2023年是疫情結(jié)束后中國經(jīng)濟(jì)全面復(fù)蘇的第一年，從二十大到中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，以及近期召開的二十屆中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第一次會(huì)議及國務(wù)院常務(wù)會(huì)議都可以看出，積極的財(cái)政政策在不斷“加力提效”，金融支持對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施“全面發(fā)力”，來自中央的預(yù)算內(nèi)資金、專項(xiàng)債及政策性金融機(jī)構(gòu)的財(cái)政金融支持力度越來越大，基礎(chǔ)設(shè)施投資方面，國家發(fā)改委要求持續(xù)釋放投資潛力，不斷提升投資效能，加強(qiáng)重大項(xiàng)目的儲(chǔ)備。顯然，基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域再次迎來寬松的政策背景和快速發(fā)展的大好時(shí)機(jī)，城市綜合開發(fā)類項(xiàng)目同樣深受其益。
在此大背景下，圍繞區(qū)域性綜合開發(fā)、生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）、城市更新以及產(chǎn)業(yè)園區(qū) 、特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)新城、鄉(xiāng)村振興產(chǎn)城融合等項(xiàng)目，各方都在積極謀劃并熱情參與，也是各參與主體實(shí)現(xiàn)城市綜合開發(fā)類項(xiàng)目高質(zhì)量發(fā)展的宗旨和目標(biāo)。那么如何在依法合規(guī)的前提下實(shí)現(xiàn)城市綜合開發(fā)項(xiàng)目的高質(zhì)量發(fā)展，就成為項(xiàng)目各參與方都要認(rèn)真思考的問題。筆者結(jié)合自己參與的多起城市綜合開發(fā)類項(xiàng)目實(shí)踐，從整體謀劃和有效實(shí)施角度談?wù)勛约旱恼J(rèn)識(shí)和體會(huì)。
01
城市綜合開發(fā)的財(cái)政金融政策背景
（一）當(dāng)下城市綜合開發(fā)的“財(cái)政支持”
2023年以來，我國的財(cái)政政策呈現(xiàn)出“加力提效”的積極態(tài)勢，在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大、地方財(cái)政收支承壓的背景下，地方政府專項(xiàng)債成為落實(shí)積極財(cái)政政策的重要抓手。用好用足專項(xiàng)債券資金，也是確保政府投資與項(xiàng)目工作進(jìn)度匹配，推動(dòng)專項(xiàng)債券資金由“持續(xù)擴(kuò)容”向“提質(zhì)增效”轉(zhuǎn)變的充分體現(xiàn)。對(duì)此，財(cái)政部要求一是要求加快專項(xiàng)債券發(fā)行，確保盡快形成實(shí)物工作量，形成對(duì)有效投資的直接拉動(dòng)；二是支持符合條件的專項(xiàng)債券項(xiàng)目進(jìn)行市場化配套融資以帶動(dòng)投資；三是允許專項(xiàng)債用于符合條件的重大項(xiàng)目資本金來撬動(dòng)投資。
（二）當(dāng)下城市綜合開發(fā)的“金融支持”
毫無疑問，城市開發(fā)項(xiàng)目的推進(jìn)實(shí)施離不開金融尤其是政策性金融機(jī)構(gòu)的支持。延續(xù)2022年的支持態(tài)勢，今年以來，政策性銀行對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)繼續(xù)“全面發(fā)力”，各地商業(yè)銀行也在尋求積極支持基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的路徑，尤其在生態(tài)環(huán)保領(lǐng)域、盤活存量資產(chǎn)領(lǐng)域、縣域補(bǔ)短板領(lǐng)域等。這些金融支持的領(lǐng)域，也將是未來我們要積極參與并協(xié)助地方政府謀劃項(xiàng)目的領(lǐng)域。
生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）領(lǐng)域：自2020年生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)展改革委、國家開發(fā)銀行聯(lián)合推動(dòng)開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)工作以及環(huán)保部“金融支持項(xiàng)目儲(chǔ)備庫”運(yùn)行以來，截止到2023年5月底，入庫項(xiàng)目的數(shù)量及落地融資都取得了較好的效果。尤其是國開行、農(nóng)發(fā)行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)入庫EOD項(xiàng)目的授信均已超千億，也已有近40%的項(xiàng)目取得了金融機(jī)構(gòu)的貸款支持。
盤活存量資產(chǎn)領(lǐng)域：《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》（國辦發(fā)〔2022〕19號(hào)）提出“支持銀行、信托、保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，按照市場化原則積極參與盤活存量資產(chǎn)。加強(qiáng)投融資合作對(duì)接，積極向有關(guān)金融機(jī)構(gòu)推介盤活存量資產(chǎn)項(xiàng)目?！?；加強(qiáng)配套資金支持方面要求“在安排中央預(yù)算內(nèi)投資等資金時(shí)，對(duì)盤活存量資產(chǎn)回收資金投入的新項(xiàng)目，可在同等條件下給予優(yōu)先支持；鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)按照市場化原則提供配套融資支持?！?/span>
目前商業(yè)銀行支持存量資產(chǎn)盤活的領(lǐng)域主要在：基礎(chǔ)設(shè)施公募REITs、存量資產(chǎn)證券化、股權(quán)和資產(chǎn)并購、城市更新和老舊小區(qū)改造、城市空間開發(fā)等。
縣域補(bǔ)短板領(lǐng)域：2023年4月17日，中國農(nóng)發(fā)行首單70億等支持縣域補(bǔ)短板主題債券成功發(fā)行，2023年全年農(nóng)發(fā)行預(yù)計(jì)將投放縣城補(bǔ)短板貸款不低于2000億元，圍繞促進(jìn)縣城市政公用設(shè)施和環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施提檔升級(jí)，全力支持水、電、路、氣、熱、管網(wǎng)管廊、垃圾污水等項(xiàng)目；圍繞促進(jìn)縣城公共服務(wù)設(shè)施提標(biāo)擴(kuò)面，全力支持醫(yī)療衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老、文化體育、社會(huì)福利等項(xiàng)目；圍繞促進(jìn)縣城產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施提質(zhì)增效，全力支持政府主導(dǎo)、公建共用的各類開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)等項(xiàng)目，重點(diǎn)支持120個(gè)縣城建設(shè)示范地區(qū)項(xiàng)目，助力增強(qiáng)縣城綜合承載能力，提升縣城發(fā)展質(zhì)量。
上述各類金融支持都將為我們更好地開展城市綜合開發(fā)項(xiàng)目提供了良好的基礎(chǔ)，也是項(xiàng)目能順利推進(jìn)的基礎(chǔ)和保障。
02
城市綜合開發(fā)項(xiàng)目整體謀劃思路及有效實(shí)施模式
（一）以“統(tǒng)籌和綜合”思維整體謀劃項(xiàng)目
現(xiàn)階段的城市綜合開發(fā)相較于前幾年的發(fā)展有著較大的變化，面對(duì)房地產(chǎn)市場的持續(xù)低迷和土拍市場的萎縮，完全依賴土地出讓金的開發(fā)模式已經(jīng)不再符合發(fā)展的要求，也無法推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施。尤其是財(cái)預(yù)〔2022〕126號(hào)：“嚴(yán)禁通過舉債儲(chǔ)備土地，不得通過國企購地等方式虛增土地出讓收入”的新規(guī)后，如果還用傳統(tǒng)依賴土地出讓金的模式實(shí)施城市綜合開發(fā)，無疑是“前路渺?！?。
近幾年來，我國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的相關(guān)政策一直在鼓勵(lì)有條件的地方將重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目進(jìn)一步統(tǒng)籌謀劃、整體包裝，形成投資規(guī)模更大的綜合性整裝項(xiàng)目，目的就是既可承接政府財(cái)政投資和投資基金，又可申請政策性、開發(fā)性或商業(yè)性信貸資金。尤其在產(chǎn)業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)新城建設(shè)領(lǐng)域，更需要以統(tǒng)籌和綜合思維一體化謀劃項(xiàng)目。
近期，國家發(fā)改委主任鄭珊潔提出“沒有項(xiàng)目，沒有投資，就沒有未來！要狠抓有效投資”、“要準(zhǔn)確把握發(fā)展大勢、競爭態(tài)勢，謀劃一批制造業(yè)、服務(wù)業(yè)、農(nóng)業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)領(lǐng)域的好項(xiàng)目、大項(xiàng)目。”那么，謀劃大項(xiàng)目的思路就是要有“統(tǒng)籌和綜合”思維。為此建議，在新的政策背景下，城市綜合開發(fā)項(xiàng)目的實(shí)施內(nèi)容，要逐步向公益性、準(zhǔn)公益性、經(jīng)營性項(xiàng)目綜合包裝立項(xiàng)并一體化實(shí)施的模式轉(zhuǎn)變，并通過統(tǒng)籌和科學(xué)包裝謀劃，形成財(cái)政資金（專項(xiàng)債）與金融資本及社會(huì)資本共同投資城市綜合開發(fā)項(xiàng)目的新格局。
（二）現(xiàn)階段城市綜合開發(fā)有效實(shí)施的開發(fā)模式-“一二三級(jí)”聯(lián)動(dòng)
隨著基建投融資相關(guān)政策的發(fā)展變化，“一二三級(jí)”聯(lián)動(dòng)的城市綜合開發(fā)模式也逐步被我們了解和認(rèn)識(shí)，所謂“一二三級(jí)”聯(lián)動(dòng)模式也即土地的全生命周期綜合開發(fā)模式，這與最高領(lǐng)導(dǎo)提出的“提高基礎(chǔ)設(shè)施全生命周期綜合效益”的要求是一脈相承的。現(xiàn)階段政策背景下，城市綜合開發(fā)項(xiàng)目要實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的有效實(shí)施和順利推進(jìn)，一般應(yīng)采取“一二三級(jí)”聯(lián)動(dòng)開發(fā)模式，尤其在城市更新領(lǐng)域、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、特色產(chǎn)業(yè)小鎮(zhèn)、產(chǎn)業(yè)新城等產(chǎn)城融合項(xiàng)目，更需要采用“一二三級(jí)”聯(lián)動(dòng)模式進(jìn)行開發(fā)建設(shè)運(yùn)營，否則，很難實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的綜合平衡和可融資性。為此，準(zhǔn)確把握“一二三級(jí)”聯(lián)動(dòng)的核心要求和要點(diǎn)，并在實(shí)踐中加以科學(xué)應(yīng)用，是該模式能否成功應(yīng)用在城市綜合開發(fā)項(xiàng)目中的關(guān)鍵。
1、“一二三級(jí)”聯(lián)動(dòng)開發(fā)模式要點(diǎn)
實(shí)踐中“一二三級(jí)”聯(lián)動(dòng)模式具有較強(qiáng)的技術(shù)性和實(shí)操性，需要具備高水平的整體謀劃及設(shè)計(jì)能力，更需要掌握以下幾個(gè)要點(diǎn)：
（1）遵循“政府規(guī)劃、平臺(tái)專業(yè)運(yùn)作、企業(yè)市場化經(jīng)營”原則，政府既不能管的過寬，也不能放任不管，要求項(xiàng)目在“規(guī)劃”的引導(dǎo)或指導(dǎo)下，按照市場化的原則實(shí)施。
（2）政府與社會(huì)資本共同推進(jìn)的模式，也即：由政府授權(quán)地方國有公司作為項(xiàng)目實(shí)施主體以投資人+EPC的模式引入社會(huì)資本方，作為項(xiàng)目投資方和產(chǎn)業(yè)運(yùn)營方，雙方共同成立項(xiàng)目公司，由項(xiàng)目公司為片區(qū)內(nèi)擬實(shí)施的各類子項(xiàng)目提供投資、融資、建設(shè)和運(yùn)營綜合管理服務(wù)。
（3）要求綜合算賬，自求平衡，因?yàn)槭侨^程的聯(lián)動(dòng)開發(fā)，所以要全生命周期一起綜合算平衡賬，并要求能夠?qū)崿F(xiàn)投入與產(chǎn)出的平衡。
（4）實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目的“可融性”，要在項(xiàng)目具備可行性的基礎(chǔ)上科學(xué)謀劃，并能夠?qū)崿F(xiàn)整體項(xiàng)目的可融資性。
2、“一二三級(jí)聯(lián)動(dòng)”模式下各參與方關(guān)注的重點(diǎn)
實(shí)踐中，地方國企與央企都是項(xiàng)目的參與主體，但二者關(guān)注的重點(diǎn)，作為項(xiàng)目實(shí)施主體的地方國企關(guān)注的重點(diǎn)主要有：征遷費(fèi)如何籌集、誰來兜底拿地、地價(jià)如何確定、產(chǎn)業(yè)如何導(dǎo)入、如何招商運(yùn)營、收益如何平衡等。投資人（央企）關(guān)注的重點(diǎn)主要有：前期費(fèi)用支付路徑、整個(gè)片區(qū)資金平衡、能否實(shí)現(xiàn)可融資、是否需要產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入、何時(shí)退出等問題。
03
城市綜合開發(fā)項(xiàng)目合規(guī)實(shí)施要點(diǎn)
近期，審計(jì)署向全國人大常委會(huì)作《關(guān)于2022年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》，報(bào)告重點(diǎn)審計(jì)了18 省本級(jí)及36 個(gè)市縣共54 個(gè)地區(qū)的財(cái)政收支管理情況，并就共性問題延伸了其他地區(qū)。主要發(fā)現(xiàn)的4 個(gè)方面的問題就提到了“違規(guī)新增隱性債務(wù)。49 個(gè)地區(qū)通過承諾兜底回購、國有企業(yè)墊資建設(shè)等方式，違規(guī)新增隱性債務(wù)415.16 億元。”，這也給現(xiàn)階段城市綜合開發(fā)項(xiàng)目敲響了“警鐘”，能否依法合規(guī)實(shí)，也成為我們在項(xiàng)目實(shí)踐中必須關(guān)注和面對(duì)的重要問題。現(xiàn)階段我國的城市綜合開發(fā)基本上都是采用ABO授權(quán)模式下的“投資人+EPC”，基本都涉及土地一級(jí)開發(fā)，在實(shí)踐中需要把握其合規(guī)要點(diǎn)，對(duì)此，筆者總結(jié)如下：
（一）ABO授權(quán)經(jīng)營的合規(guī)要點(diǎn)
按照六部委25號(hào)令基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)可以采用特許經(jīng)營模式，該模式在實(shí)踐中存在著諸多理解上的誤區(qū)，且應(yīng)用不當(dāng)極容易帶來隱債風(fēng)險(xiǎn)。筆者總結(jié)在實(shí)踐中的授權(quán)經(jīng)營應(yīng)注意以下合規(guī)要點(diǎn)：
1、授權(quán)應(yīng)采用競爭性方式，并簽署“授權(quán)經(jīng)營協(xié)議”。
2、無收益的的公益性基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，應(yīng)屬于政府投資項(xiàng)目，不能授權(quán)由社會(huì)資本實(shí)施。
3、地方國企作為特許經(jīng)營主體的，其授權(quán)實(shí)施的內(nèi)容可以是公益性和經(jīng)營性項(xiàng)目，但對(duì)于無收益的公益性項(xiàng)目應(yīng)明確由財(cái)政安排資金建設(shè)，授權(quán)主體只能作為代建主體，不能作為融資主體。
4、土地一級(jí)開發(fā)的ABO授權(quán)模式下，應(yīng)按照合規(guī)路徑使用土地出讓收入作為開發(fā)投資回報(bào)來源，且應(yīng)經(jīng)績效考核。
（二）“投資人+EPC”實(shí)踐應(yīng)用中的合規(guī)要點(diǎn)
1、建設(shè)內(nèi)容的合規(guī)性：采用“投資人+EPC”的項(xiàng)目主要為土地一級(jí)整理和有一定收益的公益性項(xiàng)目，無收益的公益性項(xiàng)目不能包含與投資人的合作范圍內(nèi)在內(nèi)。
2、回報(bào)來源的合規(guī)性：土地一級(jí)開發(fā)及配套基礎(chǔ)設(shè)施回報(bào)來源主要為土地出讓收入，但不能直接掛鉤，且應(yīng)符合相關(guān)預(yù)算管理規(guī)定，其他項(xiàng)目不能將土地出讓收入作為還款來源。
3、實(shí)現(xiàn)投入與產(chǎn)出的平衡：經(jīng)測算能夠?qū)崿F(xiàn)并保證整個(gè)區(qū)域 投入與產(chǎn)出的“自平衡”，否則也存在隱債風(fēng)險(xiǎn)。
（三）土地出讓金用于片區(qū)開發(fā)的合規(guī)要點(diǎn)
1、土地出讓金作為一級(jí)開發(fā)的還款來源的項(xiàng)目，僅限于和土地一級(jí)開發(fā)相關(guān)的征遷安置及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等內(nèi)容，和一級(jí)開發(fā)無關(guān)的項(xiàng)目內(nèi)容不得使用土地出讓金作為還款來源。
2、應(yīng)按照“收支兩條線”及預(yù)算管理要求的合規(guī)路徑使用土地出讓收入，作為社會(huì)資本參與土地一級(jí)開發(fā)的投資回報(bào)來源。
3、項(xiàng)目承接主體應(yīng)當(dāng)按合同約定數(shù)額獲取報(bào)酬，不得與土地出讓收入掛鉤，也不得以項(xiàng)目所涉及的土地名義融資或者變相融資。
04
現(xiàn)階段城市綜合開發(fā)項(xiàng)目主要采用的模式建議
1、地方國企主導(dǎo)下的“產(chǎn)業(yè)”類片區(qū)綜合開發(fā)模式
在提倡“產(chǎn)業(yè)強(qiáng)國，產(chǎn)業(yè)強(qiáng)市”及國內(nèi)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的背景下，政府要實(shí)現(xiàn)“投資的有效性”首要考慮的一定是能夠帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的、幫助產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性調(diào)整的各類投資。因此，以產(chǎn)業(yè)為導(dǎo)向的片區(qū)綜合開發(fā)模式應(yīng)是符合時(shí)代發(fā)展和潮流的，尤其在提倡平臺(tái)公司實(shí)體化轉(zhuǎn)型的當(dāng)下，由其作為實(shí)施主體參與并主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)類片區(qū)或園區(qū)的綜合開發(fā)，既能防范新增隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，又能符合有效投資要求，也能借此“東風(fēng)”，壯大資產(chǎn)并實(shí)現(xiàn)自身的成功轉(zhuǎn)型發(fā)展。
2、生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式
延續(xù)2022年的“大火”，EOD模式的片區(qū)綜合開發(fā)仍是各地政府及社會(huì)投資人廣泛認(rèn)可的項(xiàng)目實(shí)施模式，能夠在完成環(huán)境治理的同時(shí)發(fā)展關(guān)聯(lián)生態(tài)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先，綠色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)政府的“零投入”或少投入，顯然會(huì)成為更多地方政府熱衷的項(xiàng)目開發(fā)模式。同時(shí)，也因其具備較強(qiáng)的可融資性，能夠獲得政策性金融機(jī)構(gòu)的融資支持，而廣泛受到國央企的“青睞”。可以確定的是，在2023年及未來兩年，生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的EOD開發(fā)模式還將成為多數(shù)地方政府認(rèn)可并積極采用的開發(fā)模式。
“城市環(huán)境綜合整治+環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)”綜合開發(fā)模式將成為城市區(qū)域范圍內(nèi)EOD項(xiàng)目的主要開發(fā)模式。即通過區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)治理，恢復(fù)區(qū)域優(yōu)質(zhì)的自然環(huán)境、清潔的空氣、舒適的休閑體驗(yàn)等，提升生態(tài)調(diào)節(jié)服務(wù)和文化服務(wù)價(jià)值，提高區(qū)域發(fā)展品質(zhì)，為環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)開發(fā)與經(jīng)營創(chuàng)造條件。這是下一步我們要重點(diǎn)關(guān)注并積極拓展的領(lǐng)域。
3、“盤活存量”的綜合開發(fā)模式
有效盤活存量資產(chǎn)，形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán)，是未來我國構(gòu)建新發(fā)展格局，推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展的重要方式。按照《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步盤活存量資產(chǎn)擴(kuò)大有效投資的意見》（國辦發(fā)〔2022〕19號(hào)）確定的盤活存量資產(chǎn)的重點(diǎn)領(lǐng)域“統(tǒng)籌盤活存量和改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合的項(xiàng)目資產(chǎn)，包括綜合交通樞紐改造、工業(yè)企業(yè)退城進(jìn)園等。有序盤活長期閑置但具有較大開發(fā)利用價(jià)值的項(xiàng)目資產(chǎn)，包括老舊廠房、文化體育場館和閑置土地等。
”青島已在全國率先發(fā)布《青島市重點(diǎn)低效片區(qū)（園區(qū)）開發(fā)建設(shè)三年攻堅(jiān)行動(dòng)方案（2022-2024年）》，以中心城區(qū)為重點(diǎn)，以重點(diǎn)片區(qū)、重點(diǎn)任務(wù)為突破，系統(tǒng)謀劃并先期啟動(dòng)10個(gè)重點(diǎn)片區(qū)（園區(qū)）開發(fā)建設(shè)，以點(diǎn)帶面帶動(dòng)全市低效用地再開發(fā)，引導(dǎo)城市發(fā)展由追求增量擴(kuò)面向挖潛存量提質(zhì)轉(zhuǎn)變。國家發(fā)改委也公布了24個(gè)盤活存量擴(kuò)大有效投資典型案例。
除了良好的政策支持背景，盤活存量資產(chǎn)還可以獲得財(cái)政及金融的大力支持，國辦發(fā)〔2022〕19號(hào)強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)配套資金支持：在安排中央預(yù)算內(nèi)投資等資金時(shí)，對(duì)盤活存量資產(chǎn)回收資金投入的新項(xiàng)目，可在同等條件下給予優(yōu)先支持；鼓勵(lì)銀行等金融機(jī)構(gòu)按照市場化原則提供配套融資支持。”
為此建議圍繞“盤活存量資產(chǎn)與改擴(kuò)建有機(jī)結(jié)合”及“盤活閑置低效資產(chǎn)”兩個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域很好地謀劃城市綜合開發(fā)項(xiàng)目。
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城市綜合開發(fā)類項(xiàng)目有效實(shí)施要點(diǎn)
現(xiàn)階段有效實(shí)施城市綜合開發(fā)項(xiàng)目要從項(xiàng)目的實(shí)施內(nèi)容、實(shí)施方式、資金來源及風(fēng)險(xiǎn)防范角度等方面綜合考慮，重點(diǎn)應(yīng)關(guān)注以下要點(diǎn)：
1、科學(xué)合理設(shè)定項(xiàng)目實(shí)施內(nèi)容
從規(guī)劃角度，要提前做好片區(qū)開發(fā)項(xiàng)目的用地指標(biāo)規(guī)劃，綜合考慮準(zhǔn)經(jīng)營性、經(jīng)營性項(xiàng)目用地指標(biāo)安排，為后續(xù)綜合實(shí)施作準(zhǔn)備；從專項(xiàng)債發(fā)行角度要增加準(zhǔn)公益性項(xiàng)目內(nèi)容；從增加整個(gè)項(xiàng)目可融資性角度要增加部分經(jīng)營性項(xiàng)目內(nèi)容，將經(jīng)營性與公益性項(xiàng)目綜合立項(xiàng)，以促進(jìn)資金平衡、金融支持和市場化運(yùn)作；從“全生命周期”視角，將片區(qū)的土地一、二級(jí)開發(fā)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等項(xiàng)目全生命周期的建設(shè)運(yùn)營一起統(tǒng)籌謀劃，算好綜合賬。
2、分類實(shí)施不同屬性的子項(xiàng)目
城市綜合開發(fā)子項(xiàng)目眾多且屬性不同，公益性、準(zhǔn)公益性、經(jīng)營性項(xiàng)目各自的投融資主體不同，實(shí)踐中不能籠統(tǒng)的按照一種模式實(shí)施，從預(yù)防違規(guī)舉債和新增隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的角度出發(fā)，一定要保障項(xiàng)目在依法合規(guī)的框架下實(shí)施。
其中，對(duì)于無收益的公益性項(xiàng)目，屬于政府投資項(xiàng)目，通過財(cái)政安排資金實(shí)施，由地方城投公司作為該類項(xiàng)目的代建主體而非融資主體建設(shè)，更不能作為社會(huì)資本投資或墊資項(xiàng)目；對(duì)于有一定收益但難以商業(yè)化融資的公益性項(xiàng)目，可以通過發(fā)行專項(xiàng)債實(shí)施，如污水處理廠、管廊、智慧城市等項(xiàng)目，也可以通過專項(xiàng)債+市場化融資額方式實(shí)現(xiàn)，由城投公司作為專項(xiàng)債項(xiàng)目的承接主體和市場化融資的實(shí)施主體；對(duì)于實(shí)施范圍內(nèi)容的土地一級(jí)整理及配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，由城投公司作為該類項(xiàng)目的實(shí)施主體，可采用“投資人+EPC”方式實(shí)施，引進(jìn)社會(huì)投資人與實(shí)施主體合作開發(fā)，最終使用土地出讓金作為投資回報(bào)來源。
3、科學(xué)謀劃子項(xiàng)目實(shí)施方式
基于目前我國基礎(chǔ)設(shè)施投融資良好的政策背景，從拓寬項(xiàng)目投融資渠道，節(jié)約項(xiàng)目投資成本角度出發(fā)，城市綜合開發(fā)實(shí)施范圍內(nèi)的子項(xiàng)目可以根據(jù)其項(xiàng)目屬性采用不同的組織實(shí)施方式。目前項(xiàng)目的實(shí)施方式主要包括：使用中央預(yù)算內(nèi)資金支持的項(xiàng)目、專項(xiàng)債項(xiàng)目、政策性金融工具支持的項(xiàng)目、特許經(jīng)營項(xiàng)目（PPP）、可采用EOD方式的項(xiàng)目、政策性銀行支持的水利基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、市場化運(yùn)營的招商引資項(xiàng)目等。在具體謀劃項(xiàng)目的實(shí)施方式時(shí)要結(jié)合國家現(xiàn)行政策，科學(xué)合理謀劃，而不是籠統(tǒng)的采用同一種方式實(shí)施。
綜上，我們相信只要樹立科學(xué)且正確的綜合開發(fā)理念，找到合規(guī)準(zhǔn)確的開發(fā)方式，利用好現(xiàn)行國家政策及金融政策給予的開發(fā)機(jī)會(huì)，2023年及今后的城市綜合開發(fā)類項(xiàng)目都將會(huì)有更好的發(fā)展前景。
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