第一篇 美國金融史 第一篇 美國金融史（從殖民地時期到1940年）
第一節(jié) 南北戰(zhàn)爭前的貨幣
（一）什么是貨幣？
貨幣的功能主義定義：作為一種交換媒介、一種價值儲藏和一種計量單位而存在。從這個意義而言，貨幣的涵蓋面非常廣泛，貨幣涵蓋了從承諾（如銀行票據(jù)、支票和私人承諾的票據(jù)）到商品（貝殼、煙草、動物的皮毛、金銀和現(xiàn)在的毒品），甚至再到個人服務的幾乎任何東西。
如：田納西州首任州長年薪為1000張鹿皮，而其財政部長的年薪定為450張水獺皮；再如，對18世紀和19世紀初馬薩諸塞遺囑的研究表明，許多人在自己的證券投資組合中都放入了相當數(shù)量的個人票據(jù)。上述三種事物都充當了貨幣，但由于監(jiān)督成本和風險較高，所以眾人通常偏好政府授權發(fā)行的貨幣--法定貨幣。
（二）法定貨幣和金銀復本位制
在殖民地時期，殖民者同時依賴于如下貨幣：外國的硬幣、個人債務、作為貨幣的商品和殖民地紙幣。而且在13周邦聯(lián)時期，由于各州都能發(fā)行自己的貨幣，貨幣形式較為混亂。從混亂中出來，創(chuàng)造一個統(tǒng)一的全國性金融體制的任務，就落在第一任財政部長亞歷山大.漢密爾頓身上。
作為第一步，漢密爾頓選擇了金銀復本位制貨幣?！?792年硬幣法》出臺后，外國和本國鑄造的硬幣均被承認為法定貨幣。對銀幣的估計是以西班牙比索中的含銀量為基準的，而金幣的價值被按重量正好設定為銀幣價值的15倍。但由于格雷欣法則的存在，實際在市場中流動的主要是被高估的貨幣，如一開始是白銀，后來是黃金。直到1900年美國采用金本位，白銀不再是法定貨幣，黃金成為唯一法定貨幣，現(xiàn)在美元成為唯一法定貨幣。
（三）銀行貨幣
無論是靠印制自己的銀行券，還是通過支票的使用，銀行這種創(chuàng)造貨幣的能力可解釋為什么會出現(xiàn)辦銀行的熱潮，以及政府為什么要管理和監(jiān)控銀行的活動。法律規(guī)定，對于商業(yè)銀行發(fā)行的銀行券，商業(yè)銀行必須見票即付法定貨幣。然而，此類銀行貨幣尚不是法定貨幣的完美替代，因為只有將銀行券交給該銀行券發(fā)行銀行的出納主任，銀行券才能被足值兌換成法定貨幣。其結(jié)果，在發(fā)行銀行所服務的接鄰地區(qū)以外的的地方，銀行券需貼現(xiàn)才能流通。貼現(xiàn)數(shù)額的大小不僅反映了與轉(zhuǎn)移相關聯(lián)的交易費用的高低，而且反映了風險的大小。就是在銀行券部分保險制下，此種風險也還存在。據(jù)估計，在南北戰(zhàn)爭前夕，流通著的銀行券超過9000種，而這些銀行券是由當時營運者的1萬6千多家州特許銀行發(fā)行的。
由于交通和通訊的改進，清算過程變得越來越有效率。所謂的"薩?？算y行體系"就是有效的解決方式。它是由波士頓的薩?？算y行于1819年發(fā)起的，具體做法如下：將薩?？算y行所收一家銀行的票據(jù)的貼現(xiàn)值，計入該銀行與薩?？算y行往來帳戶的借方，而不是對票據(jù)進行全額支付。由此，發(fā)行銀行可按低于面值的金額承兌自己發(fā)行的票據(jù)，而薩?？算y行則從參加該銀行體系的其他銀行那里獲得存款。其結(jié)果，平均貼現(xiàn)下降，波士頓地區(qū)鄉(xiāng)村銀行券的價值趨近平價--也即面值。
第二節(jié) 銀行的產(chǎn)生和發(fā)展
（一）銀行的早期功能
銀行的最初出現(xiàn)主要是起到連接儲蓄者和投資者之間的中介橋梁作用，同時由于其專業(yè)性和規(guī)模性也使得其他機構(gòu)所無從替代，而且，在這個間接融資的過程中，銀行還創(chuàng)造了信用，也創(chuàng)造了貨幣，也即它的存款創(chuàng)造過程。
（二）早期銀行體系
在新的聯(lián)邦合眾國時期，出現(xiàn)兩類銀行。第一類是由州議會特許成立的商業(yè)銀行。一群投資者從其資產(chǎn)中拿出一部分金銀作為銀行的資本，然后吸引存款進行貸款。貸款的通常形式是發(fā)行鐫版印的銀行券，銀行券是銀行債務，它可隨時被兌換成金銀，而向銀行借錢的人須連本帶利償還貸款。這些銀行券有時會流入將銀行券交發(fā)行銀行、要求換得金銀的人手中，但銀行希望銀行券作為貨幣流通。留在流通中的銀行券越多，銀行有限的金銀儲備能夠支持更多的貸款，銀行的利潤也就越高。貸款通常是短期的，并且由于這些貸款連接了生產(chǎn)和銷售，支持了貿(mào)易信貸，以及使日益商業(yè)化的農(nóng)場主度過種植與收割之間的困難，所以這些貸款經(jīng)常是自償?shù)摹?
有時銀行的特許狀限制了銀行可發(fā)放貸款的種類，并規(guī)定了銀行應保留在手中的最低數(shù)量金銀，作為對已發(fā)行銀行券的保證準備。當然，更為經(jīng)常的事，此類限制是自愿施加的，因為這樣做可產(chǎn)生良好的商業(yè)感覺。這一私營銀行體制的成長是時作時綴的，銀行數(shù)目在1790至1811年之間，以及1816至1830年間只是緩慢的，原因大體是兩家大的由聯(lián)邦特許成立的銀行--美利堅第一銀行和第二銀行--對銀行界的控制所致。
另有一種銀行，它既是一家為政府服務的準公共性質(zhì)的中央銀行，同時他又是一家商業(yè)銀行，只不過其成立是由美國國會的法案規(guī)定的，而不是由州議會法案規(guī)定的。美利堅第一銀行和第二銀行分別是前后兩個階段中準中央銀行。
美利堅第一銀行的成立要歸功于亞歷山大.漢密爾頓，它在成立時仿照了英格蘭銀行。美利堅第一銀行由國會于1791年特許成立，它可印制銀行券，借款人向第一銀行還本付息，這一點像一家私營銀行；但與通常的商業(yè)銀行不同的地方在于，聯(lián)邦政府是美利堅第一銀行的合伙人和頭號客戶。在該銀行1000萬美元的股本中，聯(lián)邦政府擁有1/5，而且該銀行充當了財政代理人，為政府保管稅收收入，替政府支付賬單，以及為政府執(zhí)行各種金融保管任務，作為回報，第一銀行擁有政府的現(xiàn)金，并在向政府借款的過程中獲得利息。此外，由于美利堅第一銀行被特許在所有州設立分支機構(gòu)，又由于通常由州特許成立的銀行只能在所在州經(jīng)營，所以它在競爭中有很大的優(yōu)勢。美利堅第一銀行在1811年被解散。反對原因有二，其一，以托馬斯.杰斐遜為首的反聯(lián)邦黨主義者，他們視美利堅第一銀行為捍衛(wèi)大政府、集中的經(jīng)濟權力以及外國影響的堡壘；其二，是來自州特許成立的銀行的反對，他們對第一銀行的特權感到憤慨。
美利堅第一銀行解散后的5年中，該銀行支持者的許多擔憂成了事實，銀行數(shù)目和銀行券總量激增，金融不穩(wěn)定以及由1812至1815年的戰(zhàn)爭伴隨而來的公共財政困難促使國會改變了主意。1816年，美利堅第二銀行被特許成立。在該銀行3500萬美元的資本中，80%為私人資本，且用金銀支付，20%位聯(lián)邦政府的資本，以政府債券支付。此后的10多年中，在商品價格、貨幣供給和銀行體系中金銀儲備存量方面，都出現(xiàn)了全國性的金融穩(wěn)定。傳統(tǒng)學派--資金充實派--將這一時期的穩(wěn)定歸因于美利堅第二銀行和比德爾所實現(xiàn)的負責可靠的政策。在比德爾的領導下，美利堅第二銀行發(fā)揮了中央銀行的某些控制作用。如，美利堅第二銀行通過保持對私營銀行體系的凈貸款者身份，限制了商業(yè)銀行的銀行券發(fā)行； 在有些場合下，美利堅第二銀行業(yè)借錢給商業(yè)銀行，在一定程度上保持整個銀行體系的流動性；并且，由于規(guī)模大，美利堅第二銀行可以通過改變自己的金銀儲備政策來改變貨幣供給。但在貴金屬本位制情況下，貨幣供給是無彈性的，所以美利堅第二銀行在金融危機來臨時并不能隨時創(chuàng)造貨幣來解決銀行流動性問題，所以其中央銀行的職能只能是部分的。美利堅第二銀行面臨著與第一銀行相似的反對力量，特別是1828年當選總統(tǒng)杰克遜非常討厭美利堅第二銀行。杰克遜和比德爾的斗爭中，最終在1833年把政府存款從美利堅第二銀行中撤出，而且使得第二銀行在1836年特許期滿后未能延續(xù)。對于聯(lián)邦資金的抽走，比德而被迫削減未償銀行貸款量。結(jié)果，一場全國性的金融緊縮發(fā)生了。
第三節(jié) 19世紀三、四十年代的金融恐慌
1837年5月，一場金融恐慌迫使銀行暫停兌現(xiàn)其發(fā)行的銀行券，在這之后物價水平長期下降，無數(shù)銀行倒閉，這一場蕭條一直延續(xù)到40年代。傳統(tǒng)的資金充實學派把上述事件看成是一場道德?。航芸诉d對美利堅第二銀行特許權的否決，以及把聯(lián)邦資金從美利堅第二銀行的撤出，使得該銀行體系的穩(wěn)定性失去了關鍵性的支持--對貨幣創(chuàng)造的限制。在沒有美利堅第二銀行來監(jiān)督他們以后，州特許成立的銀行可不受約束的擴大自己銀行券的發(fā)行，這不僅增加了流通中的貨幣數(shù)量，而且增加了該銀行體系在流動性危機來臨時的脆弱性。而隨后杰克遜的金融公告增加了公眾對貴金屬的需求，而這一需求慢慢耗盡了銀行體系中的儲備，而銀行體系中的儲備已不足以支持現(xiàn)存銀行券的發(fā)行。當聯(lián)邦的存款在銀行之間以及州之間被重新分配時，銀行體系中金融短缺的情形進一步惡化，最終迫使銀行停止兌現(xiàn)銀行券。
但是新經(jīng)濟史學通過對大量的歷史數(shù)據(jù)分析，得出了與傳統(tǒng)史學完全不同的結(jié)論。傳統(tǒng)史學認為銀行不受約束的擴張，那么應該觀察到銀行儲備與銀行債務（銀行券和存款）之比的下降，但實際上該比例除在1935年和1936年有所下降之外，其他剩余時期都是呈上升之勢。在銀行的貸款政策并未有太大改變的前提下，銀行儲備比例上升應歸因于銀行儲備的上升。導致銀行儲備的上升存在兩種可能：第一，公眾愿意使用紙幣現(xiàn)金以代替硬幣的意愿增強，由此留下更多的金銀以存款形式放在銀行中，成了銀行儲備；第二，被人們手持河北銀行作為儲備得金銀總數(shù)增加。通過該市期平均現(xiàn)金比例的考察，不難發(fā)現(xiàn)公眾對銀行體系失去了信心，公眾愿意使用紙幣以代替硬幣的意愿實際上下降了。所以唯一的原因便是金銀存量的增加，而實際的歷史數(shù)據(jù)也支持這一觀點。那么，美國的金銀存量為什么增加？主要的解釋如下：其一，由于墨西哥經(jīng)濟政治的不穩(wěn)定導致國內(nèi)富人的金銀大量流入美國；其二，法國在1836年向美國支付的400萬美元賠償金；其三，受美國高利率吸引而來自倫敦的資本流入；其四，通過用在倫敦的匯票支付中國的逆差，減少了美國金銀向中國的外流。至于恐慌的解釋，傳統(tǒng)解釋把罪責歸于金銀公告，但實際上并未發(fā)現(xiàn)金銀從東部流向西部，因為土地銷售主要發(fā)生在西部。對1837年恐慌應付最大責任的惡棍是英國政府，1836年，英國官員提高利率以阻止金銀外流，并且英美兩國利率均上升與美國主要的出口作物棉花的價格下降一道，改變了銀行券持有者對自己資產(chǎn)安全性的看法。所以，傳統(tǒng)歷史學派的觀點--杰克遜摧毀美利堅第二銀行和金銀公告是30年代和40年代的金融危機的主要原因--現(xiàn)在看來，并非全部如此。
第四節(jié) 自由銀行制度時代
美利堅第二銀行解散后，大多數(shù)州實行自由銀行制度。自有銀行制度中的"自由"是指可自由進入銀行業(yè)，而不是指銀行家在經(jīng)營銀行時可隨心所欲。資金充實學派認為，讓銀行自己監(jiān)管自己，或者把銀行留給各州去進行參差不齊的監(jiān)管，這樣的銀行體系是失敗的，大量"野貓"銀行的存在便證明了這一點。
但仔細考察自由銀行制度以后，我們發(fā)現(xiàn)事實可能并非如此嚴重。分析實行自由銀行制度的各州銀行的破產(chǎn)情況，實際上由銀行破產(chǎn)造成的損失截至1860年大約為190萬美元，比預計的要小得多，而且那些野貓銀行普遍的州里，人均收入一年下降了約1美元，仍低于年人均收入的1%。而從另一方面來看，自由銀行制度的巨大好處在于銀行間競爭加劇。
第五節(jié) 南北戰(zhàn)爭期間的貨幣和財政危機以及綠背紙幣的出現(xiàn)
（一）南北戰(zhàn)爭期間的貨幣和財政危機
聯(lián)邦和南部邦聯(lián)政府都未能有效為戰(zhàn)爭融資，對這些問題的努力解決導致美國金融市場發(fā)生了根本性的變化。南北戰(zhàn)爭前幾個月，聯(lián)邦政府成功賣出了2100萬美元的債券，但這些資金很快被用完，聯(lián)邦政府只能通過征稅（包含一些新稅入個人所得稅）、向銀團發(fā)行債券以及拖延賬單制度來彌補財政赤字的缺口，但是由于戰(zhàn)爭在開始階段對聯(lián)邦政府非常不利，使得公眾大量儲藏金銀鑄幣，無論是政府或是銀行都出現(xiàn)金銀鑄幣短缺的問題，并最終在1861年12月停止了國庫券和銀行券的金銀鑄幣兌換。
（二）綠背紙幣的出現(xiàn)
兌換的終止使貨幣市場陷入混亂，并有損于聯(lián)邦政府的承諾和信譽，政府的借款和征稅變得更加困難，因此，眾議院賦稅委員會建議發(fā)行新的無息國庫券。新的無息國庫券盡管不能兌換成金銀鑄幣，但它是法定貨幣，能償付所有公共和私人債務（對關稅和國債利息的支付除外）。盡管銀行業(yè)強烈反對，但國會還是于1862年2月通過《法幣法》，授權發(fā)行總值1.5億美元、面值為5美元及5美元以上的新的國庫券，這些國庫券被稱為綠背紙幣。由于戰(zhàn)爭的需要，1862年和1863年總計發(fā)行綠背貨幣4.5億美元，幾乎使美國南北戰(zhàn)爭前的貨幣存量翻了一番，這就產(chǎn)生了巨大的通貨膨脹壓力，并使綠背紙幣相對于黃金貶值。當然，綠背紙幣的貶值還反映了北方軍隊若失敗遭拒付的風險。從此，價值來源于政府法律命令的不兌現(xiàn)紙幣出現(xiàn)了。
（三）綠背紙幣和金銀鑄幣之間的博弈
南北戰(zhàn)爭后美國政府打算恢復貴金屬本位，所以必須回收綠背紙幣，但由于農(nóng)場主反對這一政策的通貨緊縮影響而宣告失敗。根據(jù)格雷欣法則，貶值的綠背紙幣不僅導致金幣退出流通，也使輔助的銀幣（低于1美元的銀幣）退出流通，最后國會不得不授權發(fā)行法定輔助紙幣來代替輔幣的流通。一直到1875年1月，國會通過《恢復金幣支付法》，要求財政部在1879年1月1日后用金幣回收綠背紙幣。財政部長約翰.謝爾曼通過向國外發(fā)行較高利率的債券而籌集到1.4億美元的金幣，從而最終基本完成綠背紙幣的回收。但由于銀的產(chǎn)量不斷增加，引得市場價值不斷貶值，根據(jù)格雷欣法則，在無論實行平行本位或是陂行本位的金銀復本位制中，實際上只有銀幣的泛濫成災。銀的風險直到1900年國會通過了《金本位法》時才最終被消除，黃金被確認為唯一的貨幣本位。
第六節(jié) 清算所的擴張
1853年以前，在美國任何地方，銀行都定期彼此間以金銀鑄幣結(jié)算賬戶，特別是結(jié)算銀行券，從而實際上使得結(jié)算日銀行的正常業(yè)務陷于停頓，并迫使銀行靠短期同業(yè)拆借來滿足其對金銀鑄幣的暫時性需求。為了方便結(jié)算，大銀行經(jīng)常在其他多達30家銀行保留2000到3000美元的存款，但只是對該問題很昂貴且低效的解決辦法。
為此，1853年，52家最大的紐約城市銀行成立了美國首家清算所，每日結(jié)算銀行間賬戶。到1913年，全國已有162家清算所，結(jié)算總額超過了1700億美元。清算所的功能之后被新成立的聯(lián)邦儲備體系代替，美聯(lián)儲實現(xiàn)了清算所謂能做到的--普遍按面值結(jié)算。
清算所尤其是紐約的清算所，除加速了銀行間結(jié)算程序和降低了交易成本外，還在銀行結(jié)起了領袖的作用，即利用其無可指摘的信譽來穩(wěn)定銀行體系。加里.戈登稱贊紐約清算所使美國早期的中央銀行。1857年恐慌中，在俄亥俄人壽保險信托公司破產(chǎn)后，盡管紐約州北部地區(qū)的銀行無法將自己發(fā)行的銀行券兌換成法定貨幣，但紐約清算所發(fā)行并承兌了用鄉(xiāng)村銀行貸款組合擔保且利率為6%的短期憑證，而沒有強制銀行破產(chǎn)。之后，這一行為成為規(guī)范，并擴展到全國其他清算所。通過發(fā)行由銀行財產(chǎn)擔保的憑證，清算所實際上提供給銀行需要是貼現(xiàn)財產(chǎn)的機會，雖然這樣產(chǎn)生的流動性只能在清算所內(nèi)使用。
第七節(jié) 國民銀行法和州銀行的復興
（一）國民銀行法
早在1861年12月，即在金銀鑄幣支付遭終止兌換以前，財政部長就建議成立國民銀行體系。該體系由聯(lián)邦政府發(fā)給經(jīng)營許可證并進行管理，它不僅可以創(chuàng)造出全國統(tǒng)一貨幣從而代替過剩的州銀行鈔票，而且由于國民銀行被要求用其一部分資本購買政府債券，所以還提供以政府債券市場。該建議當時由于戰(zhàn)爭而不擱置了。1863年2月，國會重新討論并通過這一建議，但國民銀行體系目標未能得到實現(xiàn)。到1863年10月，只建立了63家國民銀行，其中大部分是新銀行，而不是從州許可證下轉(zhuǎn)換過來的，而且大部分在中西部。國民銀行發(fā)行的銀行券總量低于400萬美元，而州銀行的發(fā)行總量約為2.39億元。
為增加國民銀行的吸引力，國會通過了《1864年國民銀行法》。該法與自由銀行法相似。但不同的是：其一，要求在人口超過5萬的城市，國民銀行的資本額必須高于20萬美元；人口在6千至5萬的城市，國民銀行需要有10美元的資本；6千人以下城鎮(zhèn)，要求國民銀行最低資本額為5萬美元。其二，國民銀行資本的1/3（不低于3萬美元）必須用于購買政府債券并存入貨幣監(jiān)管局，作為交換，銀行可以債券面值的90%或債券的市場價格接受國民銀行鈔票。其三，國民銀行被要求保持最低準備金率。其四，國民銀行鈔票在全國各地都以面指流通，從而標志著向建立統(tǒng)一貨幣邁出了第一大步，但國會并未讓市場決定應發(fā)行多少鈔票，而是規(guī)定3億美元的最初流通上限，這一上顯得一般在各州間根據(jù)人口分配，余額按銀行需要分配。其五，對州銀行發(fā)行的銀行券征收2%的稅。
但即使如此，也未能迫使由州特許成立的銀行轉(zhuǎn)變?yōu)閲胥y行破。迫于無奈，1865年3月，國會對州銀行銀行券征稅提高到10%。高稅率市州銀行發(fā)行鈔票無利可圖，州銀行最終大量轉(zhuǎn)入國民銀行體系。到1865年10月，已有1513家國民銀行，國民銀行鈔票流通量達1.71億美元，到1868年，州銀行只剩247家，達到歷史最低點。
（二）州銀行的復興
1870年以后，州銀行成員數(shù)開始恢復，1895年州銀行數(shù)量又一次超過國民銀行，雖然他們的資產(chǎn)總額子相當于國民銀行的一小部分。對州銀行復興的基本解釋是個人支票代替銀行券成為支付手段，從而避開了對非國會批準成立銀行所發(fā)行鈔票的稅收懲罰。同時，由于州銀行需要同國民銀行競爭，所以申請州銀行一般只需較少的資本金要求和準備金比例要求，所以大部分新銀行愿意采用州許可證。但是，對設立分支機構(gòu)的限制意味著銀行服務需求的增加大多只能有新開的銀行滿足，而不能靠現(xiàn)有銀行增設分支機構(gòu)滿足，從而使得州銀行數(shù)急增。但州與聯(lián)邦監(jiān)管體系的競爭大大削弱了銀行業(yè)的監(jiān)管，以至于銀行業(yè)進入實際上毫無限制，這為以后銀行業(yè)大量破產(chǎn)買下了伏筆。
第八節(jié) 其他金融工具和中介的發(fā)展
南北戰(zhàn)爭后出現(xiàn)了各種其他金融市場和金融中介，這當中有人壽保險公司、信托公司、抵押經(jīng)紀人和抵押銀行、投資銀行、證券市場以及各種期貨市場。這些機構(gòu)和市場的迅速發(fā)展，促進了銀行業(yè)的不斷改革。
第九節(jié) 美國銀行體系的缺陷和聯(lián)邦儲備體系的成立
（一）美國銀行體系中的缺陷
美國銀行體系存在許多嚴重缺陷，雖不致命，但卻是銀行體系在金融恐慌中特別脆弱。這些缺陷大多源自《國民銀行法》。《國民銀行法》創(chuàng)造了一個分層的銀行結(jié)構(gòu)，其中鄉(xiāng)村銀行在最底層，上面是城市銀行和儲備城市銀行，最頂層市中心儲備城市銀行，每一層都有不同的資本和儲備要求。這種結(jié)構(gòu)的缺陷體系在：第一，立法者認識到大銀行的倒閉比小銀行倒閉帶來的影響大得多，所以試圖通過對儲備城市銀行設定更高的儲備要求和更多的資本要求來最小化大銀行倒閉的概率。此舉限制了國民銀行體系與州銀行體系競爭的能力，使得聯(lián)邦和州銀行體系減為爭奪成員而不斷加劇競爭，最終導致銀行監(jiān)管結(jié)構(gòu)逐漸被削弱，如資本要求的降低和貸款閑置的放寬。第二，國會相信準備金的集中會產(chǎn)生一個跟大的準備金儲水池，危機時可從中提取法幣。但是，由于規(guī)定鄉(xiāng)村銀行和非儲備城市銀行的部分準備金科委在紐約市銀行的存款，國民銀行體系導致全體系的儲備金集中在少數(shù)紐約市銀行。雖然準備金的儲水池可能很大，但有關在危機時創(chuàng)造額外法幣的法律上不存在，也沒有最終貸款人能給紐約市銀行提供資金，"無彈性貨幣問題"仍然存在。
《國民銀行法》是銀行體系更加脆弱和更易受打擊，因為它使紐約市銀行受到沉重的利潤壓力。其一，法律要求紐約市國民銀行以庫存現(xiàn)金形式保持25%的準備金比率，全部收入只能來自75%的資產(chǎn)；其二，為吸引其他銀行的準備金存款，都允諾要對準備金存款支付利息；上述兩點使得紐約市儲備銀行面臨巨大利潤壓力，他們只能通過接受更高風險的資產(chǎn)運作來達到這一點，特別是紐約市銀行已習慣于將短期資金投入股票市場。這是非常危險的。
（二）1907年恐慌：改革的催化劑
雖然1906年發(fā)生在歐洲并于1907年擴散到美國的金融恐慌沒有明顯的和單一的原因，但這一事件從根本上動搖了美國的金融體系，促使美國銀行體系進行根本性的法律變革。
國會于1908年5月通過《奧爾德里奇-弗里蘭法》，授權至少10家資本額5百萬美元以上的國民銀行組成一個貨幣聯(lián)合會。在發(fā)生金融危機時，這些貨幣聯(lián)合會可以起銀行資產(chǎn)作抵押申請緊急資金。為防止濫用并鼓勵危機過后歸還緊急資金，根據(jù)該法所發(fā)行的鈔票，第一越要征收每年5%的稅，以后每月增加1個百分點，直到10%。實際上，該法認可了清算所一直以來的行為，并把這種權力擴展到非清算所成員，同時還提出辦法確保這一權力不被濫用。《奧法》還提議成立國家貨幣委員會，以研究銀行和貨幣體系，并提出完善銀行和貨幣體系的建議。最重要的建議是成立由銀行家自己來控制且自愿加入的中央銀行，由15家地區(qū)儲備聯(lián)合會圍繞一家全國性的儲備聯(lián)合會組織而成。1913年12月，《聯(lián)邦儲備法》通過并成為法律。
第一節(jié) 南北戰(zhàn)爭前的貨幣
（一）什么是貨幣？
貨幣的功能主義定義：作為一種交換媒介、一種價值儲藏和一種計量單位而存在。從這個意義而言，貨幣的涵蓋面非常廣泛，貨幣涵蓋了從承諾（如銀行票據(jù)、支票和私人承諾的票據(jù)）到商品（貝殼、煙草、動物的皮毛、金銀和現(xiàn)在的毒品），甚至再到個人服務的幾乎任何東西。
如：田納西州首任州長年薪為1000張鹿皮，而其財政部長的年薪定為450張水獺皮；再如，對18世紀和19世紀初馬薩諸塞遺囑的研究表明，許多人在自己的證券投資組合中都放入了相當數(shù)量的個人票據(jù)。上述三種事物都充當了貨幣，但由于監(jiān)督成本和風險較高，所以眾人通常偏好政府授權發(fā)行的貨幣--法定貨幣。
（二）法定貨幣和金銀復本位制
在殖民地時期，殖民者同時依賴于如下貨幣：外國的硬幣、個人債務、作為貨幣的商品和殖民地紙幣。而且在13周邦聯(lián)時期，由于各州都能發(fā)行自己的貨幣，貨幣形式較為混亂。從混亂中出來，創(chuàng)造一個統(tǒng)一的全國性金融體制的任務，就落在第一任財政部長亞歷山大.漢密爾頓身上。
作為第一步，漢密爾頓選擇了金銀復本位制貨幣。《1792年硬幣法》出臺后，外國和本國鑄造的硬幣均被承認為法定貨幣。對銀幣的估計是以西班牙比索中的含銀量為基準的，而金幣的價值被按重量正好設定為銀幣價值的15倍。但由于格雷欣法則的存在，實際在市場中流動的主要是被高估的貨幣，如一開始是白銀，后來是黃金。直到1900年美國采用金本位，白銀不再是法定貨幣，黃金成為唯一法定貨幣，現(xiàn)在美元成為唯一法定貨幣。
（三）銀行貨幣
無論是靠印制自己的銀行券，還是通過支票的使用，銀行這種創(chuàng)造貨幣的能力可解釋為什么會出現(xiàn)辦銀行的熱潮，以及政府為什么要管理和監(jiān)控銀行的活動。法律規(guī)定，對于商業(yè)銀行發(fā)行的銀行券，商業(yè)銀行必須見票即付法定貨幣。然而，此類銀行貨幣尚不是法定貨幣的完美替代，因為只有將銀行券交給該銀行券發(fā)行銀行的出納主任，銀行券才能被足值兌換成法定貨幣。其結(jié)果，在發(fā)行銀行所服務的接鄰地區(qū)以外的的地方，銀行券需貼現(xiàn)才能流通。貼現(xiàn)數(shù)額的大小不僅反映了與轉(zhuǎn)移相關聯(lián)的交易費用的高低，而且反映了風險的大小。就是在銀行券部分保險制下，此種風險也還存在。據(jù)估計，在南北戰(zhàn)爭前夕，流通著的銀行券超過9000種，而這些銀行券是由當時營運者的1萬6千多家州特許銀行發(fā)行的。
由于交通和通訊的改進，清算過程變得越來越有效率。所謂的"薩?？算y行體系"就是有效的解決方式。它是由波士頓的薩?？算y行于1819年發(fā)起的，具體做法如下：將薩?？算y行所收一家銀行的票據(jù)的貼現(xiàn)值，計入該銀行與薩?？算y行往來帳戶的借方，而不是對票據(jù)進行全額支付。由此，發(fā)行銀行可按低于面值的金額承兌自己發(fā)行的票據(jù)，而薩?？算y行則從參加該銀行體系的其他銀行那里獲得存款。其結(jié)果，平均貼現(xiàn)下降，波士頓地區(qū)鄉(xiāng)村銀行券的價值趨近平價--也即面值。
第二節(jié) 銀行的產(chǎn)生和發(fā)展
（一）銀行的早期功能
銀行的最初出現(xiàn)主要是起到連接儲蓄者和投資者之間的中介橋梁作用，同時由于其專業(yè)性和規(guī)模性也使得其他機構(gòu)所無從替代，而且，在這個間接融資的過程中，銀行還創(chuàng)造了信用，也創(chuàng)造了貨幣，也即它的存款創(chuàng)造過程。
（二）早期銀行體系
在新的聯(lián)邦合眾國時期，出現(xiàn)兩類銀行。第一類是由州議會特許成立的商業(yè)銀行。一群投資者從其資產(chǎn)中拿出一部分金銀作為銀行的資本，然后吸引存款進行貸款。貸款的通常形式是發(fā)行鐫版印的銀行券，銀行券是銀行債務，它可隨時被兌換成金銀，而向銀行借錢的人須連本帶利償還貸款。這些銀行券有時會流入將銀行券交發(fā)行銀行、要求換得金銀的人手中，但銀行希望銀行券作為貨幣流通。留在流通中的銀行券越多，銀行有限的金銀儲備能夠支持更多的貸款，銀行的利潤也就越高。貸款通常是短期的，并且由于這些貸款連接了生產(chǎn)和銷售，支持了貿(mào)易信貸，以及使日益商業(yè)化的農(nóng)場主度過種植與收割之間的困難，所以這些貸款經(jīng)常是自償?shù)摹?
有時銀行的特許狀限制了銀行可發(fā)放貸款的種類，并規(guī)定了銀行應保留在手中的最低數(shù)量金銀，作為對已發(fā)行銀行券的保證準備。當然，更為經(jīng)常的事，此類限制是自愿施加的，因為這樣做可產(chǎn)生良好的商業(yè)感覺。這一私營銀行體制的成長是時作時綴的，銀行數(shù)目在1790至1811年之間，以及1816至1830年間只是緩慢的，原因大體是兩家大的由聯(lián)邦特許成立的銀行--美利堅第一銀行和第二銀行--對銀行界的控制所致。
另有一種銀行，它既是一家為政府服務的準公共性質(zhì)的中央銀行，同時他又是一家商業(yè)銀行，只不過其成立是由美國國會的法案規(guī)定的，而不是由州議會法案規(guī)定的。美利堅第一銀行和第二銀行分別是前后兩個階段中準中央銀行。
美利堅第一銀行的成立要歸功于亞歷山大.漢密爾頓，它在成立時仿照了英格蘭銀行。美利堅第一銀行由國會于1791年特許成立，它可印制銀行券，借款人向第一銀行還本付息，這一點像一家私營銀行；但與通常的商業(yè)銀行不同的地方在于，聯(lián)邦政府是美利堅第一銀行的合伙人和頭號客戶。在該銀行1000萬美元的股本中，聯(lián)邦政府擁有1/5，而且該銀行充當了財政代理人，為政府保管稅收收入，替政府支付賬單，以及為政府執(zhí)行各種金融保管任務，作為回報，第一銀行擁有政府的現(xiàn)金，并在向政府借款的過程中獲得利息。此外，由于美利堅第一銀行被特許在所有州設立分支機構(gòu)，又由于通常由州特許成立的銀行只能在所在州經(jīng)營，所以它在競爭中有很大的優(yōu)勢。美利堅第一銀行在1811年被解散。反對原因有二，其一，以托馬斯.杰斐遜為首的反聯(lián)邦黨主義者，他們視美利堅第一銀行為捍衛(wèi)大政府、集中的經(jīng)濟權力以及外國影響的堡壘；其二，是來自州特許成立的銀行的反對，他們對第一銀行的特權感到憤慨。
美利堅第一銀行解散后的5年中，該銀行支持者的許多擔憂成了事實，銀行數(shù)目和銀行券總量激增，金融不穩(wěn)定以及由1812至1815年的戰(zhàn)爭伴隨而來的公共財政困難促使國會改變了主意。1816年，美利堅第二銀行被特許成立。在該銀行3500萬美元的資本中，80%為私人資本，且用金銀支付，20%位聯(lián)邦政府的資本，以政府債券支付。此后的10多年中，在商品價格、貨幣供給和銀行體系中金銀儲備存量方面，都出現(xiàn)了全國性的金融穩(wěn)定。傳統(tǒng)學派--資金充實派--將這一時期的穩(wěn)定歸因于美利堅第二銀行和比德爾所實現(xiàn)的負責可靠的政策。在比德爾的領導下，美利堅第二銀行發(fā)揮了中央銀行的某些控制作用。如，美利堅第二銀行通過保持對私營銀行體系的凈貸款者身份，限制了商業(yè)銀行的銀行券發(fā)行； 在有些場合下，美利堅第二銀行業(yè)借錢給商業(yè)銀行，在一定程度上保持整個銀行體系的流動性；并且，由于規(guī)模大，美利堅第二銀行可以通過改變自己的金銀儲備政策來改變貨幣供給。但在貴金屬本位制情況下，貨幣供給是無彈性的，所以美利堅第二銀行在金融危機來臨時并不能隨時創(chuàng)造貨幣來解決銀行流動性問題，所以其中央銀行的職能只能是部分的。美利堅第二銀行面臨著與第一銀行相似的反對力量，特別是1828年當選總統(tǒng)杰克遜非常討厭美利堅第二銀行。杰克遜和比德爾的斗爭中，最終在1833年把政府存款從美利堅第二銀行中撤出，而且使得第二銀行在1836年特許期滿后未能延續(xù)。對于聯(lián)邦資金的抽走，比德而被迫削減未償銀行貸款量。結(jié)果，一場全國性的金融緊縮發(fā)生了。
第三節(jié) 19世紀三、四十年代的金融恐慌
1837年5月，一場金融恐慌迫使銀行暫停兌現(xiàn)其發(fā)行的銀行券，在這之后物價水平長期下降，無數(shù)銀行倒閉，這一場蕭條一直延續(xù)到40年代。傳統(tǒng)的資金充實學派把上述事件看成是一場道德?。航芸诉d對美利堅第二銀行特許權的否決，以及把聯(lián)邦資金從美利堅第二銀行的撤出，使得該銀行體系的穩(wěn)定性失去了關鍵性的支持--對貨幣創(chuàng)造的限制。在沒有美利堅第二銀行來監(jiān)督他們以后，州特許成立的銀行可不受約束的擴大自己銀行券的發(fā)行，這不僅增加了流通中的貨幣數(shù)量，而且增加了該銀行體系在流動性危機來臨時的脆弱性。而隨后杰克遜的金融公告增加了公眾對貴金屬的需求，而這一需求慢慢耗盡了銀行體系中的儲備，而銀行體系中的儲備已不足以支持現(xiàn)存銀行券的發(fā)行。當聯(lián)邦的存款在銀行之間以及州之間被重新分配時，銀行體系中金融短缺的情形進一步惡化，最終迫使銀行停止兌現(xiàn)銀行券。
但是新經(jīng)濟史學通過對大量的歷史數(shù)據(jù)分析，得出了與傳統(tǒng)史學完全不同的結(jié)論。傳統(tǒng)史學認為銀行不受約束的擴張，那么應該觀察到銀行儲備與銀行債務（銀行券和存款）之比的下降，但實際上該比例除在1935年和1936年有所下降之外，其他剩余時期都是呈上升之勢。在銀行的貸款政策并未有太大改變的前提下，銀行儲備比例上升應歸因于銀行儲備的上升。導致銀行儲備的上升存在兩種可能：第一，公眾愿意使用紙幣現(xiàn)金以代替硬幣的意愿增強，由此留下更多的金銀以存款形式放在銀行中，成了銀行儲備；第二，被人們手持河北銀行作為儲備得金銀總數(shù)增加。通過該市期平均現(xiàn)金比例的考察，不難發(fā)現(xiàn)公眾對銀行體系失去了信心，公眾愿意使用紙幣以代替硬幣的意愿實際上下降了。所以唯一的原因便是金銀存量的增加，而實際的歷史數(shù)據(jù)也支持這一觀點。那么，美國的金銀存量為什么增加？主要的解釋如下：其一，由于墨西哥經(jīng)濟政治的不穩(wěn)定導致國內(nèi)富人的金銀大量流入美國；其二，法國在1836年向美國支付的400萬美元賠償金；其三，受美國高利率吸引而來自倫敦的資本流入；其四，通過用在倫敦的匯票支付中國的逆差，減少了美國金銀向中國的外流。至于恐慌的解釋，傳統(tǒng)解釋把罪責歸于金銀公告，但實際上并未發(fā)現(xiàn)金銀從東部流向西部，因為土地銷售主要發(fā)生在西部。對1837年恐慌應付最大責任的惡棍是英國政府，1836年，英國官員提高利率以阻止金銀外流，并且英美兩國利率均上升與美國主要的出口作物棉花的價格下降一道，改變了銀行券持有者對自己資產(chǎn)安全性的看法。所以，傳統(tǒng)歷史學派的觀點--杰克遜摧毀美利堅第二銀行和金銀公告是30年代和40年代的金融危機的主要原因--現(xiàn)在看來，并非全部如此。
第四節(jié) 自由銀行制度時代
美利堅第二銀行解散后，大多數(shù)州實行自由銀行制度。自有銀行制度中的"自由"是指可自由進入銀行業(yè)，而不是指銀行家在經(jīng)營銀行時可隨心所欲。資金充實學派認為，讓銀行自己監(jiān)管自己，或者把銀行留給各州去進行參差不齊的監(jiān)管，這樣的銀行體系是失敗的，大量"野貓"銀行的存在便證明了這一點。
但仔細考察自由銀行制度以后，我們發(fā)現(xiàn)事實可能并非如此嚴重。分析實行自由銀行制度的各州銀行的破產(chǎn)情況，實際上由銀行破產(chǎn)造成的損失截至1860年大約為190萬美元，比預計的要小得多，而且那些野貓銀行普遍的州里，人均收入一年下降了約1美元，仍低于年人均收入的1%。而從另一方面來看，自由銀行制度的巨大好處在于銀行間競爭加劇。
第五節(jié) 南北戰(zhàn)爭期間的貨幣和財政危機以及綠背紙幣的出現(xiàn)
（一）南北戰(zhàn)爭期間的貨幣和財政危機
聯(lián)邦和南部邦聯(lián)政府都未能有效為戰(zhàn)爭融資，對這些問題的努力解決導致美國金融市場發(fā)生了根本性的變化。南北戰(zhàn)爭前幾個月，聯(lián)邦政府成功賣出了2100萬美元的債券，但這些資金很快被用完，聯(lián)邦政府只能通過征稅（包含一些新稅入個人所得稅）、向銀團發(fā)行債券以及拖延賬單制度來彌補財政赤字的缺口，但是由于戰(zhàn)爭在開始階段對聯(lián)邦政府非常不利，使得公眾大量儲藏金銀鑄幣，無論是政府或是銀行都出現(xiàn)金銀鑄幣短缺的問題，并最終在1861年12月停止了國庫券和銀行券的金銀鑄幣兌換。
（二）綠背紙幣的出現(xiàn)
兌換的終止使貨幣市場陷入混亂，并有損于聯(lián)邦政府的承諾和信譽，政府的借款和征稅變得更加困難，因此，眾議院賦稅委員會建議發(fā)行新的無息國庫券。新的無息國庫券盡管不能兌換成金銀鑄幣，但它是法定貨幣，能償付所有公共和私人債務（對關稅和國債利息的支付除外）。盡管銀行業(yè)強烈反對，但國會還是于1862年2月通過《法幣法》，授權發(fā)行總值1.5億美元、面值為5美元及5美元以上的新的國庫券，這些國庫券被稱為綠背紙幣。由于戰(zhàn)爭的需要，1862年和1863年總計發(fā)行綠背貨幣4.5億美元，幾乎使美國南北戰(zhàn)爭前的貨幣存量翻了一番，這就產(chǎn)生了巨大的通貨膨脹壓力，并使綠背紙幣相對于黃金貶值。當然，綠背紙幣的貶值還反映了北方軍隊若失敗遭拒付的風險。從此，價值來源于政府法律命令的不兌現(xiàn)紙幣出現(xiàn)了。
（三）綠背紙幣和金銀鑄幣之間的博弈
南北戰(zhàn)爭后美國政府打算恢復貴金屬本位，所以必須回收綠背紙幣，但由于農(nóng)場主反對這一政策的通貨緊縮影響而宣告失敗。根據(jù)格雷欣法則，貶值的綠背紙幣不僅導致金幣退出流通，也使輔助的銀幣（低于1美元的銀幣）退出流通，最后國會不得不授權發(fā)行法定輔助紙幣來代替輔幣的流通。一直到1875年1月，國會通過《恢復金幣支付法》，要求財政部在1879年1月1日后用金幣回收綠背紙幣。財政部長約翰.謝爾曼通過向國外發(fā)行較高利率的債券而籌集到1.4億美元的金幣，從而最終基本完成綠背紙幣的回收。但由于銀的產(chǎn)量不斷增加，引得市場價值不斷貶值，根據(jù)格雷欣法則，在無論實行平行本位或是陂行本位的金銀復本位制中，實際上只有銀幣的泛濫成災。銀的風險直到1900年國會通過了《金本位法》時才最終被消除，黃金被確認為唯一的貨幣本位。
第六節(jié) 清算所的擴張
1853年以前，在美國任何地方，銀行都定期彼此間以金銀鑄幣結(jié)算賬戶，特別是結(jié)算銀行券，從而實際上使得結(jié)算日銀行的正常業(yè)務陷于停頓，并迫使銀行靠短期同業(yè)拆借來滿足其對金銀鑄幣的暫時性需求。為了方便結(jié)算，大銀行經(jīng)常在其他多達30家銀行保留2000到3000美元的存款，但只是對該問題很昂貴且低效的解決辦法。
為此，1853年，52家最大的紐約城市銀行成立了美國首家清算所，每日結(jié)算銀行間賬戶。到1913年，全國已有162家清算所，結(jié)算總額超過了1700億美元。清算所的功能之后被新成立的聯(lián)邦儲備體系代替，美聯(lián)儲實現(xiàn)了清算所謂能做到的--普遍按面值結(jié)算。
清算所尤其是紐約的清算所，除加速了銀行間結(jié)算程序和降低了交易成本外，還在銀行結(jié)起了領袖的作用，即利用其無可指摘的信譽來穩(wěn)定銀行體系。加里.戈登稱贊紐約清算所使美國早期的中央銀行。1857年恐慌中，在俄亥俄人壽保險信托公司破產(chǎn)后，盡管紐約州北部地區(qū)的銀行無法將自己發(fā)行的銀行券兌換成法定貨幣，但紐約清算所發(fā)行并承兌了用鄉(xiāng)村銀行貸款組合擔保且利率為6%的短期憑證，而沒有強制銀行破產(chǎn)。之后，這一行為成為規(guī)范，并擴展到全國其他清算所。通過發(fā)行由銀行財產(chǎn)擔保的憑證，清算所實際上提供給銀行需要是貼現(xiàn)財產(chǎn)的機會，雖然這樣產(chǎn)生的流動性只能在清算所內(nèi)使用。
第七節(jié) 國民銀行法和州銀行的復興
（一）國民銀行法
早在1861年12月，即在金銀鑄幣支付遭終止兌換以前，財政部長就建議成立國民銀行體系。該體系由聯(lián)邦政府發(fā)給經(jīng)營許可證并進行管理，它不僅可以創(chuàng)造出全國統(tǒng)一貨幣從而代替過剩的州銀行鈔票，而且由于國民銀行被要求用其一部分資本購買政府債券，所以還提供以政府債券市場。該建議當時由于戰(zhàn)爭而不擱置了。1863年2月，國會重新討論并通過這一建議，但國民銀行體系目標未能得到實現(xiàn)。到1863年10月，只建立了63家國民銀行，其中大部分是新銀行，而不是從州許可證下轉(zhuǎn)換過來的，而且大部分在中西部。國民銀行發(fā)行的銀行券總量低于400萬美元，而州銀行的發(fā)行總量約為2.39億元。
為增加國民銀行的吸引力，國會通過了《1864年國民銀行法》。該法與自由銀行法相似。但不同的是：其一，要求在人口超過5萬的城市，國民銀行的資本額必須高于20萬美元；人口在6千至5萬的城市，國民銀行需要有10美元的資本；6千人以下城鎮(zhèn)，要求國民銀行最低資本額為5萬美元。其二，國民銀行資本的1/3（不低于3萬美元）必須用于購買政府債券并存入貨幣監(jiān)管局，作為交換，銀行可以債券面值的90%或債券的市場價格接受國民銀行鈔票。其三，國民銀行被要求保持最低準備金率。其四，國民銀行鈔票在全國各地都以面指流通，從而標志著向建立統(tǒng)一貨幣邁出了第一大步，但國會并未讓市場決定應發(fā)行多少鈔票，而是規(guī)定3億美元的最初流通上限，這一上顯得一般在各州間根據(jù)人口分配，余額按銀行需要分配。其五，對州銀行發(fā)行的銀行券征收2%的稅。
但即使如此，也未能迫使由州特許成立的銀行轉(zhuǎn)變?yōu)閲胥y行破。迫于無奈，1865年3月，國會對州銀行銀行券征稅提高到10%。高稅率市州銀行發(fā)行鈔票無利可圖，州銀行最終大量轉(zhuǎn)入國民銀行體系。到1865年10月，已有1513家國民銀行，國民銀行鈔票流通量達1.71億美元，到1868年，州銀行只剩247家，達到歷史最低點。
（二）州銀行的復興
1870年以后，州銀行成員數(shù)開始恢復，1895年州銀行數(shù)量又一次超過國民銀行，雖然他們的資產(chǎn)總額子相當于國民銀行的一小部分。對州銀行復興的基本解釋是個人支票代替銀行券成為支付手段，從而避開了對非國會批準成立銀行所發(fā)行鈔票的稅收懲罰。同時，由于州銀行需要同國民銀行競爭，所以申請州銀行一般只需較少的資本金要求和準備金比例要求，所以大部分新銀行愿意采用州許可證。但是，對設立分支機構(gòu)的限制意味著銀行服務需求的增加大多只能有新開的銀行滿足，而不能靠現(xiàn)有銀行增設分支機構(gòu)滿足，從而使得州銀行數(shù)急增。但州與聯(lián)邦監(jiān)管體系的競爭大大削弱了銀行業(yè)的監(jiān)管，以至于銀行業(yè)進入實際上毫無限制，這為以后銀行業(yè)大量破產(chǎn)買下了伏筆。
第八節(jié) 其他金融工具和中介的發(fā)展
南北戰(zhàn)爭后出現(xiàn)了各種其他金融市場和金融中介，這當中有人壽保險公司、信托公司、抵押經(jīng)紀人和抵押銀行、投資銀行、證券市場以及各種期貨市場。這些機構(gòu)和市場的迅速發(fā)展，促進了銀行業(yè)的不斷改革。
第九節(jié) 美國銀行體系的缺陷和聯(lián)邦儲備體系的成立
（一）美國銀行體系中的缺陷
美國銀行體系存在許多嚴重缺陷，雖不致命，但卻是銀行體系在金融恐慌中特別脆弱。這些缺陷大多源自《國民銀行法》?！秶胥y行法》創(chuàng)造了一個分層的銀行結(jié)構(gòu)，其中鄉(xiāng)村銀行在最底層，上面是城市銀行和儲備城市銀行，最頂層市中心儲備城市銀行，每一層都有不同的資本和儲備要求。這種結(jié)構(gòu)的缺陷體系在：第一，立法者認識到大銀行的倒閉比小銀行倒閉帶來的影響大得多，所以試圖通過對儲備城市銀行設定更高的儲備要求和更多的資本要求來最小化大銀行倒閉的概率。此舉限制了國民銀行體系與州銀行體系競爭的能力，使得聯(lián)邦和州銀行體系減為爭奪成員而不斷加劇競爭，最終導致銀行監(jiān)管結(jié)構(gòu)逐漸被削弱，如資本要求的降低和貸款閑置的放寬。第二，國會相信準備金的集中會產(chǎn)生一個跟大的準備金儲水池，危機時可從中提取法幣。但是，由于規(guī)定鄉(xiāng)村銀行和非儲備城市銀行的部分準備金科委在紐約市銀行的存款，國民銀行體系導致全體系的儲備金集中在少數(shù)紐約市銀行。雖然準備金的儲水池可能很大，但有關在危機時創(chuàng)造額外法幣的法律上不存在，也沒有最終貸款人能給紐約市銀行提供資金，"無彈性貨幣問題"仍然存在。
《國民銀行法》是銀行體系更加脆弱和更易受打擊，因為它使紐約市銀行受到沉重的利潤壓力。其一，法律要求紐約市國民銀行以庫存現(xiàn)金形式保持25%的準備金比率，全部收入只能來自75%的資產(chǎn)；其二，為吸引其他銀行的準備金存款，都允諾要對準備金存款支付利息；上述兩點使得紐約市儲備銀行面臨巨大利潤壓力，他們只能通過接受更高風險的資產(chǎn)運作來達到這一點，特別是紐約市銀行已習慣于將短期資金投入股票市場。這是非常危險的。
（二）1907年恐慌：改革的催化劑
雖然1906年發(fā)生在歐洲并于1907年擴散到美國的金融恐慌沒有明顯的和單一的原因，但這一事件從根本上動搖了美國的金融體系，促使美國銀行體系進行根本性的法律變革。
國會于1908年5月通過《奧爾德里奇-弗里蘭法》，授權至少10家資本額5百萬美元以上的國民銀行組成一個貨幣聯(lián)合會。在發(fā)生金融危機時，這些貨幣聯(lián)合會可以起銀行資產(chǎn)作抵押申請緊急資金。為防止濫用并鼓勵危機過后歸還緊急資金，根據(jù)該法所發(fā)行的鈔票，第一越要征收每年5%的稅，以后每月增加1個百分點，直到10%。實際上，該法認可了清算所一直以來的行為，并把這種權力擴展到非清算所成員，同時還提出辦法確保這一權力不被濫用。《奧法》還提議成立國家貨幣委員會，以研究銀行和貨幣體系，并提出完善銀行和貨幣體系的建議。最重要的建議是成立由銀行家自己來控制且自愿加入的中央銀行，由15家地區(qū)儲備聯(lián)合會圍繞一家全國性的儲備聯(lián)合會組織而成。1913年12月，《聯(lián)邦儲備法》通過并成為法律。
