均3600多立方米，是全國人均水平的1.5倍，在全國各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）中位列第七，水資源相對較豐富，理論上是一個不缺水的省份。但由于水資源時空分布不均，來水與用水時間錯位，經(jīng)濟的快速發(fā)展，近幾年江西省水量、水質(zhì)等問題開始顯現(xiàn)。
由于水量初始權屬的不明確和資源時段性的短缺，部分流域內(nèi)區(qū)域之間、行業(yè)之間用水矛盾和糾紛問題日益突出。如萍鄉(xiāng)的山口巖水庫與下游有關地區(qū)的用水矛盾，柘林水庫與柘林灌區(qū)在小水電站建設上的行業(yè)間“水權”之爭，婺源縣與浮梁縣因在昌江支流南河調(diào)水到大塘塢水庫（鴛鴦湖）灌區(qū)的區(qū)域間“水權”糾紛等。
干旱時段，往往上游用水擠占下游，工業(yè)用水擠占農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)用水得不到合理的保護，河流生態(tài)基流保障程度不高。2003年、2007年，地處贛、撫流域下游的南昌市甚至出現(xiàn)了生活和生產(chǎn)用水緊張的局面。同時由于長期用水的超量和浪費，加大了減排控制的難度，水污染呈加劇趨勢，江西全省劣于Ⅲ類水已接近20%。隨著經(jīng)濟社會的進一步快速發(fā)展，這些問題必將加劇。
未雨綢繆。如何及時和長效地解決上述問題，已成為江西省水利工作必須面對的課題。
更為嚴重的是，長期以來的水資源優(yōu)越感，使各區(qū)在開發(fā)利用水資源方面形成了“以需定供”的管理理念，認為“天賜之水”可以隨意用之。因而部分區(qū)域在開發(fā)時，注重局部效益，盲目而無節(jié)制，不考慮優(yōu)化配置，不顧及水資源的承載能力。有的地方甚至由于過度地開發(fā)已使水生態(tài)與環(huán)境遭受到破壞，水資源已成為經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸和制約。同時由于缺少用水總量控制制度和節(jié)約用水的激勵機制，各區(qū)用水管理較粗放，節(jié)水意識淡薄，節(jié)水投入較少，節(jié)水措施匱乏。盡管多年來江西省水利廳圍繞節(jié)約用水和計劃用水做了大量的工作，但由于沒能解決問題的內(nèi)在成因，收效甚微。解決豐水地區(qū)的水資源問題，僅靠宣傳手段顯然是不夠的。必須用超前一步，用發(fā)展的、戰(zhàn)略的眼光來思考問題，從理念、機制和制度上進行創(chuàng)新。
中華人民共和國《水法》明確規(guī)定“國家對用水實行總量控制和定額管理相結(jié)合的制度”。要實行總量控制，就必須進行水量分配，落實初始水權，從機制上解決各區(qū)域各行業(yè)以及各用水戶節(jié)約用水的內(nèi)在動力，達到水資源的優(yōu)化配置，保障水資源的可持續(xù)利用。從江西情況來看，由于各流域水量相對較豐富，加上經(jīng)濟發(fā)展起步相對較晚，用水矛盾也只初現(xiàn)端倪，水資源危機感不太明顯。在這種情況下進行水量分配，工作推進中所遇到的阻力相對較小，改革成本相對較低，改革目標較易實現(xiàn)。實踐證明，提前走出這一步是完全正確的。
三道控制統(tǒng)籌兼顧
江西省的水量分配工作已歷時4年，經(jīng)大量的學習和調(diào)研，在借鑒國內(nèi)外先進理念和成功經(jīng)驗的基礎上，結(jié)合江西省及南方豐水地區(qū)特點，進行了一些探索和實踐，主要做法可以概括為由點而面推進工作，三道控制確定總量，統(tǒng)籌兼顧科學分配，民主協(xié)商集中決策。
一是試點先行，先易后難，穩(wěn)步推進。水量分配既是一項較新的行政工作，又是一項較新的技術課題，同時需要行政層面和技術層面的支持。為取得實踐經(jīng)驗，2005年江西省水利廳首先啟動了流域情況相對較簡單的撫河作為試點。省水利廳將撫河流域水量分配工作列入了廳年度重點工作，由分管副廳長親自主抓，并下發(fā)文件明確項目組織機構和技術攻關組。通過技術論證，協(xié)商確認等工作，2006年8月，撫河流域相關的撫州市人民政府和江西省贛撫平原水利工程管理局達成了分水方案，2006年12月，分水方案被省人民政府批準實施。試點工作基本確立了江西省水量分配工作的總體思路和主要路線，為全面推進打下了很好的基礎。
二是貫徹可持續(xù)發(fā)展治水思路，合理控制流域可供分配資源總量，保護河流健康生態(tài)，為實現(xiàn)“鄱陽湖一湖清水”從水量上提供長效保障。江西94%的國土面積屬鄱陽湖流域，因此，在界定流域可供分配水資源總量時，立足保護河流健康生態(tài)需要，提出了40%上限宏觀控制理論，即將各流域今后時期內(nèi)的用水控制在中高度緊張程度之內(nèi)，并予以了靈活的運用。這是水量分配總量控制的第一道控制。如在贛江流域水量分配中，根據(jù)上述宏觀控制理論，考慮尊重現(xiàn)狀，兼顧未來發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局，留有余量等原則，確定贛江流域中，目前用水已達到中高度緊張程度的原水可供分配水資源量取其資源總量的40%，錦江、章水取35%；其他目前用水屬低度或中度緊張程度的四級區(qū)取30%，通過加權平均計算，全流域可供分配水資源量占其資源總量的31.5%，即全流域今后至少要保證69.5%的水量下瀉鄱陽湖。按此控制，江西五大河（贛江、撫河、信江、饒河、修河）可供分配水資源總量的上限為412.61億立方米，占其水資源總量的30.8%，有效地保證了入湖水量和入長江水量。
三是加強需水管理，以建設節(jié)水型社會為目標，合理預測未來需水總量。目前，江西省的水資源問題初現(xiàn)端倪，并不十分突出，水量分配是對各區(qū)加強需水管理，主要的目的是通過給予各區(qū)未來（2030年）需水水量的限制，界定各區(qū)水資源開發(fā)利用和用水的邊界條件，規(guī)范和引導各區(qū)用水行為，從而構建一個預防用水糾紛產(chǎn)生和促進節(jié)約用水的制度平臺，體現(xiàn)的是一種事先預防的治理理念。因此，我們在進行需水量預測時，既尊重各區(qū)發(fā)展需求，同時更強調(diào)節(jié)約水資源的重要性，根據(jù)國家和我省相關規(guī)劃，制定了一套節(jié)水約束性指標對各區(qū)未來需水進行合理地目標限制，這是我省水量分配總量控制的第二道控制。
四是遵循“以供定需”原則，合理界定分水總量。水量分配打破了傳統(tǒng)的“以需定供”原則，遵循“以供定需”原則，這是江西省水資源管理理念的一次革新。“以供定需”，即當流域需水預測總量小于可供分配水資源量時，取需水預測總量為實際分水總量；反之則取可供分配水資源量為實際分水總量，這是我省水量分配總量控制的第三道控制。
五是統(tǒng)籌兼顧，科學制定分水方案。在制定具體的分水方案時，主要抓住了三個統(tǒng)籌兼顧。一要統(tǒng)籌兼顧好生活和生產(chǎn)之間的分水。以人為本，保證生活需水優(yōu)先，在分配總量受到可供分配資源總量限制時，各區(qū)生活需水不核減，生產(chǎn)需水上下游、左右岸按相同核減比例調(diào)減。二要統(tǒng)籌兼顧好區(qū)域之間的分水，尤其是兼顧好落后區(qū)域與發(fā)達區(qū)域。針對落后與發(fā)達地區(qū)各自提出的要求，分別從尊重現(xiàn)狀原則、公平原則、側(cè)重公平與適度兼顧效率原則出發(fā)，采用了多種科學的分水方法進行多方案比較論證，避免了單一方案的信息缺失給各區(qū)域之間帶來一些不必要的紛爭，最后通過民主討論、專家集中從中優(yōu)選方案，并運用了科學的方法建立流域水量分配模擬模型檢驗分析方案的合理性和可行性。三要統(tǒng)籌兼顧好行業(yè)之間的分水。在江西省，農(nóng)業(yè)用水是大戶，但在區(qū)域間各行業(yè)需水所占的比重有較大的差異。為保護農(nóng)業(yè)弱勢產(chǎn)業(yè)，保障糧食安全，在制定分水方案時對農(nóng)業(yè)分水予以了一定的傾斜。
六是各區(qū)全過程參與，民主協(xié)商，集中決策。協(xié)商確認工作是形成最終報批方案的關鍵工作。我廳通過實踐摸索，總結(jié)了一套過程參與，民主協(xié)商，集中決策的模式。主要做法可以概括為五點：成立了廣泛參與的水量分配協(xié)調(diào)工作小組，將協(xié)商確認工作貫穿于水量分配的全過程，建立了協(xié)商聯(lián)絡員制度，明確了協(xié)商程序和內(nèi)容，明確了協(xié)商的時間和決策主體。
夯實水權制度基石
通過推進水量分配工作，極大地增強了各級地方政府和社會民眾的水資源危機意識和節(jié)水意識。由于水資源相對較豐富，各地長期以來習慣了用“福利水”、“大鍋水”，用水管理粗放，浪費嚴重。在開展水量分配工作之初，很多地方政府對此并不理解，認為豐水地區(qū)搞水量分配沒有必要。并且，水量分配是一項全新的工作，一些地方政府對它的內(nèi)容、必要性和重要性了解不夠，重視程度也不夠。但是，隨著水量分配工作的深入推進，各級政府逐漸認識到了這項工作的性質(zhì)和重要性，態(tài)度上有了很大改變，重視程度越來越高，支持力度也愈來愈大，對水量需求“討價還價”的行為也隨之越來越多，這在以前都是不多見的。事實上，正是水量分配向各地提前敲響了水資源危機的警鐘，使得各級地方政府對水資源的戰(zhàn)略屬性、商品屬性和市場屬性有了更深層次的認知。不僅是地方政府，各界群眾對水量分配的意義也了解得越來越深入，越來越清楚。這種氛圍正是我們所期待的，有利于我們搞好水資源綜合管理工作，逐步推進水權制度建設。
水量分配工作對促進流域內(nèi)搞好水資源管理工作的作用已初步顯現(xiàn)。江西省撫河流域水量分配方案2006年被省人民政府批準實施后，撫河流域的撫州市已將水量分配方案的總量控制指標用于指導開展相關的建設項目水資源論證工作和取水許可審批工作；并根據(jù)水量分配方案調(diào)整了區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃，限制高耗水、高排放行業(yè)準入；在農(nóng)業(yè)用水方面，啟動了金臨渠灌區(qū)配水到戶試點工作。撫河流域的贛撫平原灌區(qū)根據(jù)水量分配方案，已經(jīng)啟動了灌區(qū)內(nèi)水資源戰(zhàn)略規(guī)劃研究，對灌區(qū)內(nèi)水資源重新進行優(yōu)化配置，積極調(diào)整農(nóng)業(yè)種植結(jié)構，以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)節(jié)水向相對更高效益的城市生態(tài)供水轉(zhuǎn)移。
水權制度建設是一個循序漸進的過程。江西省水利廳目前的工作重點主要放在建立全省用水總量控制和定額管理制度建設上，夯實水權制度建設基石。
近幾年來，江西省水利廳雖然在水資源管理工作中取得了一定的突破和成績，但對照新的形勢和要求，對照兄弟省市的先進經(jīng)驗，工作還有不少差距，水資源管理還有不少薄弱環(huán)節(jié)，水量分配的細化及水權制度建設等各項工作的后續(xù)任務將更加繁重。將學習借鑒兄弟省市的經(jīng)驗，克服困難，扎實工作，爭取江西水資源工作取得更大成績。
