核心提示：唐開元三年，當(dāng)時擔(dān)任左拾遺的張九齡向唐玄宗上書，提出了一個制度性的建議，即《新唐書？選舉志》里概括的“凡官，不歷州縣不擬臺省”。這里的州縣指地方，臺省指中央。意思就是說，沒有在州縣任職的經(jīng)歷，就沒有選拔擔(dān)任三省六部這樣的中央官員的資格。借鑒歷史上的“不歷州縣不擬臺省”的理政經(jīng)驗，完善干部培養(yǎng)選拔體系，有計劃、有目的地選派一些干部到任務(wù)比較繁重、情況比較復(fù)雜、矛盾比較突出的地方去磨煉意志、積累經(jīng)驗、增長才干，應(yīng)是建設(shè)高素質(zhì)干部隊伍所必需的重要途徑。
本文摘自《黨的文獻(xiàn)》2010年第4期，作者：徐珊，原題：《“不歷州縣不擬臺省”——唐宋官員選拔中對基層經(jīng)驗的重視》
唐開元三年，當(dāng)時擔(dān)任左拾遺的張九齡向唐玄宗上書，提出了一個制度性的建議，即《新唐書？選舉志》里概括的“凡官，不歷州縣不擬臺省”。這里的州縣指地方，臺省指中央。意思就是說，沒有在州縣任職的經(jīng)歷，就沒有選拔擔(dān)任三省六部這樣的中央官員的資格。
為什么在當(dāng)時要提出此議呢？
自隋朝科舉制度出現(xiàn)后，士人在進(jìn)入官員隊伍之前必須飽讀經(jīng)史，大多數(shù)選拔出來的官員都具有較高的文化素養(yǎng)和知識水平。無怪乎唐太宗曾站在端門前，看著當(dāng)年新考取的進(jìn)士們排著長隊依次走出來，高興地感嘆：“天下英雄盡入吾彀中矣。”然而，自魏晉以來的政治逐漸形成了重中央決策、輕地方治理的格局，官員中也隨之形成了重內(nèi)官、輕外任的風(fēng)氣。一方面，許多官員不愿意到地方去任職，吏部往往只能派一些素質(zhì)不高或者受到處分的人到地方，地方官選任十分困難。另一方面，已經(jīng)在地方任職的官員又長期得不到升任的機(jī)會。這樣不僅導(dǎo)致地方官責(zé)任感降低，治理水平下降，而且在事實上造成中央官員不了解地方實際。特別是經(jīng)過隋朝地方佐官中央任命制度的推行，無論大小官員都由中央統(tǒng)一任命和考核，使得這種矛盾更為突出。升遷機(jī)會的不平等，破壞了選官的公平原則，又構(gòu)成官員流動的滯礙，形成了惡性循環(huán)。
張九齡對此分析道：“今朝廷卿士，入而不出，于其私情，遂自得計。何則？京華之地，衣冠所聚。子弟之間，身名所出。從容附會，不勞而成。一出外藩，有異于此。……今大利在于京職，而不在于外郡。如此，則智慧之士，欲利之心，日夜?fàn)I營，寧有復(fù)出為刺史縣令？”所以，他的建議的突破在于：在尋找原因方面，指出問題的關(guān)鍵是官員升遷機(jī)會的不公平，而不僅是朝廷在內(nèi)外官任命方面的重輕偏斜；在尋求解決方案方面，提出地方治理經(jīng)驗應(yīng)是升任某些中央官職的必需資歷。這一切中時弊的建言，很快得到了采納。據(jù)史料記載，上書一個月左右，唐玄宗就下詔規(guī)定，“京官不曾任州縣官者不得擬為臺省官”。
“不歷州縣不擬臺省”提出的初衷，是解決地方官員素質(zhì)不高及選任困難的問題，然而隨著唐代中央集權(quán)程度的逐步深化，中央直接面對的地方機(jī)構(gòu)越來越多，需要處理的地方事務(wù)越來越復(fù)雜，而當(dāng)時的中央官員大多是科舉出身的文士，在處理繁多而復(fù)雜的地方政務(wù)方面，經(jīng)驗和能力都十分有限，因此在官員選任上，基層經(jīng)驗越來越受到重視。開元十二年，唐玄宗就提出：“自今已后，三省侍郎有缺，先求曾任刺史者；郎官缺，先求曾任縣令者。”唐中期以后，“不歷州縣不擬臺省”更成為官員選拔的重要原則。
一項原則方針提出后，總需要有一系列配套的制度和措施來促成落實。唐代中后期的相關(guān)制度不斷地根據(jù)當(dāng)時的情況變化作出調(diào)整，力圖在中央和地方行政體制、考課制度、銓選制度等方面形成有利于選拔基層官員的制度環(huán)境。
唐后期規(guī)定進(jìn)士出身者必須先到州縣任職，又規(guī)定沒有任刺史、縣令經(jīng)歷的人不得升任中書、門下兩省要員，這就從官員選任和遷轉(zhuǎn)的兩頭對地方歷練給予保證。唐肅宗即位后，特別強(qiáng)調(diào)御史的地方歷練，提出“風(fēng)憲之地，百寮準(zhǔn)繩，頃者有司殊非慎擇。其御史須曾任州縣理人官者，方得薦用”。之后又“詔簡擇郎官有堪任太守縣令者，委京清資五品已上及郎官御史薦聞”，就是說要從中央臺省官中選人到地方去任職。唐代宗時又再次強(qiáng)調(diào)臺省官的地方任職履歷，既要選拔有地方經(jīng)歷的人任中央臺省官，又要從臺省官中選擇比較合適的、有能力的人去做州縣官，中央與地方官員的上下互動不斷增強(qiáng)。
此外，唐代中后期的地方節(jié)度、觀察使等大量召辟文人擔(dān)任幕僚，在一定程度上也緩解了選官權(quán)過于集中帶來的弊端，并為缺乏實際行政經(jīng)驗的科舉士人積累基層經(jīng)驗、提高行政能力創(chuàng)造了條件。
宋代對科舉制度進(jìn)行了完善，建立了更為完備的選官制度，制定了詳細(xì)法規(guī)，對基層經(jīng)驗的強(qiáng)調(diào)也更加規(guī)范化。宋代為了加強(qiáng)中央集權(quán)，迫切需要大量具有行政管理知識與能力的人才。宋代的官員選拔以科舉取士和恩蔭奏補(bǔ)數(shù)量最多。楊萬里說：“仕進(jìn)之路之盛者，進(jìn)士、任子而已。”事實上，在《宋史》所載的官員中，科舉出身的約占官員總數(shù)的66%以上；宰相中科舉出身的占90%以上；中級以上官員中，非官僚家庭出身者占55%以上。可見，宋代中央的中高級官員和地方長官，大多數(shù)人進(jìn)入仕途的前提是參加國家統(tǒng)一考試，這就保證了他們具有較高的文化素養(yǎng)和知識水平。同時，宋代有一條與唐代“不歷州縣不擬臺省”相似的規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“舉非州縣之職，則毋以臺諫選焉”，意思是，必須任過州縣官的方有資格任臺諫官。元人稱“宋之立國，元?dú)庠谂_諫”，所謂的“臺諫”，“臺”是指御史臺，“諫”是指諫院。御史臺和諫院雖然宋朝之前就存在，但其在宋朝政治架構(gòu)中的地位之高，政治生活中的影響之大，遠(yuǎn)非前代所能比擬。臺諫官必須是進(jìn)士及第，選拔時對德行才學(xué)也有嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)。“舉非州縣之職，則毋以臺諫選焉”這一規(guī)定就是保證入選的臺諫官有一定的地方任職經(jīng)歷，從而能夠了解民情，知曉時弊，以利有效地履行監(jiān)督職責(zé)。
實際上，宋代選官制度通過對資格和履歷的強(qiáng)調(diào)，把官員的基層經(jīng)驗和處理各類實際問題的能力提到重要的地位。一方面硬性要求中高級官員必須具有地方任職經(jīng)歷，另一方面在制度上為任職基層的優(yōu)秀人才提供升遷的機(jī)會。當(dāng)時的許多中央和地方官員，既是科舉選拔出的佼佼者，也具有長期的地方治理經(jīng)驗，成為能夠適應(yīng)各方面工作的“通才”。
古往今來，各種人才尤其是政治人才，大都是從基層起步，在艱苦環(huán)境的鍛煉中嶄露頭角、脫穎而出的。戰(zhàn)國時韓非子即言：“宰相必起于州部，猛將必發(fā)于卒伍。”近代思想家魏源也說：“披五岳之圖，不如樵夫之一足；談滄溟之廣，以為知海，不如估客之一瞥；疏八珍之譜，以為知味，不如庖丁之一啜”，“士而欲任天下之重，必自其勤訪問始”。我們黨歷來高度重視干部的基層歷練問題。而現(xiàn)在的領(lǐng)導(dǎo)干部隊伍中，一些人的基層工作經(jīng)驗還有待加強(qiáng)。據(jù)統(tǒng)計，中央和國家機(jī)關(guān)廳局級領(lǐng)導(dǎo)干部中，來自高校應(yīng)屆畢業(yè)生的比例高達(dá)44.6％，而具有縣、鄉(xiāng)基層領(lǐng)導(dǎo)工作經(jīng)歷的僅占12.5％。實踐也證明，有過一定基層經(jīng)歷的干部，做群眾工作的能力、處理實際問題的能力、應(yīng)對復(fù)雜局面的能力都相對較強(qiáng)，在制定政策、開展工作時也能夠注重了解實際情況。因此，借鑒歷史上的“不歷州縣不擬臺省”的理政經(jīng)驗，完善干部培養(yǎng)選拔體系，有計劃、有目的地選派一些干部到任務(wù)比較繁重、情況比較復(fù)雜、矛盾比較突出的地方去磨煉意志、積累經(jīng)驗、增長才干，應(yīng)是建設(shè)高素質(zhì)干部隊伍所必需的重要途徑。
〔作者徐珊，中央文獻(xiàn)研究室助理研究員，北京100017〕
