| 完善績效評估機制 實現(xiàn)應(yīng)急管理科學(xué)發(fā)展 |
| 時間：2009-09-04 來源:《中國應(yīng)急管理》 瀏覽次數(shù): 94 【字體：大 中 小】 [打印] [推薦] [關(guān)閉] |
| 2003年非典以來，黨中央、國務(wù)院審時度勢，在總結(jié)國內(nèi)外經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，作出了全面加強應(yīng)急管理工作的重要決策。經(jīng)過幾年的努力，我國應(yīng)急管理體系基本建成。在2008年南方雨雪冰凍災(zāi)害和四川汶川特大地震等重特大突發(fā)事件應(yīng)對中，應(yīng)急管理體系發(fā)揮了重要作用，同時也有一些問題值得深思。隨著我國政治經(jīng)濟體制改革的不斷深化，如何深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，如何保證應(yīng)急管理工作又好又快地科學(xué)發(fā)展，如何貫徹實施好黨中央、國務(wù)院關(guān)于應(yīng)急管理工作的決策部署，如何充分發(fā)揮應(yīng)急體系作用保障人民群眾生命財產(chǎn)安全和社會穩(wěn)定，需要我們對應(yīng)急管理工作進行全面總結(jié)反思。政府應(yīng)急管理績效評估作為行政管理制度創(chuàng)新和有效管理工具，是在政府行政管理中貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀的需要，對于提高應(yīng)急管理決策部署的執(zhí)行力、實現(xiàn)應(yīng)急管理長遠科學(xué)發(fā)展，具有重要現(xiàn)實意義。 一、完善應(yīng)急管理績效評估機制的必要性 政府績效評估具有計劃輔助、預(yù)測判斷、監(jiān)控支持、激勵約束和資源優(yōu)化等多項功能，通過評估績效，達到改進激勵機制、競爭機制、監(jiān)督機制、責(zé)任機制的目的，是當(dāng)今許多國家實施政府再造、落實政府責(zé)任、改進政府管理、提高政府效能、改善政府形象的一個行之有效的工具，完善應(yīng)急管理績效評估勢在必行。 ?。ㄒ唬┐龠M政府管理理念的轉(zhuǎn)變，樹立科學(xué)發(fā)展觀。 科學(xué)發(fā)展觀的第一要義是發(fā)展，核心是以人為本。實現(xiàn)經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，使人民群眾共享發(fā)展成果，必須著力防范各種潛在風(fēng)險，有效應(yīng)對各類突發(fā)事件。采取有效的應(yīng)急管理績效評估，將促進這個理念的形成。一方面，科學(xué)的政府績效評估評價體系通過引入外部評價機制、吸收外部評價主體，可以有效地向政府提供建言獻策的渠道，促進政府統(tǒng)籌搞好常態(tài)管理與非常態(tài)管理。另一方面，當(dāng)績效評價的結(jié)果與相應(yīng)的激勵機制和問責(zé)機制結(jié)合起來以后，可以通過外部導(dǎo)向和壓力，強制性地扭轉(zhuǎn)政府防范和處置突發(fā)事件不力行為，提高政府趨利避害、化險為夷、轉(zhuǎn)危為安的能力。 ?。ǘ┲匦陆缍ㄕ毮?，推動政府職能的轉(zhuǎn)變。 黨的全心全意為人民服務(wù)的宗旨，要求我們努力建設(shè)人民滿意的政府。突發(fā)事件的應(yīng)對和處置工作，最能反映黨和政府是不是為老百姓謀利益，表現(xiàn)得更直接、更具體。應(yīng)急管理績效評估在很大程度上為政府衡量應(yīng)急管理職能的合理性與必要性提供一個較為清晰的標準和尺度，這為政府主動界定其職能提供了一個方向。另外，社會公眾對政府應(yīng)急管理績效的評判所形成的巨大壓力可以促進政府對其職能及行使方式進行反思，例如2008年南方雨雪冰凍災(zāi)害和四川汶川特大地震后社會各方面對進一步加強政府應(yīng)急管理職能呼聲就很高。 ?。ㄈ┨岣哒邎?zhí)行力，確保應(yīng)急體系發(fā)揮效能。 幾年來，我國應(yīng)急預(yù)案體系基本建立，組織體系不斷健全，應(yīng)對突發(fā)事件的監(jiān)測預(yù)警能力、處置救援和恢復(fù)重建能力不斷增強，社會參與程度日益提高，黨中央、國務(wù)院已經(jīng)基本完成了應(yīng)急管理在各個層面的部署安排。但是，我們也看到，應(yīng)急管理是一項系統(tǒng)性工程，涉及政府管理的方方面面，各地、各部門進展不平衡，通過實施應(yīng)急管理績效評估，發(fā)揮示范帶動、宣傳推動、考核促進作用，達到應(yīng)急管理政策措施執(zhí)行無盲區(qū)、無弱化目的。 ?。ㄋ模└倪M應(yīng)急管理流程，提高應(yīng)急管理效率和水平。 提高行政效率是政府行政管理永恒的主題。既要保證有足夠的行政資源配置給應(yīng)急管理，又要盡量減少行政資源的閑置。我國全面加強應(yīng)急管理工作不同于美國、俄羅斯等西方國家，是做好頂端設(shè)計、自上而下安排部署，績效評估可以促使政府在行政管理得個環(huán)節(jié)合理地配置和使用行政資源，有效防范應(yīng)急管理資源重復(fù)建設(shè)、鋪張浪費現(xiàn)象，從而達到降低行政成本、提高行政效率的目的。同時，也可以藉此設(shè)計出更合理、更科學(xué)的應(yīng)急管理流程，提高政府應(yīng)急管理水平。 二、應(yīng)急管理績效評估現(xiàn)狀及問題 有什么樣的考核評估制度，就有什么樣的政府行為，政府績效評估體系被認為是“新一輪政府創(chuàng)新的驅(qū)動器”。我國全面加強應(yīng)急管理工作起步時間短，開展應(yīng)急管理績效評估是近幾年的事情，但成效顯著。從一些地方政府開展的情況看有以下三種形式。 一是目標管理責(zé)任制。應(yīng)急管理任務(wù)較重的安全生產(chǎn)、公安、水利、環(huán)保等部門在崗位責(zé)任制的基礎(chǔ)上，普遍實行目標管理責(zé)任制，在黨政部門大力推行目標管理。安全監(jiān)管總局自2002年在全國首次實行安全生產(chǎn)控制指標考核制度以來，目前已形成了較為完善的安全生產(chǎn)控制指標體系。各地、各有關(guān)部門按照國務(wù)院同意的控制指標要求。層層分解，逐項落實。2007年與2002年相比，事故總量下降52.8%，事故死亡人數(shù)下降27.2%，煤炭百萬噸死亡率下降69.9%，萬車死亡率下降62.8%，效果明顯。一些地方和部門根據(jù)新形勢發(fā)展變化，在實踐中不斷改革完善目標管理的方式和手段，越來越重視績效導(dǎo)向和績效測評，正向現(xiàn)代績效評估的方向轉(zhuǎn)型發(fā)展。 二是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核制。近年來，我國改革發(fā)展進入新的階段，各地以科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟社會發(fā)展全局，應(yīng)急管理工作納入干部政績考核體系在實踐中不斷完善。2006年有關(guān)部門印發(fā)了關(guān)于地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評價試行辦法，明確提出將“把握和處理各種利益關(guān)系及突發(fā)事件，維護社會穩(wěn)定”作為領(lǐng)導(dǎo)班子評價要點，將“處置突發(fā)事件能力”作為領(lǐng)導(dǎo)干部評價要點，將“社會治安綜合治理情況”和“群眾信訪事件處理情況”作為群眾評價內(nèi)容。 2007年印發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強基層應(yīng)急管理工作的意見》，明確提出“要制定客觀、科學(xué)的評價指標和評估體系，將基層應(yīng)急管理工作開展情況作為縣、鄉(xiāng)級人民政府和基層單位領(lǐng)導(dǎo)班子綜合考核評價的內(nèi)容”。北京、湖南、貴州和吉林等地部分縣市將應(yīng)急管理工作具體為可量化的指標體系，逐一對照考核，并將考核結(jié)果向領(lǐng)導(dǎo)同志和部門通報，其中北京延慶縣在領(lǐng)導(dǎo)干部績效考核百分制中，應(yīng)急管理能力占10分。從反饋的信息看，進一步增強了領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)急意識、提高了危機管理水平，部門工作更加積極主動。 三是行政領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制度。問責(zé)制度是國家政治制度和國家監(jiān)督體系的重要組成部分，是否形成健全并有效的問責(zé)制度是衡量成熟法治國家的重要標志。 2007年2月27日，中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第二次全體會議通過《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》提出，推行政府績效評估和行政問責(zé)制度，建立科學(xué)合理的政府績效評估指標體系和評估機制，健全以行政首長為重點的行政問責(zé)制度，明確問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，加大責(zé)任追究力度，提高政府執(zhí)行力和公信力。自2005年《公務(wù)員法》頒布實施后，天津、重慶、廣東等地制定了行政責(zé)任問責(zé)制辦法，行政領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制更加規(guī)范化、制度化。近年來發(fā)生的非典、重慶開縣天然氣井噴事故、松花江流域水污染事件等特別重大突發(fā)事件，一些部門主要領(lǐng)導(dǎo)都被追究責(zé)任。 我國政府應(yīng)急管理績效評估總體上還處于探索和試點階段，在理論上和實踐上還存在一些亟待解決的問題。理論研究層面上，已有的成果對基本概念和內(nèi)容研究較多，對應(yīng)急管理績效評估體系的整體構(gòu)成及特點研究較少；對國內(nèi)個案研究較多，對國外實踐研究較少；對應(yīng)急績效考核內(nèi)容研究泛泛指向的多，對具有操作性的較少，對績效考核的實踐總結(jié)提煉不夠。實踐層面上，政府應(yīng)急績效考核發(fā)展不平衡，大多數(shù)地區(qū)還是采用傳統(tǒng)的考核方式，以死人多少、影響大小等來考核，重執(zhí)行問責(zé)、輕決策問責(zé)，重事故問責(zé)、輕日常問責(zé)，重應(yīng)對問責(zé)、輕預(yù)防問責(zé)；績效考核工作的啟動和開展主要取決于地方政府領(lǐng)導(dǎo)人對這頂工作的認識程度，造成績效考核工作的持續(xù)性不強，經(jīng)驗交流和推廣不夠，評估實踐的廣度、深度和力度受到嚴重影響；績效考核指標體系不健全，評估標準比較單一，指標設(shè)置過于籠統(tǒng)；由于缺乏相應(yīng)法律和制度作保障，實踐中存在盲目性，評估方式多為“運動式”、“評比式”，隨意性較大，規(guī)范性不強。 三、幾點體會和思考 當(dāng)前和今后一段時問，是我國社會經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵時期，各種傳統(tǒng)的和非傳統(tǒng)的、自然的和社會的安全風(fēng)險將交織并存，公共安全面臨嚴峻的形勢和挑戰(zhàn)，引入應(yīng)急管理績效評估機制有助于強化應(yīng)急管理，提高政府應(yīng)對危機能力。當(dāng)前我國正處在深化行政管理體制改革的關(guān)鍵時期，應(yīng)抓住有利時機，全面推進應(yīng)急管理績效評估工作。 ?。ㄒ唬┛茖W(xué)定位，領(lǐng)導(dǎo)重視是開展應(yīng)急管理績效評估工作的根本。 《突發(fā)事件應(yīng)對法》規(guī)定，縣級以上地方各級政府主要負責(zé)人負責(zé)突發(fā)事件應(yīng)急指揮機構(gòu)，開展應(yīng)急管理績效評估是決定主要領(lǐng)導(dǎo)人施政方式的大事，并且應(yīng)急管理工作涉及社會各個層面、影響公共資源的配置以及責(zé)任追究等方面，直接觸及黨政各部門及主要領(lǐng)導(dǎo)人員的權(quán)力和利益。同時，實施應(yīng)急管理績效評估工作，是貫徹黨的十七大提出的“科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政”具體措施，不但強化領(lǐng)導(dǎo)危機意識、憂患意識，密切干群聯(lián)系，而且有利于樹立黨的權(quán)威性，有利于黨的理論和路線方針政策的貫徹落實。因此，要將這項工作持久地開展下去，必須主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，成為名符其實的“一把手工程”。 （二）科學(xué)管理，制定科學(xué)的指標體系是開展應(yīng)急管理績效評估工作的核心。 黨的十七大提出要“完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求的干部考核評價體系。”績效評估成敗的關(guān)鍵是能否科學(xué)地測評一個地區(qū)、一個部門的工作績效狀況，績效指標是測評的依據(jù)。要結(jié)合應(yīng)急管理工作實際，認真分析涉及預(yù)防、預(yù)警、處置和恢復(fù)重建等環(huán)節(jié)指標的特點和要求，科學(xué)確定績效指標的結(jié)構(gòu)和比重，處理好工作過程指標與績效指標的關(guān)系；搞好定量績效指標與定性指標相結(jié)合；堅持指標的可測量和可操作性。績效評估模式，既要體現(xiàn)分部門、分項目、分層次、分地區(qū)特點，還要建章立制，建立績效評估報告制度、問責(zé)制度、獎懲制度等，確?？冃гu估工作科學(xué)、客觀、公正。 ?。ㄈ┛茖W(xué)推進，積極穩(wěn)妥實施是開展應(yīng)急管理績效評估工作的有效途徑。 經(jīng)過新中國成立以來特別是改革開放以來的不懈努力，我國取得了舉世矚目的發(fā)展成就，從生產(chǎn)力到生產(chǎn)關(guān)系、從經(jīng)濟基礎(chǔ)到上層建筑都發(fā)生了意義深遠的重大變化，但我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變，要清醒認識我國發(fā)展的階段性特征，堅持把它作為推進改革、謀劃發(fā)展的根本依據(jù)。我國地區(qū)發(fā)展不平衡，城鄉(xiāng)呈現(xiàn)二元化，要根據(jù)各地實際能力和制度環(huán)境等實際情況，提出績效評估穩(wěn)妥可行的實施方案，選擇恰當(dāng)?shù)姆秶?，在充分論證和試點的基礎(chǔ)上，深刻把握我國發(fā)展中的新課題新矛盾，更加自覺地走科學(xué)發(fā)展道路，立足國情，深入研究，漸進推行。 ?。ㄋ模┥鐣⑴c，發(fā)揮公眾和專業(yè)機構(gòu)作用是開展應(yīng)急管理績效評估工作的動力。 實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣泛人民的根本利益是黨和國家一切工作的出發(fā)點和落腳點，要最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)。應(yīng)急管理工作直接關(guān)系人民群眾的生命財產(chǎn)安全和健康，工作成效人民群眾感受最直接，人民群眾創(chuàng)造的經(jīng)驗最鮮活，要發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，參與應(yīng)急管理績效評估工作。同時，應(yīng)急管理績效評估是一項專業(yè)性強、技術(shù)含量和規(guī)范化程度高的工作，我國績效評估開展時間不長，經(jīng)驗不足，動力機制不完善，更需要廣泛開辟公眾和專業(yè)機構(gòu)參與的渠道，吸取社會各界的智慧，完善評估體系，改進評估方法，形成評估合力。 目前具備大力推行應(yīng)急管理績效評估的諸多有利條件和實踐基礎(chǔ)，同時也面臨著一些困難和挑戰(zhàn)，要堅持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，總結(jié)借鑒國內(nèi)外成功經(jīng)驗，進一步提高認識、更新理念、深化思路，建立完善應(yīng)急管理績效評估體系，促進應(yīng)急管理工作科學(xué)發(fā)展。 作者簡介 王守興，國務(wù)院辦公廳國務(wù)院應(yīng)急管理辦公室副主任。 本文轉(zhuǎn)載自《中國應(yīng)急管理》 |
