如果只把城鎮(zhèn)化作為提振經(jīng)濟(jì)的工具來看待，很容易忽略城鎮(zhèn)化發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律，偏離城鎮(zhèn)化發(fā)展的正確方向。提高城鎮(zhèn)化比例并不意味著要把所有的農(nóng)村變成城鎮(zhèn)，把所有的農(nóng)民都變成城市人。城市不是越大越好，城市太大，不僅資源難以承受，也會降低效率
改革開放以來，中央高度重視城鎮(zhèn)化工作，我國城鎮(zhèn)化水平快速提高。2000年以來我國城鎮(zhèn)化率年均提高1.36個(gè)百分點(diǎn)，2012年達(dá)52.57%。這對一個(gè)長期以來的農(nóng)業(yè)大國來說，是個(gè)巨大變化。
然而，也要清醒認(rèn)識到，我國新增城鎮(zhèn)人口主要是進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工，按戶籍人口計(jì)算城鎮(zhèn)化率約為35%。因此，黨的十八大報(bào)告指出，要堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。
為了實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，首先要解決好四方面認(rèn)識問題。
與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)
城鎮(zhèn)是工業(yè)化的產(chǎn)物，是社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的必然結(jié)果，不能簡單地作為應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)增速放緩的新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)來推動，更不能當(dāng)做保持投資規(guī)模、振興經(jīng)濟(jì)的工具看待。在這方面我們是有教訓(xùn)的。
2008年美國次貸危機(jī)引發(fā)的國際金融危機(jī)使我國出口受到很大影響，當(dāng)時(shí)就有一種觀點(diǎn)叫做“堤外損失堤內(nèi)補(bǔ)”，即通過擴(kuò)大內(nèi)需彌補(bǔ)外需損失來提振經(jīng)濟(jì)。擴(kuò)大內(nèi)需本身并沒有問題，國內(nèi)消費(fèi)市場是我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和動力，但只把城鎮(zhèn)化作為擴(kuò)大內(nèi)需、應(yīng)對經(jīng)濟(jì)衰退的工具來推動，就可能違反市場經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的規(guī)律，也不會有預(yù)期的效果。
城鎮(zhèn)建設(shè)確實(shí)可以帶來巨大的投資和消費(fèi)需求。據(jù)測算，2003～2008年，中國平均每增加一個(gè)城市人口的同時(shí)，約產(chǎn)生了50萬元的城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資。而且農(nóng)民變市民后，需求結(jié)構(gòu)會發(fā)生很大變化，吃、住、行等各領(lǐng)域?qū)?jīng)濟(jì)都有巨大的拉動?，F(xiàn)在，一些地方看到了這個(gè)“好處”，于是出現(xiàn)了建大規(guī)模的農(nóng)民城，將城鎮(zhèn)化理解為建城造市，不顧自身經(jīng)濟(jì)實(shí)力大搞造城運(yùn)動等。
城鎮(zhèn)化絕不是把村莊改造成城市，而是農(nóng)業(yè)人口向城鎮(zhèn)的遷移，是資源要素集聚和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展意義上的城鎮(zhèn)化。其他國家的發(fā)展過程表明，城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有高度的內(nèi)在關(guān)聯(lián)性。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動了人口的集聚和城鎮(zhèn)化，反過來城鎮(zhèn)化的發(fā)展又對經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到重要的拉動和促進(jìn)作用。
所以，城鎮(zhèn)化的推進(jìn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的程度要匹配。城鎮(zhèn)化如果超越了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，會由于缺少產(chǎn)業(yè)支撐出現(xiàn)空心化，其結(jié)果必然是人去樓空一身債。墨西哥和巴西在上世紀(jì)五六十年代城鎮(zhèn)化率就超過了50%，但由于產(chǎn)業(yè)發(fā)展跟不上，出現(xiàn)了城市人口過度膨脹、就業(yè)困難、城市配套公共服務(wù)嚴(yán)重不足、貧民窟涌現(xiàn)等一系列嚴(yán)重的“城市病”。我們一定要吸取這些教訓(xùn)，尊重經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律和城鎮(zhèn)化發(fā)展的規(guī)律，切不可一哄而起，運(yùn)動式的城鎮(zhèn)化建設(shè)是要不得的。
基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化
中國有十三億多人口，要解決好這么多人的吃飯問題，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位始終不可動搖。
改革開放以來，隨著城市經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大批的農(nóng)民離開農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工，他們當(dāng)中大部分是農(nóng)村的富余勞動力，但也有相當(dāng)部分是放棄農(nóng)田進(jìn)城改善生活，雖然他們生活在城市的最底層，干著城里人不愿意干的“苦、臟、累”活，也沒有被城市接納為市民，但也比在農(nóng)村的收入高、生活強(qiáng)。
還有一些農(nóng)村，壯勞力都進(jìn)城了，村里只剩下老、弱、病、殘，形成了“空巢村、老人村”，也造成部分農(nóng)田的撂荒。一些二代農(nóng)民工從小生活在城市，他們完全沒有務(wù)農(nóng)的技能，也不愿意再回到農(nóng)村，將來誰來種地，誰來建設(shè)社會主義新農(nóng)村？這些現(xiàn)象都要引起有關(guān)部門的重視。
所以，要處理好工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的關(guān)系，城鎮(zhèn)化要和社會主義新農(nóng)村建設(shè)同時(shí)推動。工業(yè)化發(fā)展直接帶動了城鎮(zhèn)化，同時(shí)城鎮(zhèn)化也離不開現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模化生產(chǎn)會極大提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，為城鎮(zhèn)提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，同時(shí)也使大量農(nóng)業(yè)人口有條件脫離農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移至工業(yè)和服務(wù)業(yè)，為城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供勞動力。直到農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率與工業(yè)勞動生產(chǎn)率相當(dāng)，農(nóng)村剩余勞動力向城市的轉(zhuǎn)移才會完成。這也是發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)家劉易斯對發(fā)展中國家二元經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程的描述。
理論上，城鎮(zhèn)化率達(dá)到50%左右，屬于城鎮(zhèn)化的中期階段，也是一個(gè)快速發(fā)展的階段，但提高城鎮(zhèn)化比例并不意味著要把所有的農(nóng)村變成城鎮(zhèn)，把所有的農(nóng)民都變成城市人。城鎮(zhèn)化與工業(yè)化需要農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化做支撐，正如十八大報(bào)告中也是將城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化一并強(qiáng)調(diào)的。工業(yè)及服務(wù)業(yè)的發(fā)展需要而且能夠吸納農(nóng)村的富余勞動力是農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市的前提，而農(nóng)業(yè)只有實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化才能解放出一部分勞動力支持城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展，因此說城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。
改變核心是發(fā)展模式
既然是城鎮(zhèn)化，就不是都搞成城市，更不是集中建設(shè)少數(shù)大城市。
近年來，很多地方領(lǐng)導(dǎo)都熱衷于擴(kuò)城拓市，小城市要變成大城市，大城市要變成特大城市，建設(shè)風(fēng)格上青睞高樓大廈，追求全國第一、全球第一，把每個(gè)城市都想建成經(jīng)濟(jì)、政治、文化、科技等方面的中心，造成一個(gè)城市的功能定位太多太集中，各種配套設(shè)施跟不上，越來越多的城市成為“堵城”。城市不是越大越好，城市太大，不僅資源難以承受，也會降低效率。
所以，要大力發(fā)展小城鎮(zhèn)，形成相互配合的城鎮(zhèn)群，在其中有一個(gè)合理的產(chǎn)業(yè)分工。大城市要大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，向國際性或區(qū)域性生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)中心發(fā)展，而制造業(yè)則可以分散在中心城市周圍的小城鎮(zhèn)。這種高端生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的集中和制造業(yè)的分散也是現(xiàn)代城鎮(zhèn)化發(fā)展的趨勢。有了合理的產(chǎn)業(yè)分工，中小城鎮(zhèn)才能均衡發(fā)展，也才有條件吸引大量農(nóng)業(yè)人口的轉(zhuǎn)移。
同時(shí)，城鎮(zhèn)化還意味著進(jìn)入城鎮(zhèn)的人口可以享受到城鎮(zhèn)的教育、醫(yī)療、文化、交通等基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)生活方式的改變。這是實(shí)現(xiàn)合格城鎮(zhèn)化的應(yīng)有之義。盡管我們在主觀上希望城鎮(zhèn)化的水平更快更高一些，但就當(dāng)前面臨的主要矛盾來看，相比于城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度，恐怕提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量顯得更為突出。
厘清政府和市場邊界
長期以來，我們習(xí)慣于依靠行政的手段對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的干預(yù)和拉動，在以往的城鎮(zhèn)化建設(shè)中更是主要依靠政府發(fā)揮作用，幾乎所有的新區(qū)建設(shè)都是靠先建政府的行政大樓和大的國有單位來帶動的。建立和完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)，要以市場作為資源配置的基礎(chǔ)性手段，同樣城鎮(zhèn)化的發(fā)展也要依靠市場機(jī)制，尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律。
政府在城鎮(zhèn)化過程中應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用？應(yīng)該主要致力于城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃的制定和城鎮(zhèn)公共服務(wù)體系的建立，為加快城鎮(zhèn)化建設(shè)和提高城鎮(zhèn)化的質(zhì)量創(chuàng)造條件。而作為支撐城鎮(zhèn)建立和發(fā)展的基礎(chǔ)和核心是產(chǎn)業(yè)，無論是工業(yè)或是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，都要靠企業(yè)來發(fā)展，靠市場來運(yùn)營。在推動城鎮(zhèn)化建設(shè)的工作中，一定要符合經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要和城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)律，在政府引導(dǎo)下發(fā)揮市場機(jī)制的主導(dǎo)作用。
城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃首先要全國統(tǒng)籌考慮，要按照國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的總體規(guī)劃統(tǒng)一制定，各地要按照國家城鎮(zhèn)發(fā)展的總體規(guī)劃，并結(jié)合各地的特點(diǎn)制定本地城鎮(zhèn)發(fā)展的具體規(guī)劃。規(guī)劃不僅要包括不同規(guī)模城市之間的合理布局、功能定位；也要包括城市規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、工商業(yè)服務(wù)體系的配置，在不同規(guī)模的城鎮(zhèn)中形成合理高效的產(chǎn)業(yè)分工和集群體系；還應(yīng)包括土地的合理分配、能源的有效利用、交通網(wǎng)絡(luò)的建立等諸多具體方面。
公共服務(wù)體系的建立對于城鎮(zhèn)化的質(zhì)量非常重要。城鎮(zhèn)的核心是人，他們要在城市工作、生活，就要平等地享受城市的教育、醫(yī)療、住房等公共服務(wù)設(shè)施以及社會保障和社會福利，要讓進(jìn)城務(wù)工人員在城鎮(zhèn)進(jìn)得來、呆得住、安居樂業(yè)。所以，要改革戶籍制度，使城鄉(xiāng)居民和各類勞動者合理流動。
除了出于資源承載量的考慮，對極個(gè)別大城市人口數(shù)量管理限制外，要加快推進(jìn)其他城市的戶籍制度改革，放開落戶限制；城鎮(zhèn)的教育、文化、衛(wèi)生等公共設(shè)施的建立，也要適應(yīng)城鎮(zhèn)化的需要，人多了，公共設(shè)施如果沒有配套跟進(jìn)，就會導(dǎo)致生活水平的下降，而且還容易造成新舊居民之間的矛盾。再比如社會醫(yī)療保險(xiǎn)，現(xiàn)在農(nóng)民一套體系，城鎮(zhèn)一套體系，農(nóng)民進(jìn)了城，但醫(yī)保跟不過來，生了病回家鄉(xiāng)看不現(xiàn)實(shí)，造成事實(shí)上無法享受醫(yī)療保險(xiǎn)。
所以在城鎮(zhèn)化的過程中，要將建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障制度和基礎(chǔ)教育、基本公共衛(wèi)生服務(wù)等的均等化作為政府的重要工作；要改革行政區(qū)劃和財(cái)政管理體制，為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展破除體制障礙。
