| 基于公共財政的突發(fā)事件應(yīng)急機制研究 |
| 時間：2010-06-17 來源:中國應(yīng)急管理 瀏覽次數(shù): 22 【字體：大 中 小】 [打印] [推薦] [關(guān)閉] |
| 摘要：本文從公共財政的角度探討了突發(fā)事件的應(yīng)急管理機制，探討了構(gòu)建財政應(yīng)急管理體系的制約因素，提出了構(gòu)建財政應(yīng)急體系主要包括：危機前的預(yù)警防范，要建設(shè)危機管理舊知識和信息系統(tǒng)以及危機管理的計劃系統(tǒng)；危機中的應(yīng)對，要建立危機管理的指揮系統(tǒng)，簡化應(yīng)急撥款流程，完善危機管理的財政分擔(dān)政策；危機結(jié)束后的重建，要建立危仉復(fù)原系統(tǒng)，危機管理學(xué)習(xí)、創(chuàng)新系統(tǒng)等。 關(guān)鍵詞：突發(fā)事件 危機管理 公共財政 應(yīng)急機制 突發(fā)事件是指突然發(fā)生，造成或者可能造成重大人員傷亡、重大財產(chǎn)損失、重大生態(tài)環(huán)境破壞，影響或威脅本地區(qū)甚至全國經(jīng)濟社會穩(wěn)定和政治安定局面的，有重大社會影響，涉及公共安全的緊急事件。突發(fā)事件的表現(xiàn)形式多種多樣，涉及范圍也相當(dāng)廣泛。事件發(fā)生后，我們所要做的就是將損害最小化。本文從公共財政的角度探討突發(fā)事件的應(yīng)急管理機制，探討我國公共財政應(yīng)急機制構(gòu)建的制約性因素，構(gòu)建財政應(yīng)急管理體系。 一、突發(fā)事件應(yīng)急管理中公共財政應(yīng)急機制相關(guān)理論述評 突發(fā)事件的管理是一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程。政府針對潛在的或當(dāng)前的危機，在危機發(fā)展的不同階段，采取一系列如信息獲取與預(yù)警、準(zhǔn)備與預(yù)防、控制與回應(yīng)、恢復(fù)與重建等控制行動，以期有效地預(yù)防、處理和消除危機，其重點在于增強國家化危機為發(fā)展契機的能力。 在突發(fā)事件的處理中所形成的社會成本一般難以通過市場機制轉(zhuǎn)化為私人成本，而只能由政府承擔(dān)。市場經(jīng)濟條件下，財政存在和發(fā)展的主要依據(jù)在于滿足社會公共需要，即“公共財政”。公共財政則是實現(xiàn)政府彌補市場缺陷，滿足社會公共需要職能的物質(zhì)基礎(chǔ)。因此，在突發(fā)事件面前，應(yīng)具備一套完善的公共財政應(yīng)急支持體系，力求使災(zāi)害損失最小化。 20世紀70年代早期，為了應(yīng)對頻繁發(fā)生的颶風(fēng)、地震等突發(fā)災(zāi)害，美國成立了聯(lián)邦災(zāi)害救助管理局，開始重視突發(fā)事件應(yīng)急管理。C.F.赫爾曼（C.F.Hermann，1972）編輯出版了論文集《國際危機：行為研究視角》，這是有關(guān)公共危機管理研究比較早的著作之一。以羅森塔爾（Uriel Rosenthal，1989）叫為首的幾位學(xué)者從恐怖爆炸、化學(xué)毒物、地震災(zāi)害、圍攻大使館、火災(zāi)、非洲國家的饑荒等方面闡述了不同形式的危機管理的共同點以及應(yīng)對方式方法的異同點。E.L.克蘭特利（E.L.Quarantelli，1980，1983）從社會學(xué)角度對各類災(zāi)害的緊急應(yīng)對進行了深入的研究，主要從救災(zāi)中的公助與互助、救災(zāi)中社會組織和政府部門的作用以及災(zāi)后重建的心理救助等方面進進了闡述。 2003年非典疫情至今，國內(nèi)已有不少突發(fā)性應(yīng)急管理理論和事件的研究。薛瀾（2003）等對公共危機管理的時間序列、組織行為、決策過程等，通過理論研究和案例分析，詳盡探討了轉(zhuǎn)型期我國危機形態(tài)的根源及特征，從不同的角度勾勒了現(xiàn)代危機管理體系的基本框架，提供了非常規(guī)決策治理的整體戰(zhàn)略設(shè)計和制度安排。 部分學(xué)者從公共財政角度對突發(fā)事件管理進行了論述。劉尚希、陳少強（2003）研究了公共財政應(yīng)急反應(yīng)機制的構(gòu)建問題。趙要軍（2006）對此建立了一個公共財政應(yīng)對突發(fā)事件的框架，并從實證的角度進行了論證。許衛(wèi)紅，蘇云蘭（2006）則論述了突發(fā)事件應(yīng)急體系中縣市財政的作用。丁蕓（2003）認為在突發(fā)事件中，國家財政可以采取包括減免稅費、貼息和動用預(yù)算預(yù)備費資金在內(nèi)的的短期政策，而從長期來看，國家財政應(yīng)該以公共風(fēng)險為導(dǎo)向、調(diào)整公共財政支出結(jié)構(gòu)，另一方面在確定預(yù)算預(yù)備費提取比率時應(yīng)考慮到應(yīng)對災(zāi)難性突發(fā)事件的需要。趙要軍（2007）通過對我國地震應(yīng)急組織體系及財政應(yīng)對地震類災(zāi)害的流程分析，結(jié)合國外應(yīng)對地震類突發(fā)事件的成功經(jīng)驗，分析了我國公共財政應(yīng)對過程中存在的不足，最后建立了5個應(yīng)對地震類突發(fā)事件的財政應(yīng)急機制。 二、我國公共財政應(yīng)急機制構(gòu)建的制約性因素 突發(fā)事件對財政工作及財政發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)，迅速建立起一套合理合規(guī)、行之有效的財政應(yīng)急機制，對于社會趨利避害，保障社會經(jīng)濟發(fā)展和人民生活財產(chǎn)安全具有十分重要的意義。然而，當(dāng)前我國尚處于社會主義市場經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)軌時期，建立財政應(yīng)急機制還存在多種制約性因素。 （一）經(jīng)濟體制缺位 從公共財政制度建設(shè)的角度分析，我國公共財政體制建設(shè)剛剛十余年。財政盡全力介入或創(chuàng)造條件介入社會公共需要領(lǐng)域仍會受到體制上的種種制約。在經(jīng)濟和體制轉(zhuǎn)軌過程中，隨著傳統(tǒng)政府職能的退出，市場為主配置資源方式的確立，政府在配置公共資源、解決公共問題方面還存在明顯的職能缺位。所以，體制上的缺位往往會延遲建立財政應(yīng)急機制的時間和質(zhì)量。 （二）法律體系不健全 救災(zāi)資金管理方面的法律法規(guī)不健全。如沒有對下?lián)苜Y金在各恢復(fù)重建項目中的劃分原則做出明確規(guī)定，致使地方政府重基礎(chǔ)項目恢復(fù)輕普通民房的重建。雖然對中央特大救災(zāi)資金多長時間內(nèi)下?lián)転?zāi)民手中有了明確規(guī)定，但沒有對地方政府財政專戶的一般自然災(zāi)害救助資金下?lián)茏龀雒魑囊?guī)定，致使地方政府的救助資金長期滯留于財政、民政部門。另外，企事業(yè)單位捐贈的善款可否稅前列支、可否沖抵稅款等，也沒有明確規(guī)定。 （三）流程設(shè)計不規(guī)范 從救災(zāi)資金的流程方面進行分析，主要包括救災(zāi)款的申報、接收和分配。首先，救災(zāi)款申報中的問題。救災(zāi)款的申報由民政部門和財政部門會商后向上級部門申報，這就導(dǎo)致地方民政、財政存在合謀套利的可能，如輕災(zāi)重報，無災(zāi)有報等。另外還存在“搭便車”行為，地方政府隨意挪用救災(zāi)和恢復(fù)重建資金解決城建、交通、教育等其他歷史遺留問題。其次，救災(zāi)款的接收、分配過程中的問題。目前我國的救災(zāi)物資主要由財政、民政、社會捐助等方式獲得，而對救災(zāi)物資的接收則存在多頭接收，缺乏統(tǒng)一的匯集管理。救災(zāi)款的分配沒有統(tǒng)一的、精確的分配標(biāo)準(zhǔn)，隨意性較大，分配過程中還存在以權(quán)謀私等不法行為。 三、基于公共財政的我國突發(fā)事件應(yīng)急機制的構(gòu)建 從公共財政應(yīng)急機制的完整性和連續(xù)性方面分析，財政應(yīng)急機制主要包括：第一，危機前的預(yù)警防范，要建設(shè)危機管理的知識和信息系統(tǒng)以及危機管理的計劃系統(tǒng)。第二，危機中的應(yīng)對，要建立危機管理的指揮系統(tǒng)，簡化應(yīng)急撥款流程，完善危機管理的財政分擔(dān)政策。第三，危機結(jié)束后的重建機制，需要建立危機復(fù)原系統(tǒng)，危機管理學(xué)習(xí)、創(chuàng)新系統(tǒng)。 （一）突發(fā)事件前的財政預(yù)警防范機制 危機預(yù)警機制是有效減少損失的關(guān)鍵。預(yù)警機制是在突發(fā)事件發(fā)生前對事件的監(jiān)測、評判、預(yù)報以及提供預(yù)先處理流程的機制。目的是確保在突發(fā)事件發(fā)生的情況下有充足的財力資源作為保障。其主要包括以下內(nèi)容。 1.各級財政部門要樹立危機和憂患意識，大力普及突發(fā)事件知識，定期進行知識培訓(xùn)，以便及時更新知識體系。 2.各級財政部門要明確自己的預(yù)警范圍和預(yù)警級別。各級財政要根據(jù)各地實際遭受突發(fā)事件的事實來制定相應(yīng)的監(jiān)控時間范圍、空間范圍和警戒級別，以便提供及時的預(yù)警。 3.建立綜合性財政危機管理網(wǎng)絡(luò)。即包括財政法律制度、機構(gòu)框架和風(fēng)險預(yù)警在內(nèi)的綜合性財政危機管理網(wǎng)絡(luò)。財政法律制度為制定非常時期的財政法案提供法律支持，這樣可以大大縮短突發(fā)事件發(fā)生后再尋求修改有關(guān)財政法律的時間。機構(gòu)框架則為財政應(yīng)對各種突發(fā)事件提供智力支持和操作流程。風(fēng)險預(yù)警為評估各種突發(fā)事件對財政經(jīng)濟的影響提供標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)不同的評價標(biāo)準(zhǔn)，對財政運行情況發(fā)布警示。 4.建立應(yīng)急預(yù)算。主要是指突發(fā)事件狀態(tài)下的公共收支安排，包括可能的突發(fā)性支出和應(yīng)急的收入來源。應(yīng)急預(yù)算的編制應(yīng)建立在謹慎評估未來可能的突發(fā)性支出的基礎(chǔ)上。應(yīng)急預(yù)算屬于滾動預(yù)算，偏重于可能的突發(fā)事件狀態(tài)下的特殊安排。 5.建立信息共享系統(tǒng)。財政部門要與地震預(yù)測、監(jiān)測部門及其他部門建立信息共享機制，及時交換信息，力爭適時獲得第一手資料，為應(yīng)對突發(fā)事件做好充足事前防范工作。 6.完善預(yù)備費管理。預(yù)備費是國家預(yù)算為應(yīng)付某些自然災(zāi)害、意想不到的事件而引起的難以預(yù)料的開支而設(shè)置的專項基金。完善我國預(yù)備費要考慮到以下三點。 第一，提高預(yù)備費比率，增加應(yīng)對突發(fā)事件的專項基金。我國預(yù)算法規(guī)定，各級政府預(yù)算應(yīng)按照本級預(yù)算支出額的1%～3%設(shè)置預(yù)備費。但是從最近幾年的情況來看，預(yù)備費的提取比率過低，難以滿足當(dāng)前的實際需要。因此，財政部門應(yīng)根據(jù)近些年的實際情況，將預(yù)備費提取比率設(shè)置為2%～5%. 第二，預(yù)備費實行基金式管理。通常預(yù)備費當(dāng)年設(shè)置，當(dāng)年用完，如果當(dāng)年沒有發(fā)生突發(fā)性支出，也在當(dāng)年花掉。這既浪費了財力又沒有達到設(shè)置預(yù)備費的真正目的。因此，預(yù)備費要實行基金式管理，把當(dāng)年沒有用完的預(yù)備費結(jié)轉(zhuǎn)到下年度使用，這樣，在不發(fā)生突發(fā)事件的年份里預(yù)備費可以得到有效積累，在發(fā)生突發(fā)事件時可以有較為充裕的資金來源。 第三，拓寬預(yù)備費基金的來源。各級政府財政的預(yù)備費除按本級支出額的一定比率設(shè)置外，對每年的預(yù)算超收收入和財政盈余建議按一定比例增加預(yù)備費基金。 （二）公共危機發(fā)生時的應(yīng)對機制 突發(fā)事件發(fā)生時，各級財政部門要秉著“生命第一，分類分級，戰(zhàn)時聯(lián)動，適時監(jiān)督”的原則及時應(yīng)對，力爭將損失最小化。 1.迅速建立應(yīng)急指揮中心，發(fā)揮統(tǒng)一指揮、分工協(xié)作的功能。中央及其以下各級財政部門要根據(jù)突發(fā)事件的影響范圍并結(jié)合各自的管轄范圍，確立一個應(yīng)急指揮中心，統(tǒng)一部署、分工協(xié)作，協(xié)調(diào)各方資源保證應(yīng)急所需資金。 2.迅速啟動應(yīng)急預(yù)案。要根據(jù)突發(fā)事件級別啟動相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)案，各級財政作為應(yīng)急搶險救災(zāi)的主體部門之一，也要依據(jù)突發(fā)事件級別及各級財政承擔(dān)比例迅速調(diào)集資金加以應(yīng)對。 3.簡化應(yīng)急撥款流程。及時性是突發(fā)事件處理的重要原則，而目前我國財政資金的劃撥流程則顯得有些緩慢，層層協(xié)商可能會延誤災(zāi)難處理的時機，“特事特辦”制度雖能一定程度上解燃眉之急，但終不是長久之計，必須簡化突發(fā)狀態(tài)下的財政資金劃撥流程。 4.推行公助、共助、自助、尋求國際援助的防災(zāi)、抗災(zāi)財政分擔(dān)政策 （1）公助。公助是指上級政府對下級政府或政府對企業(yè)、個人實施轉(zhuǎn)移支付。主要有直接撥款、低息或無息貸款、減免稅收等。當(dāng)某種災(zāi)害造成外部不經(jīng)濟時，政府應(yīng)當(dāng)實行資源重新配置?？箵?#8220;非典”中，中央和地方及時制定、實施了公助的相關(guān)政策。公開宣布所有疑似病例、確診病例的費用由中央和地方財政承擔(dān)，從根本上杜絕患者、醫(yī)院和地方政府由于經(jīng)濟上的顧慮和困難而產(chǎn)生的延誤，切斷了傳染源；根據(jù)疫情的嚴重程度和地方經(jīng)濟情況，中央安排了專項補貼；對一些行業(yè)適當(dāng)減免了稅收。公助對于維護社會的穩(wěn)定，保障公民的生命財產(chǎn)和生活，具有重要的現(xiàn)實意義。 （2）共助。政府在實施公共財政供給的同時，一般也提倡公民發(fā)揚互助精神，呼吁民間團體相互支持，樹立助人為樂的先進典型，營造互相關(guān)心、支持和幫助的社會氣氛。在抗擊“非典”中，眾多企業(yè)捐款、捐物，做到群防群治、防微杜漸，才使得疫情得到了快速有效控制。從經(jīng)濟學(xué)來看，社會群對共助的供給和需求，都是不可預(yù)測的，這種不確定性會導(dǎo)致社會經(jīng)濟效益低下。因此，在發(fā)達國家，一般是國家通過保險制度（法律強制社會廣泛認同、接受而實施的）來達到共助效果。政府介入對風(fēng)險的規(guī)制，盡管不能將風(fēng)險消弭于無形，但能通過制度化的社會共助安全防護機制的實施，將風(fēng)險在共助網(wǎng)內(nèi)分擔(dān)出去，可以有效減輕公助的財政壓力。 （3）自助。民眾個人不能太過依賴于政府、社會團體的救助，也要增強自我約束、自我解決的能力。加強風(fēng)險意識，對自己的風(fēng)險管理系統(tǒng)進行自檢，判斷自身的風(fēng)險保障規(guī)劃是否完善，有無自助能力。購買保險也是尋求共助的自助表現(xiàn)，通過保險給自己增加保障的選擇行為。 （4）尋求國際援助 一般可根據(jù)災(zāi)情的嚴重程度和經(jīng)濟損失尋求國際援助（見圖1）。國際援助分緊急援助、災(zāi)害預(yù)防、研究開發(fā)三種。尋求國際援助，在緩解國內(nèi)財政壓力的同時，也促進政府和非政府組織之間的國際交流。 （三）突發(fā)事件處置后的財政重建機制 突發(fā)事件恢復(fù)重建是恢復(fù)災(zāi)民生產(chǎn)生活的重要工作，財政資金的支持是恢復(fù)重建的重要保障。 1.財政資金的及時補償。突發(fā)事件一旦發(fā)生往往會造成巨大的人員傷亡和財產(chǎn)損失。因此，財政部門要充分考慮災(zāi)區(qū)的需要，制定明確的資金救助計劃和資金補償機制。既要考慮災(zāi)民的衣、食、住、行等基本生活品的需要，又要考慮到對遇難家屬進行慰問撫恤以及撫慰災(zāi)民心理的需要等等。這就需要有大量的資金予以支持，所以做好財政資金的及時補償是穩(wěn)定民心、恢復(fù)災(zāi)民信心、搞好生產(chǎn)自救的關(guān)鍵。 2.協(xié)助災(zāi)區(qū)搞好重建。財政部門要與其他部門密切配合，共助災(zāi)區(qū)重建。 3.財政資金的清理回收。對財政資金的清理回收有明確的規(guī)定，多余的資金除用于規(guī)定的開支范圍外，其余的要回收財政專戶，對應(yīng)對過程中產(chǎn)生的資金不足要查找原因。 4.對財政資金進行全面審計檢查?；謴?fù)重建工作，要對財政資金的整個申領(lǐng)、使用過程進行全面的審計檢查，對違規(guī)使用資金的人員進行嚴肅處理，嚴重的要追究其刑事責(zé)任，以形成一個公正公平的問責(zé)與獎勵機制來推動突發(fā)事件應(yīng)急管理的系統(tǒng)化、體制化、長期化、法制化。 5.總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)。突發(fā)事件處置結(jié)束后，要對整個應(yīng)對過程進行詳細的總結(jié)，找出應(yīng)對過程中的成功之處和不足，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，完善財政應(yīng)急預(yù)案。 作者簡介： 李婭，館員，山東經(jīng)濟學(xué)院統(tǒng)戰(zhàn)部主任科員。 本文轉(zhuǎn)載自《中國應(yīng)急管理》 |
