隨著信息化、數(shù)據(jù)化和智能化社會的深入發(fā)展，爆發(fā)式增長的數(shù)據(jù)與土地、勞動力、資本等生產(chǎn)要素一樣，成為當(dāng)今社會的核心資源。對于企業(yè)而言，數(shù)據(jù)具有了獨立的經(jīng)濟價值，催生了精準(zhǔn)營銷的新模式；對于政府來說，大數(shù)據(jù)理念、思維和技術(shù)能夠應(yīng)對復(fù)雜公共問題，實現(xiàn)公共管理的智慧化、精準(zhǔn)化[1]。對數(shù)據(jù)與政府治理關(guān)系的討論可追溯至赫伯特·西蒙的思想，他表明人工智能技術(shù)可以補充人類的有限理性[2]。20世紀(jì)90年代初，電子政務(wù)的新理念出現(xiàn)，電子政務(wù)開啟了新的理論篇章。但隨著技術(shù)的發(fā)展和研究的推進，“數(shù)據(jù)流動”[2]成為新的研究聚焦點。“數(shù)據(jù)流動”視野的出現(xiàn)推動了政府治理思維由“技術(shù)驅(qū)動”向“數(shù)據(jù)驅(qū)動”轉(zhuǎn)變。
技術(shù)和需求的雙重動力加速了政府?dāng)?shù)據(jù)治理的進程。以大數(shù)據(jù)、云計算、區(qū)塊鏈和人工智能技術(shù)為代表的新興技術(shù)應(yīng)用為政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的縱深發(fā)展與精細(xì)化提供了堅實基礎(chǔ)。數(shù)據(jù)驅(qū)動型行政、經(jīng)濟、社會等多元需求對政府?dāng)?shù)據(jù)治理提出一定要求[3]。近年來，各級政府積極推動數(shù)字中國戰(zhàn)略、大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享工程、人工智能發(fā)展戰(zhàn)略等。2015年國務(wù)院印發(fā)的《促進大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要》中明確指出要“用數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策、用數(shù)據(jù)管理、用數(shù)據(jù)創(chuàng)新”，十九大報告明確提出要建設(shè)“科技強國、網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國、智慧社會”，這在很大程度上帶動了學(xué)術(shù)話語的轉(zhuǎn)向。信息技術(shù)是“實現(xiàn)良政的重要手段”[4]，數(shù)據(jù)治理在推動政府治理手段創(chuàng)新、治理機制創(chuàng)新、變革政府治理范式上有積極影響已成為共識。因此，為了更好地讓數(shù)據(jù)賦能“中國之治”，必須厘清如下問題:政府?dāng)?shù)據(jù)治理的內(nèi)涵是什么， 政府?dāng)?shù)據(jù)治理的主要應(yīng)用場域有哪些，政府?dāng)?shù)據(jù)治理對公共管理而言是否為“良方”，有無“副作用”。通過對既有研究的梳理，可以對以上問題進行深入思考并做出學(xué)術(shù)對話。
1 政府?dāng)?shù)據(jù)治理的內(nèi)涵認(rèn)知
1.1 政府?dāng)?shù)據(jù)治理的要素論
數(shù)據(jù)治理的學(xué)術(shù)概念源于國外企業(yè)對數(shù)據(jù)資產(chǎn)的治理。20世紀(jì)80年代以來，隨著IT治理的興起，IBM等企業(yè)在對內(nèi)部數(shù)據(jù)進行治理的實踐中提出了數(shù)據(jù)治理的概念。數(shù)據(jù)治理是為有效管理和應(yīng)用企業(yè)數(shù)據(jù)而組織和實施的政策、流程和標(biāo)準(zhǔn)的實踐，其目的在于增加數(shù)據(jù)的價值，并將與數(shù)據(jù)相關(guān)的成本和風(fēng)險降至最低[5]。國外學(xué)者 Donaldson 等從法律的角度提出數(shù)據(jù)治理框架是一系列政策和規(guī)則的集合[6]；Fernandes 等認(rèn)為數(shù)據(jù)治理是為確保組織數(shù)據(jù)資產(chǎn)發(fā)揮最大價值，集中人、過程和信息技術(shù)的數(shù)據(jù)管理及維護過程[7]?？傮w而言，企業(yè)治理語境下的數(shù)據(jù)治理聚焦于組織微觀層面，即對數(shù)據(jù)進行治理。國內(nèi)學(xué)者張康之提出政府?dāng)?shù)據(jù)治理包含了雙重內(nèi)涵： 一是對數(shù)據(jù)的治理，二是依數(shù)據(jù)的治理，他將“數(shù)據(jù)”看作不同于“數(shù)字”的新技術(shù)現(xiàn)象和社會現(xiàn)象，強調(diào)其對于社會治理變革的推動[8]。
事實上，將政府?dāng)?shù)據(jù)治理置于人類社會治理的發(fā)展史中來看，在不同的歷史發(fā)展階段有不同的表述方式。“數(shù)據(jù)治理”可追溯到“數(shù)字治理”，“數(shù)字治理”產(chǎn)生的背景是由傳統(tǒng)電子政務(wù)發(fā)展所驅(qū)動的，強調(diào)的是“治理對象的數(shù)字化”，側(cè)重于通過“0”或“1”代表的二進制信號所蘊含的信息來實現(xiàn)政府與社會的互動以及政府內(nèi)部的運行[9]。而“數(shù)據(jù)治理”強調(diào)的是“治理對象的數(shù)據(jù)化”，側(cè)重于對數(shù)據(jù)進行持續(xù)管理與利用以及對依靠數(shù)據(jù)進行系列治理[10]。大數(shù)據(jù)治理本質(zhì)上也是數(shù)據(jù)治理，是數(shù)據(jù)治理的進一步深化與拓展，對數(shù)據(jù)治理理論和實踐的不斷豐富和發(fā)展，可以說是進入大數(shù)據(jù)時代后數(shù)據(jù)治理發(fā)展的一個新階段。梳理概念的演進過程可以更加全方位、立體化地理解這一概念，但對“政府?dāng)?shù)據(jù)治理”的構(gòu)成要素進行解讀方可明晰其本質(zhì)。從治理主體來看，政府?dāng)?shù)據(jù)治理由政府主導(dǎo)，多元主體共同參與，數(shù)據(jù)治理效能的發(fā)掘關(guān)鍵不在于技術(shù)性因素，而主要在于組織性或社會性因素，尤其體現(xiàn)在主體行動者的數(shù)據(jù)治理能力以及多元主體之間的協(xié)作程度；從治理對象來看， 政府?dāng)?shù)據(jù)作為治理對象，包括政府通過傳統(tǒng)行政手段收集的數(shù)據(jù)以及使用互聯(lián)網(wǎng)進行公共事務(wù)治理過程中產(chǎn)生的大規(guī)模數(shù)據(jù)集集合（簡稱“大數(shù)據(jù)”）；從治理手段來看，強調(diào)發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能、仿真模擬等信息技術(shù)的工具價值，讓技術(shù)及其蘊含的思維方式嵌入政府治理結(jié)構(gòu)中，賦能政府治理全過程；從治理目標(biāo)來看，強調(diào)充分利用海量數(shù)據(jù)，更好地解決復(fù)雜的公共政策和管理問題，實現(xiàn)治理流程和制度創(chuàng)新，確保公共利益的實現(xiàn)和公共秩序的維持。總體而言，政府?dāng)?shù)據(jù)治理作為數(shù)據(jù)要素、技術(shù)要素和思維要素的多重集合體，可以成為公共治理的有效工具，對推動政府服務(wù)精準(zhǔn)化和智慧化具有重要意義[11]。
1.2 政府?dāng)?shù)據(jù)治理的特征論
對政府?dāng)?shù)據(jù)治理進行概念界定無疑是困難的，但通過特征可以形象地直指其核心要義，也能形成理論界的共識。在明晰“政府?dāng)?shù)據(jù)治理”相關(guān)要素的基礎(chǔ)上，進一步推進對其特征的描述，可以發(fā)現(xiàn)：第一，治理對象的“XV 特征”。在當(dāng)下這個大數(shù)據(jù)時代，政府?dāng)?shù)據(jù)治理對象的特征可以從現(xiàn)在廣泛提及的“大數(shù)據(jù)”特征中得以窺探。一直以來，無論在技術(shù)研究領(lǐng)域還是經(jīng)濟社會管理研究領(lǐng)域中，中西方學(xué)者多是用大數(shù)據(jù)特有的大容量(volume)、高速性(velocity)和多樣性(variety)概括其基本特點， 并以此為基礎(chǔ)拓展大數(shù)據(jù)的特征維度包括價值性(Value) 、黏性(Viscosity)、準(zhǔn)確性(Veracity)、時效性(Volatility)等，提出 4V、5V、6V 乃至7V 的特征性概念[12-13]。大數(shù)據(jù)能成為推動時代進步的新技術(shù)驅(qū)動，其創(chuàng)新之處絕不簡單體現(xiàn)于“大”字，而是蘊藏于概念內(nèi)部較之傳統(tǒng)數(shù)據(jù)的本質(zhì)差別。第二，治理結(jié)構(gòu)的復(fù)雜性。政府?dāng)?shù)據(jù)治理以政府為主導(dǎo)，強調(diào)多元主體的共同參與，無論從組織行動者的維度，還是主體行動者的維度，都不可避免地存在數(shù)據(jù)能力、數(shù)據(jù)素養(yǎng)參差不齊的問題。就政府?dāng)?shù)據(jù)平臺建設(shè)而言，經(jīng)濟和科技發(fā)展不均衡使得各地平臺建設(shè)的進程差距較大，科層結(jié)構(gòu)內(nèi)部的信息和權(quán)力博弈導(dǎo)致部門之間平臺數(shù)據(jù)無法互通，出現(xiàn)平臺林立、“數(shù)據(jù)煙囪”等問題。數(shù)據(jù)流動才能發(fā)揮價值，在復(fù)雜的治理結(jié)構(gòu)中任一環(huán)節(jié)阻滯都將影響其效用的發(fā)揮。第三，治理手段的風(fēng)險性。技術(shù)是政府?dāng)?shù)據(jù)治理的核心因素，其中以信息技術(shù)、大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能技術(shù)最為直接。技術(shù)一定程度上可以賦能政府治理，但是也存在著“無能”甚至“負(fù)能”的風(fēng)險。治理過程中“數(shù)據(jù)至上”思維、對數(shù)據(jù)過度采集和分析、公私合作的治理模式都可能使得政府陷入“數(shù)據(jù)利維坦”的泥沼，壓縮公眾的私人空間，造成隱私侵犯、個人意志和選擇被剝奪、數(shù)據(jù)泄露等問題，由此可見政府?dāng)?shù)據(jù)治理并非“靈丹妙藥”，治理手段的不當(dāng)使用也將引發(fā)治理低效乃至社會穩(wěn)定風(fēng)險。第四，治理目標(biāo)的統(tǒng)一性。政府?dāng)?shù)據(jù)治理的最終目的是推動政府治理能力現(xiàn)代化，從而滿足人民群眾對美好生活的向往，提升人民群眾的滿意度，因此應(yīng)一切以人民為中心，一切從人民的獲得感、幸福感、安全感出發(fā)。1.3 政府?dāng)?shù)據(jù)治理的功能論
基于政府?dāng)?shù)據(jù)治理的若干要素及特征可以構(gòu)建完整的數(shù)據(jù)應(yīng)用鏈條，從應(yīng)用過程和功能維度剖析其概念內(nèi)涵。M.Janssen 等認(rèn)為大數(shù)據(jù)應(yīng)用過程包括數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)準(zhǔn)備、數(shù)據(jù)分析、決策形成四個階段[14]；K.Zhou 等學(xué)者提出大數(shù)據(jù)包括數(shù)據(jù)收集、數(shù)據(jù)清洗、數(shù)據(jù)選擇和數(shù)據(jù)挖掘四個階段[15]。在大數(shù)據(jù)應(yīng)用過程上雖然學(xué)者們的側(cè)重有所不同，但總覽全貌，可以發(fā)現(xiàn)其功能與過程有內(nèi)在的契合性?；诖耍?dāng)?shù)據(jù)治理應(yīng)用的過程鏈條可總結(jié)為數(shù)據(jù)抓取、數(shù)據(jù)篩選與存儲、數(shù)據(jù)流通、數(shù)據(jù)分析與挖掘四個環(huán)節(jié)，與之相對應(yīng)，政府?dāng)?shù)據(jù)治理擁有四個主要功能。功能一：數(shù)據(jù)抓取基于大數(shù)據(jù)的容量大和多樣性，打破傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)單向輸入模式，實現(xiàn)數(shù)據(jù)主動抓取與被動輸入的雙向獲取方式，實現(xiàn)非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的多樣性可得和多類型數(shù)據(jù)的實時傳輸?shù)裙δ埽还δ芏簲?shù)據(jù)篩選與存儲基于高速性，依托全新的大數(shù)據(jù)平臺和分布式存儲功能，通過數(shù)據(jù)清洗提高數(shù)據(jù)的有效性，打破傳統(tǒng)數(shù)據(jù)存儲容量小、讀取慢的技術(shù)瓶頸，實現(xiàn)海量數(shù)據(jù)的高速運轉(zhuǎn)功能；功能三：數(shù)據(jù)流動是基于大數(shù)據(jù)的黏性和時效性，通過建立數(shù)據(jù)開放共享平臺，實現(xiàn)多主體對數(shù)據(jù)的可得、可讀、可用、可看等互動功能，最大化地利用數(shù)據(jù)自身的基礎(chǔ)價值；功能四：數(shù)據(jù)分析與挖掘基于大數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和價值性，用數(shù)據(jù)間的相關(guān)關(guān)系代替?zhèn)鹘y(tǒng)因果關(guān)系的分析， 挖掘?qū)ο鬂撛诘男枨蠛蛦栴}，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的科學(xué)預(yù)測功能，提高政府管理決策的精準(zhǔn)性。通過與傳統(tǒng)數(shù)據(jù)應(yīng)用的過程和功能對比，才能更好地直接領(lǐng)會其內(nèi)涵要義，為后續(xù)概念理解和理論研究做好鋪墊。2 政府?dāng)?shù)據(jù)治理的多重應(yīng)用場域
2.1.1 理論維度研究伊始，學(xué)術(shù)界著重關(guān)注大數(shù)據(jù)是否能和政府治理結(jié)合，二者之 間的結(jié)合會帶來怎樣的機遇和挑戰(zhàn)？大數(shù)據(jù)的三重屬性能夠充分契合公共治理語境， 即作為數(shù)據(jù)本身的資源屬性、作為政治空間的公平民主屬性和作為社會價值的包容 共享屬性。同時，大數(shù)據(jù)作為一種全新的技術(shù)手段和治理思維為政府治理提供了許 多機遇。大數(shù)據(jù)作為新技術(shù)促使數(shù)據(jù)逐漸成為當(dāng)今時代的核心資產(chǎn)，推動社會朝著 權(quán)力分散、動態(tài)多元的方向發(fā)展。大數(shù)據(jù)作為重要戰(zhàn)略資源和創(chuàng)新工具的作用，能 夠推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[16]。大數(shù)據(jù)能夠充分激發(fā)政府在科學(xué)決策、 公共服務(wù)、危機預(yù)防、社會動員等方面的潛力，從而提升社會治理能力和水平[17]。 大數(shù)據(jù)的功用不僅限于思維和技術(shù)的變革，它是一種變革人類公共生活的動能，對 人類將產(chǎn)生全方位的影響和沖擊[18]。總體而言，學(xué)術(shù)界對大數(shù)據(jù)嵌入政府治理產(chǎn)生 的深遠(yuǎn)影響及其體現(xiàn)的重要價值給予了充分肯定，從學(xué)術(shù)研究進路上看，學(xué)界對于 大數(shù)據(jù)驅(qū)動政府治理的價值認(rèn)識經(jīng)歷了從“技術(shù)”到“資源”再到“動能”的演變。 機遇伴隨著挑戰(zhàn)，學(xué)界對于大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府治理中挑戰(zhàn)的認(rèn)識也從“數(shù)據(jù)駕馭能力不足”和“數(shù)據(jù)風(fēng)險防控”拓展到“破除數(shù)據(jù)應(yīng)用的體制機制障礙”，認(rèn)為除了數(shù) 據(jù)資源匱乏、數(shù)據(jù)人才不足、數(shù)據(jù)技術(shù)能力和數(shù)據(jù)思維有待提高外，政府還面臨著 法律體系和制度保障不完善、部門間數(shù)據(jù)難以協(xié)同、數(shù)據(jù)邏輯與官僚制度邏輯存在 沖突等一系列挑戰(zhàn)，另外公民數(shù)據(jù)隱私、數(shù)據(jù)不平等問題也被廣泛討論。隨著研究的推進，大數(shù)據(jù)嵌入政府治理的研究視角更加多元，研究路徑也更加豐富。大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能和區(qū)塊鏈等顛覆性革新技術(shù)的應(yīng)用推動了政府治理理念、治理結(jié)構(gòu)、治理模式、治理過程、治理效能等的多方位變革[19]。政府治理結(jié)構(gòu)重塑視角下[20]，大數(shù)據(jù)能夠解決“數(shù)據(jù)孤島”、“數(shù)據(jù)確權(quán)”和信任構(gòu)建等傳統(tǒng)數(shù)據(jù)管理的固有弊端，重構(gòu)公私邊界，促使科層組織、政府與市場、政府與社會之間的關(guān)系發(fā)生改變，從而重塑政府治理結(jié)構(gòu)。治理模式變遷視角下, 大數(shù)據(jù)作用于公共治理變革本質(zhì)上是一種治理模式的變革，即“傳統(tǒng)的韋伯模式—新公共管理模式—服務(wù)回應(yīng)模式—數(shù)字治理模式”。也有學(xué)者用“智慧政府治理模式”、“政府 3.0 ”[21]替代“數(shù)字治理模式”的提法。不管用哪種提法，都體現(xiàn)了政府治理變革的未來取向是樹立以人為中心的治理理念，將大數(shù)據(jù)、人工智能等先進知識和技術(shù)作為治理手段，促進政府?dāng)?shù)據(jù)的共享、開放和應(yīng)用，從而實現(xiàn)公共價值的治理目標(biāo)。關(guān)于大數(shù)據(jù)推動政府治理模式變革的作用機理，有學(xué)者用“滲透—傳導(dǎo)—擴散”這一邏輯進行概括[22]，即在治理理念上滲透公民本位主義，在治理結(jié)構(gòu)上傳導(dǎo)多元主體和整體性治理，在治理過程中推動政府創(chuàng)新擴散。從政府治理效能提升的影響機制上來看[23]，數(shù)據(jù)能夠驅(qū)動政府決策理念方式轉(zhuǎn)型、市場主體行為方式轉(zhuǎn)變、社會主體參與公共治理手段創(chuàng)新，因此數(shù)據(jù)治理驅(qū)動政府治理效能提升的優(yōu)化路徑也應(yīng)從政府、市場、社會三個維度入手。從公共管理范式轉(zhuǎn)型上來看[24]，大數(shù)據(jù)帶來從傳統(tǒng)的樣本思維到全數(shù)據(jù)思維、從因果思維到相關(guān)性思維、從精確性思維到混雜性思維的思維革命，推動了公共管理理論和實踐由“傳統(tǒng)公共行政學(xué)范式”到“公共政策分析范式”到“公共治理范式”的全方位轉(zhuǎn)型。2.1.2 實踐維度 在政府治理實踐維度，大數(shù)據(jù)嵌入到城市治理、環(huán)境治理、精準(zhǔn)扶貧等多個政府治理領(lǐng)域，發(fā)揮了積極作用。另外，這些政府治理領(lǐng)域的實踐活動又賦予了數(shù)據(jù)治理新的內(nèi)涵、價值，賦予學(xué)術(shù)研究新的研究內(nèi)容、研究素材及研究視角。在城市治理領(lǐng)域，學(xué)術(shù)界已經(jīng)認(rèn)可大數(shù)據(jù)在城市治理中的價值，認(rèn)為大數(shù)據(jù)技術(shù)已成為城市治理創(chuàng)新的重要手段，主要應(yīng)用于城市規(guī)劃建設(shè)、公共服務(wù)提供、城市基礎(chǔ)設(shè)施管理、交通管理、應(yīng)急管理、災(zāi)害預(yù)警等領(lǐng)域[25]。學(xué)術(shù)界關(guān)于數(shù)據(jù)治理在城市治理應(yīng)用的研究，最早開始于介紹和評價國外應(yīng)用大數(shù)據(jù)推動城市治理創(chuàng)新典型案例，通過介紹和評析大數(shù)據(jù)和物聯(lián)網(wǎng)在美國聯(lián)邦政府的 analytics 網(wǎng)站、瑞典的垃圾處理的前沿應(yīng)用[26]、紐約市政府城市數(shù)據(jù)分析團隊的實踐[27]，比較分析國外各大城市在運用大數(shù)據(jù)進行城市治理的創(chuàng)新模式差異，結(jié)合我國城市治理面臨的困境與挑戰(zhàn)，提出借鑒或啟示意義。新一輪技術(shù)革命給中國帶來了巨大機遇，信息化賦能城市治理產(chǎn)生了諸如浙江省“數(shù)據(jù)高鐵”、上海“一網(wǎng)通辦，一網(wǎng)統(tǒng)管”、杭州“城市大腦”之類的創(chuàng)新實踐，以大數(shù)據(jù)為核心的信息化技術(shù)為提升城市治理效能提供了充分的信息基礎(chǔ)，塑造了有力環(huán)境，推動城市治理邁向全周期、智慧化、精細(xì)化的全新治理范式。環(huán)境治理與貧困治理領(lǐng)域也是學(xué)術(shù)界關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)治理日益關(guān)注的焦點。從宏觀角度看，推動大數(shù)據(jù)技術(shù)及其應(yīng)用是國家當(dāng)前的重大戰(zhàn)略，應(yīng)用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以推動我國環(huán)境管理逐漸向動態(tài)化、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和精細(xì)化轉(zhuǎn)變[28]。環(huán)境精細(xì)化治理應(yīng)是一種新的治理范式[29]，環(huán)境污染治理模式創(chuàng)新應(yīng)從傳統(tǒng)型治理體系向數(shù)據(jù)驅(qū)動型治理體系轉(zhuǎn)型[30]。利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，能夠突破政府環(huán)境治理面臨的三重困境， 提升政府環(huán)境決策的科學(xué)化和精準(zhǔn)化，能夠形成更加有效的環(huán)境治理機制[31]。從微觀角度看，在實踐過程中應(yīng)該構(gòu)建大數(shù)據(jù)環(huán)境數(shù)據(jù)監(jiān)管平臺、環(huán)境數(shù)據(jù)共享信息平臺、充分利用“隨手拍”等公眾參與創(chuàng)新方式從多方位賦能環(huán)境治理。大數(shù)據(jù)應(yīng)用于貧困治理中的研究以季飛、汪磊等為代表，他們都關(guān)注到政府主導(dǎo)的反貧困治理模式存在固有弊端導(dǎo)致治理效果受限，具體表現(xiàn)為信息不對稱、監(jiān)督困難、貧困數(shù)據(jù)利用不充分、被動救助等。季飛等認(rèn)為大數(shù)據(jù)的產(chǎn)生與應(yīng)用使農(nóng)村貧困人群能夠平等參與反貧困治理進程，極大地推進供需精準(zhǔn)匹配、資源有效整合[32]。汪磊以精準(zhǔn)扶貧和大數(shù)據(jù)的耦合性為出發(fā)點，分析認(rèn)為構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)平臺可以減少信息不對稱，促使精準(zhǔn)扶貧由政府驅(qū)動變?yōu)閿?shù)據(jù)驅(qū)動[33]。杜永紅強調(diào)精準(zhǔn)扶貧中的績效評估，認(rèn)為利用大數(shù)據(jù)可以實現(xiàn)動態(tài)精準(zhǔn)監(jiān)測評估[34]。也有學(xué)者關(guān)注到利用大數(shù)據(jù)扶貧的風(fēng)險防范問題，近年來多地未經(jīng)匿名化處理直接公示貧困戶個人信息，罔顧貧困者的隱私安全和人格尊嚴(yán)，導(dǎo)致貧困者對貧困信息收集存在抵觸，影響脫貧工作的推進。因此扶貧工作不僅要插上高科技的“翅膀”，更要帶著鐐銬跳舞，合理界定個人信息使用的邊界，推動“物質(zhì)幫扶”到“扶志扶智”。2.2 大數(shù)據(jù)嵌入公共政策
公共政策是對社會價值進行的權(quán)威性分配，處理和解決公共問題是公共政策的邏輯起點。問題導(dǎo)向中的信息不足、科學(xué)和民主之間的價值張力等多重困境致使政策科學(xué)傳統(tǒng)發(fā)展阻滯。大數(shù)據(jù)技術(shù)可以創(chuàng)新公共政策工具，大數(shù)據(jù)理念可以優(yōu)化公共政策價值目標(biāo)[35]，大數(shù)據(jù)應(yīng)用過程與公共政策存在一定耦合，總體而言，運用大數(shù)據(jù)可以推動公共政策范式轉(zhuǎn)變。2.2.1 大數(shù)據(jù)驅(qū)動公共決策：理念創(chuàng)新與模式轉(zhuǎn)型
大數(shù)據(jù)嵌入公共政策中最大的價值在于推動了公共決策理念和思維的創(chuàng)新，進而催生了更為科學(xué)有效的決策模式。學(xué)者關(guān)于政府?dāng)?shù)據(jù)治理在公共決策領(lǐng)域的研究呈現(xiàn)出由淺入深、由表及里的特征，研究內(nèi)容集中在三個層面。這三個層面的邏輯進路體現(xiàn)在：大數(shù)據(jù)作為一種新動能，其技術(shù)手段能夠創(chuàng)新政府決策機制；其思維理念可以更新政府決策思維，優(yōu)化公共決策模式；其巨量數(shù)據(jù)可以拓寬政府決策內(nèi)容。在多重中介要素的作用下，推動政府決策機制的創(chuàng)新，最終變革政府決策模式，達(dá)到提升政府決策能力的目標(biāo)。從政府決策模式的演進歷程上來看，人類獲取和分析信息的能力是驅(qū)動決策模式變遷的主要動力。18世紀(jì)末到19世紀(jì)末，受到生產(chǎn)模式的限制，這一時期的政府決策主要依據(jù)經(jīng)驗判斷，也被成為經(jīng)驗管理決策時代。隨著生產(chǎn)力的飛速發(fā)展，泰勒提出科學(xué)管理決策模式，強調(diào)用科學(xué)知識取代個人判斷作為決策依據(jù)。之后，有限理性決策模式和漸進決策模式被廣泛應(yīng)用于公共決策領(lǐng)域。縱觀傳統(tǒng)公共決策模式，其中兼具依托決策者個人分析判斷能力的“官僚型”模式、通過多方利益群體博弈而達(dá)到“合意”的“民主型”模式以及運用數(shù)據(jù)收集、統(tǒng)計分析的“計算型” 模式。但無論使用哪一種模式，都存在決策主體相對單一、決策依據(jù)不夠充分、決策過程過于依賴個人思維和直覺、決策方法存在“有限理性”的弊端，使得決策結(jié)果存在較大風(fēng)險和不確定性，從而造成決策失敗。在此基礎(chǔ)上，諸多學(xué)者提出推動公共決策模式轉(zhuǎn)型的必要，同時嘗試性地構(gòu)建了許多大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的新型決策模式。胡稅根等提出智慧公共決策模式核心優(yōu)勢在于全面感知、客觀透明、實時連續(xù)、自主預(yù)置和多元共治[36]。李圣軍認(rèn)為循數(shù)決策模式將成為與“大數(shù)據(jù) +微調(diào)”時代相契合的政府治理新模式[37]，循數(shù)決策模式強調(diào)政府充分利用依托大數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)鏈條運行機制進行數(shù)據(jù)采集和挖掘，進而進行定向微調(diào)。政府要及時推進理念轉(zhuǎn)型， 推動政府結(jié)構(gòu)向開放型和扁平化轉(zhuǎn)型，建立多元主體協(xié)同運行機制以及前瞻性預(yù)判決策機制[38]?？傮w而言，大數(shù)據(jù)驅(qū)動下政府決策新范式的提出旨在彌補傳統(tǒng)決策模式的“有限理性”弊端，推動公共決策走向“完全理性”。在如何利用大數(shù)據(jù)推動政府決策能力的提升方面，大數(shù)據(jù)可以使決策各個環(huán)節(jié)的合作、任務(wù)之間的對接更加準(zhǔn)確，較大程度地降低決策成本，但這建立在大數(shù)據(jù)與公共決策系統(tǒng)雙向良好互動的前提之下。從戴維·伊斯頓的系統(tǒng)決策模型視角分析，大數(shù)據(jù)環(huán)境與公共決策系統(tǒng)之間存在著互動演進的關(guān)系。即大數(shù)據(jù)環(huán)境推動公共決策系統(tǒng)中的信息、決斷、反饋等子系統(tǒng)不斷完善，同時又對公共決策系統(tǒng)變革提出了要求。另外，公共決策系統(tǒng)的改進也在推動大數(shù)據(jù)環(huán)境的優(yōu)化。因此，在如何利用大數(shù)據(jù)提升政府決策能力這一層面，應(yīng)該著重把握大數(shù)據(jù)環(huán)境與公共決策系統(tǒng)的雙向互動關(guān)系，打通這一循環(huán)中出現(xiàn)的梗阻現(xiàn)象，例如在大數(shù)據(jù)環(huán)境方面存在的平臺建設(shè)落后、行政人員數(shù)據(jù)能力不足、公民數(shù)據(jù)意識落后，在公共決策系統(tǒng)層面存在的決策理念、組織架構(gòu)、決策模式不適應(yīng)當(dāng)前決策環(huán)境的各種問題，推動二者良性雙向互動，從而實現(xiàn)政府決策能力現(xiàn)代化。2.2.2 大數(shù)據(jù)嵌入公共決策：過程重構(gòu)
政府?dāng)?shù)據(jù)治理是將大數(shù)據(jù)嵌入到公共政策的全過程，通過數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)與社會 計算方法的發(fā)展為政府?dāng)?shù)據(jù)分析和后續(xù)的公共決策過程模擬和評估提供了技術(shù)支撐。在這一基礎(chǔ)上，大數(shù)據(jù)嵌入公共決策中對整個決策過程產(chǎn)生了全面性和根本性的影 響。傳統(tǒng)的公共決策遵循線性的過程展開，通過公共問題界定、公共決策方案制訂、 公共決策方案執(zhí)行和評估等環(huán)節(jié)以達(dá)到?jīng)Q策目標(biāo)。大數(shù)據(jù)嵌入公共決策后，打破了 傳統(tǒng)的線性決策流程，提供了更具有前瞻性和靈活性的實時連續(xù)決策路徑。從政策過程維度看，大數(shù)據(jù)嵌入公共政策發(fā)揮的作用體現(xiàn)在建構(gòu)政策問題、創(chuàng)新政策議程、改進政策決策、改善政策執(zhí)行和完善政策評估[18]。在政策過程中，大數(shù)據(jù)的功能特性與公共政策評估具有明顯的耦合性，政策評估成為最初研究切入的理論視角。D.Lee 等利用大數(shù)據(jù)技術(shù)采集目標(biāo)地區(qū)民眾的谷歌搜索記錄數(shù)據(jù)集，進行實證分析并運用多案例進行驗證后，發(fā)現(xiàn)公眾意見對政府政策制定和執(zhí)行產(chǎn)生了顯著影響，筆者在文章末尾提出，運用此方法探討關(guān)于政策制定執(zhí)行與民意的相關(guān)問題，可以幫助政府制定更有針對性的政策[39]。W.N.W.Cobb 利用谷歌趨勢和推特網(wǎng)的大數(shù)據(jù)評估美國公眾對于空間政策的態(tài)度，基于大數(shù)據(jù)方法能夠更加及時、動態(tài)和靈活地獲取民意信息[40]。國內(nèi)學(xué)者謝明等[41]主要探究了“何種類型的政策適用于大數(shù)據(jù)政策評估”這一問題，認(rèn)為運用大數(shù)據(jù)進行政策評估的基礎(chǔ)是數(shù)據(jù)必須可識別能解析，從“數(shù)據(jù)收集”和“數(shù)據(jù)分析”兩個維度出發(fā)可以將公共政策劃分四種類型，政策信息公開程度、政府?dāng)?shù)據(jù)治理能力、政策運行狀態(tài)、信息共享程度等多重因素都與通過大數(shù)據(jù)進行政策評估的可能性呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系。總體而言，大數(shù)據(jù)賦予了政策評估新的形式和內(nèi)涵，基于大數(shù)據(jù)的政策評估彌補了傳統(tǒng)決策方案評估滯后性的弊端，重心向事前評估轉(zhuǎn)變，評估環(huán)節(jié)更加科學(xué)化、民主化、客觀化，政策評估的能力增強，政策評估內(nèi)容也更加豐富，關(guān)注包括需求、過程、效果、影響等。與此同時，大數(shù)據(jù)技術(shù)實時抓取、智能存儲、動態(tài)分析的強大功能使得全過程評估成為可能。隨著大數(shù)據(jù)研究熱潮的不斷高漲，學(xué)者開始關(guān)注大數(shù)據(jù)對于其他政策過程的重要意義。以政策問題構(gòu)建為例，韓振燕等認(rèn)為大數(shù)據(jù)為政策問題構(gòu)建提供了新的方法和手段，在問題感知、問題搜索、問題界定和問題陳述的四個階段彌補原有缺陷[42]。大數(shù)據(jù)“自下而上”建構(gòu)政策問題，可以彌補拉斯韋爾“自上而下”問題導(dǎo)向存在的弊端，更加容易發(fā)現(xiàn)“真問題”，也能夠加強對于問題信息了解的充分性。還有學(xué)者開始探討在政策議程設(shè)置中大數(shù)據(jù)的重要功效，在政府動議的政策議程模式中， 政府可以通過大數(shù)據(jù)平臺“廣開言路”，定向收集網(wǎng)絡(luò)民意。在民眾動議的政策議程模式中，政府可以借助大數(shù)據(jù)技術(shù)采集民意的全樣本數(shù)據(jù)并進行深度挖掘。在大數(shù)據(jù)影響政策過程這一維度的研究中，學(xué)者不約而同地聚焦于大數(shù)據(jù)對民意的作用， 也就是公眾態(tài)度的及時有效獲取及評估。大數(shù)據(jù)時代民意結(jié)構(gòu)由原子化轉(zhuǎn)變?yōu)楹铣苫山鹱炙娃D(zhuǎn)變?yōu)橥膱A型[43]。大數(shù)據(jù)為及時快速有效匯集大量民意并進行智能分析提供了技術(shù)基礎(chǔ)，大數(shù)據(jù)可以對總體民意進行測量、分析與可視化呈現(xiàn)，通過在政策全過程、全周期的民意洞察展現(xiàn)民意全像，可以推動政策的制定更加科學(xué)合理、更加符合民眾預(yù)期，同時降低政策演變的成本。3 政府?dāng)?shù)據(jù)治理困境
政府?dāng)?shù)據(jù)治理是推動國家“數(shù)字蝶變”、加快數(shù)字中國和智慧社會建設(shè)的基礎(chǔ)性工程，是轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新服務(wù)方式的重要途徑，是大數(shù)據(jù)時代政府轉(zhuǎn)型的現(xiàn)實需求和必然趨勢。但正如簡·E·芳汀在《構(gòu)建虛擬政府》一書中所說，技術(shù)并不能導(dǎo)致可預(yù)見的制度變遷，技術(shù)通過組織這一漏斗的過程中，在認(rèn)知的、文化的、社會結(jié)構(gòu)的、法律和正式的制度安排壓力下，組織中的個人將重新理解、設(shè)計和使用新技術(shù)[44]。因此技術(shù)使用的實際效果無法預(yù)測，但我們可以從將目光聚焦其影響因素，從政府、社會和個人層面進行剖析，避免政府陷入數(shù)據(jù)治理困境。3.1 政府層面
3.1.1 體制桎梏導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享受阻 近年來，在打破信息壁壘和數(shù)據(jù)孤島的政策導(dǎo)向和大數(shù)據(jù)、人工智能等信息技術(shù)蓬勃發(fā)展的背景下，政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享、數(shù)據(jù)開放共享取得了較大進展，但跨層級、跨部門數(shù)據(jù)共享困難導(dǎo)致了政務(wù)數(shù)據(jù)這一核心資源的價值下降。一方面，地方與中央部門數(shù)據(jù)難以雙向流動。以某省調(diào)研數(shù)據(jù)為例，省內(nèi)部門數(shù)據(jù)共享需求滿足率僅為 42%，65 個國家垂直管理系統(tǒng)、64 個省級垂直管理系統(tǒng)未能實現(xiàn)與各級政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)交換共享[45]。科層體制下， 信息技術(shù)的引入加強了縱向?qū)蛹壙刂?，卻并未完全實現(xiàn)縱向信息暢通，信息回流問題嚴(yán)重。另一方面，地方政府部門間數(shù)據(jù)信息共享困難。一是不愿共享，部分地方政府部門將數(shù)據(jù)資源看作“財富”和權(quán)力，地方本位主義、數(shù)據(jù)保護主義阻隔了跨部門、跨區(qū)域數(shù)據(jù)協(xié)同，導(dǎo)致“信息孤島”“數(shù)據(jù)鴻溝”并存。二是不能共享，由于數(shù)字化建設(shè)初期缺乏整體性規(guī)劃，地方政府部門間數(shù)字化應(yīng)用平臺呈現(xiàn)出碎片化、割裂化的特點，盡管平臺的實際操作者——政府部門工作人員強烈呼吁建設(shè)一體化平臺，但受限于經(jīng)濟發(fā)展水平、信息技術(shù)、部門利益分割等諸多復(fù)雜因素，各部門之間難以實現(xiàn)有效的數(shù)據(jù)共享。3.1.2 科技風(fēng)險防控難度較高 從政府?dāng)?shù)據(jù)治理的內(nèi)涵和過程可以窺探其風(fēng)險防控的復(fù)雜程度，政府?dāng)?shù)據(jù)治理的風(fēng)險源自“對數(shù)據(jù)進行治理”和“依托數(shù)據(jù)進行治理” 的兩個方面，也充斥于政府?dāng)?shù)據(jù)收集與抓取、數(shù)據(jù)選擇與存儲、數(shù)據(jù)流通、數(shù)據(jù)分析與決策的全過程。公共數(shù)據(jù)是數(shù)字政府的戰(zhàn)略性行政資源，在治理實踐過程中政府不可避免地要收集大量公民個人信息數(shù)據(jù)，通過圖片、文字、視頻等數(shù)據(jù)形式進行存儲，在進行決策前進行深度分析和預(yù)測。值得注意的是，這些數(shù)據(jù)是公民社會活動的抽象化符號，大數(shù)據(jù)分析預(yù)測功能使得原本具有不確定性的公民行為變得可以被感知和預(yù)測，這有利于政府針對性地提供服務(wù)和加強管控，但法規(guī)政策層、管理層、技術(shù)與數(shù)據(jù)層任何一方面的欠缺都會帶來了更深層次的風(fēng)險。數(shù)據(jù)高度聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)保護技術(shù)落后和相關(guān)治理主體數(shù)據(jù)保護意識的缺乏使得數(shù)據(jù)資源極易受到網(wǎng)絡(luò)攻擊。與此同時，數(shù)據(jù)體量的龐大性和結(jié)構(gòu)的多源異構(gòu)性更是加大了數(shù)據(jù)保護的難度。大數(shù)據(jù)技術(shù)聯(lián)通了社會各個不同領(lǐng)域和主體，這使得數(shù)據(jù)泄露極易產(chǎn)生“蝴蝶效應(yīng)”和多米諾骨牌效應(yīng)。3.2 社會層面
3.2.1 工具理性與價值迷失問題政府?dāng)?shù)據(jù)治理過程中根本價值邏輯的顛倒，將導(dǎo)致在實踐過程中重形式、重程序、重技術(shù)，但忽視最終目的。在大數(shù)據(jù)運用于政府治理的實踐中，如果持有技術(shù)決定論觀點的工具理性主義占據(jù)了主導(dǎo)地位，那么強調(diào)善治這一政府治理終極目標(biāo)的價值理性將被忽略。這是因為，政府可以運用先進技術(shù)手段對對海量數(shù)據(jù)進行分析預(yù)測，精準(zhǔn)識別公眾需求，識別社會風(fēng)險，針對性地做出決策，提高對社會的控制能力，但技術(shù)無法在道德層面上區(qū)分公眾需求的正義性[46]，更無法兼顧被排除在外的數(shù)據(jù)弱勢群體的需求，因此忽略對數(shù)據(jù)背后的倫理和價值問題的深入思考以及對公眾權(quán)利訴求的滿足，將不可避免地陷入數(shù)據(jù)官僚主義、數(shù)據(jù)形式主義，逐漸背離公平、正義、包容等社會價值[47]。因此，越是在技術(shù)變革快速發(fā)展期，越應(yīng)該在治理過程中強調(diào)“以人為本”的理念，公民的權(quán)力高于一切，應(yīng)該強調(diào)民眾的廣泛參與，鼓勵民眾在參與過程中充分表達(dá)個人需求意愿；另外，政府?dāng)?shù)據(jù)治理不能完全依賴技術(shù)工具，而應(yīng)該強調(diào)人的作用， 所有的公共行政人員應(yīng)該負(fù)起行政責(zé)任，以是否符合公眾的利益為標(biāo)準(zhǔn)來衡量其行政行為；除此之外，應(yīng)推動建立政府首席數(shù)據(jù)官制度，加強數(shù)據(jù)治理人才隊伍建設(shè)，提高政府部門工作人員的數(shù)據(jù)治理和數(shù)據(jù)運營能力。3.2.2 社會公正問題學(xué)術(shù)界對于“數(shù)字鴻溝”（Digital Divide）的關(guān)注逐漸轉(zhuǎn)向 “數(shù)字不平等”（Digital Inequality）或“數(shù)字差異”（Digital Differences）， 大數(shù)據(jù)帶來的全樣本思維、多主體理念看似可以彌合不同主體參與數(shù)據(jù)治理的鴻溝，但事實上也在一定程度上加劇了社會不公正現(xiàn)象。其中，數(shù)據(jù)話語權(quán)不平等是重要表現(xiàn)之一。主體數(shù)據(jù)意識、數(shù)據(jù)素養(yǎng)和數(shù)據(jù)能力之間的差異將造成數(shù)據(jù)富人和數(shù)據(jù)窮人的分化[48]，這意味著政府所采集的數(shù)據(jù)更多地代表享有話語權(quán)的數(shù)據(jù)富人，這種基于不均衡數(shù)據(jù)的決策將忽視無法產(chǎn)生數(shù)據(jù)的群體需求。在可預(yù)見的未來，窮人、無家可歸者、老年人、流動人口以及精神和身體上有病的人都有可能在互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)建的數(shù)據(jù)中被忽視或者低估。正如徐雅倩等[49]所言，數(shù)據(jù)信息對于富有階層將產(chǎn)生有力影響，但對于窮人階層更大程度上體現(xiàn)為對工作機會的剝奪。另外，政府基于年齡、性別、職業(yè)等特征數(shù)據(jù)無差別地將個人納入某一群體中進行考慮，這樣將群體特征強加于個人的決策無形中違背了社會的公平正義，同時基于數(shù)據(jù)的行為預(yù)測可能使人們?yōu)闆]有發(fā)生的事情承擔(dān)責(zé)任，這也違背了程序公正。3.3 個人層面
3.3.1 公民數(shù)據(jù)意識弱、觀念滯后 “數(shù)據(jù)意識淡薄”是中國國民性的一部分[50]，無論是作為傳統(tǒng)文化內(nèi)核的儒家，還是作為重要補充的道家、佛家、法家都強調(diào)向內(nèi)自省，發(fā)揮人的主觀性和能動性，因此人們在此影響下傾向于依靠直覺進行判斷， 忽視對于客觀事實進行深入挖掘分析。另外，傳統(tǒng)社會生產(chǎn)力落后，技術(shù)工具欠缺， 人們傾向于依據(jù)經(jīng)驗和事實決策。在前人工智能時代，人們創(chuàng)造的數(shù)據(jù)體量較小、種類較少，數(shù)據(jù)的流動速度也相對較慢，因此人們并沒有形成個人信息數(shù)據(jù)隱私保護的意識，也沒有形成警惕數(shù)據(jù)泄露的習(xí)慣。甚至在日常生活中，無視數(shù)據(jù)隱私被侵犯的事實，變相縱容了此類行為。公民忽視了數(shù)據(jù)重要性，沒有意識到自身掌握的數(shù)據(jù)信息以及具備的數(shù)據(jù)信息素養(yǎng)可以用來有效地進行公共權(quán)力監(jiān)督。公民數(shù)據(jù)意識淡薄的觀念由來已久，在長期實踐中形成且具有相對穩(wěn)定性，難以在短時間內(nèi)實現(xiàn)巨大轉(zhuǎn)變，如何探求數(shù)據(jù)意識培養(yǎng)的有效方式，為政府?dāng)?shù)據(jù)治理提供肥沃的精神土壤是應(yīng)進一步思考的問題。3.3.2 個人進行數(shù)據(jù)保護的能力不足 相較于被動的隱私泄露，人們也不可避免地存在著主動分享個人隱私數(shù)據(jù)的行為。麻省理工學(xué)院的研究表明，即使是那些對隱私表示擔(dān)憂的人，也會分享朋友的電子郵件地址以獲得免費的“披薩”。國外研究者創(chuàng)造了“隱私悖論”和“控制悖論”[51]這兩個術(shù)語試圖闡述個人表達(dá)隱私的方式。他們認(rèn)為“隱私悖論”存在的原因不是說個人實際上不關(guān)心隱私，而是說對我們的數(shù)據(jù)進行有意義的控制的障礙太大，難以克服。行為經(jīng)濟學(xué)研究表明，即便默認(rèn)設(shè)置的更改很簡單，但個人仍傾向于保持默認(rèn)設(shè)置?！翱刂沏Ｕ摗笔侵競€人越相信自己能夠控制自己的數(shù)據(jù)，他們就越愿意分享。但實際上，創(chuàng)造數(shù)據(jù)的人、有能力收集數(shù)據(jù)的人和分析收據(jù)的人并非一類人，通常情況下普通民眾是創(chuàng)造數(shù)據(jù)的人，這一群體人數(shù)最大，但數(shù)據(jù)能力卻是最低的，在一個默認(rèn)設(shè)置不斷變化、隱私政策冗長而難以滲透的世界里，個人幾乎沒有能力選擇退出或者在數(shù)據(jù)收集實踐中進行有意義的自我保護。4 研究趨勢與展望
梳理政府?dāng)?shù)據(jù)治理的相關(guān)文獻發(fā)現(xiàn)，研究取得了一定的成果，這些都為我國未來政府?dāng)?shù)據(jù)治理的完善發(fā)展指明了方向。然而，總體來說，我國在政府?dāng)?shù)據(jù)治理理論研究的步伐要大大落后于具體實踐活動，領(lǐng)域內(nèi)的諸多命題尚未得到充分討論， 在大數(shù)據(jù)飛速發(fā)展下逐漸浮現(xiàn)出的問題學(xué)術(shù)界也未能給出合理回應(yīng)。本部分在已有研究的成果之上，立足現(xiàn)實問題，放眼未來，認(rèn)為未來政府?dāng)?shù)據(jù)治理的研究應(yīng)該從以下幾個方面進行深入拓展。4.1 大數(shù)據(jù)如何推動科層制的優(yōu)化
科層制是國家治理的重要組織載體，如何推動科層制優(yōu)化是公共治理中亙古不變的話題。科層制又稱官僚制，其核心特征體現(xiàn)在等級嚴(yán)密的組織結(jié)構(gòu)、行政人員的專業(yè)分工、正式完備的規(guī)章制度。大數(shù)據(jù)治理和科層制治理應(yīng)該走向融合已成為基本共識。不可否認(rèn)，大數(shù)據(jù)推動了政府治理思維的轉(zhuǎn)變和科層組織流程的重塑， 大數(shù)據(jù)驅(qū)動下的網(wǎng)絡(luò)化治理為打破科層制的層級和藩籬提供了可能。但正如龐明禮[52] 所言：“大數(shù)據(jù)改變的僅僅是公共服務(wù)的'出入口’，無法改變基于科層運作的公共服務(wù)生產(chǎn)機制”。這也導(dǎo)致大數(shù)據(jù)僅僅能夠推動府際間實現(xiàn)“嵌入式協(xié)同”，而無法完全克服權(quán)責(zé)分離、責(zé)任模糊化、目標(biāo)偏差等困境的根本原因。因此，如何進一步地因勢利導(dǎo)地利用大數(shù)據(jù)重構(gòu)整個行政結(jié)構(gòu)，推動二者之間實現(xiàn)“互動式發(fā)展”，推動政府部門間實現(xiàn)“互動式協(xié)同”，公共管理、數(shù)據(jù)科學(xué)、計算機科學(xué)等不同學(xué)科之間應(yīng)該打破概念使用的藩籬，推動研究的交流融合，為之貢獻力量。4.2 大數(shù)據(jù)時代的政府與市場邊界如何界定
自市場經(jīng)濟出現(xiàn)以來，政府與市場、自主與干預(yù)的關(guān)系問題一直處于議題的中心。在數(shù)據(jù)高度聯(lián)通的大數(shù)據(jù)時代，政府與市場的邊界出現(xiàn)了一定程度上的改變， 一方面體現(xiàn)在原有邊界的移動，另一方面體現(xiàn)在在某些領(lǐng)域邊界的模糊。就公共服務(wù)而言，一些原本由政府提供的公共服務(wù)不再是“市場失靈”的部門，反而成為了可持續(xù)發(fā)展的商業(yè)模式。以當(dāng)今被廣泛使用的支付寶、微信為例，政府將生活繳費、醫(yī)保、社保等多種公共服務(wù)內(nèi)容搭載至支付寶平臺，進一步減輕了政府負(fù)擔(dān)，提升了服務(wù)效率，也使得這些互聯(lián)網(wǎng)平臺既充當(dāng)政府的服務(wù)商，也成為了新的公共服務(wù)生產(chǎn)者。在大數(shù)據(jù)時代，政府傾向于將一些對互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)和計算能力要求較高的管理及服務(wù)項目外包給企業(yè)，支付寶、微信只是政府通過 PPP 方式將服務(wù)外包的典型案例。這種現(xiàn)象暴露出傳統(tǒng)公共服務(wù)生產(chǎn)和提供方式正在受到?jīng)_擊，在技術(shù)力量的推動下，市場似乎對政府發(fā)起了挑戰(zhàn)。政府如何運用好手中的權(quán)力，如何合理監(jiān)管企業(yè)的行為，實現(xiàn)政府和企業(yè)之間的良性互動，促進新型合作伙伴關(guān)系向縱深發(fā)展都應(yīng)成為公共管理學(xué)界深入思考的問題。4.3 如何推動政府?dāng)?shù)據(jù)治理的公民參與
隨著技術(shù)的不斷發(fā)展、相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施越來越完善以及政府投入不斷增加，在表面上來看，目前我國政府?dāng)?shù)據(jù)治理在信息提供和公共服務(wù)供給上越來越光鮮，公民獲取信息和辦理業(yè)務(wù)的途徑越來越多元，方式也越來越便捷。但深入探究可以發(fā)現(xiàn)， 公民在政府?dāng)?shù)據(jù)治理中更多地被看作“用戶”，也就是公共服務(wù)的被動承受者，公民對于政府的反作用力很大程度被忽視。另一個極端是隨著公眾表達(dá)訴求的渠道日益增加，出現(xiàn)了公眾無序參與的問題。在未來，在要推動公共管理理論與實踐中形成的“合作互動、民主參與”等理念融入到政府?dāng)?shù)據(jù)治理的血液中，要堅持多種研究方法并用，從多個維度探討如何在數(shù)據(jù)治理實踐層面而非僅僅在觀念層面“實質(zhì)性” 地推動公民參與、政民互動，如何拓寬公民參與數(shù)據(jù)治理渠道，提升公民參與數(shù)據(jù)治理能力，促進多元主體的共同參與，從而實現(xiàn)大數(shù)據(jù)時代下的政府善治。4.4 基層政府如何實現(xiàn)數(shù)據(jù)治理
基層政府作為微觀組織單元，承擔(dān)著對公眾數(shù)據(jù)需求的直接感知、政府?dāng)?shù)據(jù)治理政策的具體執(zhí)行、政府?dāng)?shù)據(jù)服務(wù)的有效提供等重要責(zé)任。但實際上，基層政府， 尤其是農(nóng)村地區(qū)的基層政府往往面臨著技術(shù)、資金、人才等各個方面資源稀缺、組織能力不足、基礎(chǔ)設(shè)施不完善等困境，使他們在面對復(fù)雜瑣碎的數(shù)據(jù)治理任務(wù)以及公眾日益增長的多元需求使手足無措。不僅如此，還出現(xiàn)了與政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型目標(biāo)和基層減負(fù)目標(biāo)完全相悖的“指尖上的形式主義”等問題，使政府治理效能大打折扣。因此，未來應(yīng)該聚焦政府治理的“神經(jīng)末梢”，探討如何將數(shù)據(jù)意識、用戶取向、關(guān)聯(lián)性思維等數(shù)據(jù)思維和理念嵌入基層行政人員的決策和政策執(zhí)行的全過程，提升基層行政人員的數(shù)據(jù)素養(yǎng)和數(shù)據(jù)能力，讓基層政府以大數(shù)據(jù)為重要手段洞察民生需求、優(yōu)化服務(wù)手段、提升服務(wù)質(zhì)量，利用大數(shù)據(jù)為基層政府減負(fù)的同時打通公共服務(wù)“最后一公里”。
