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《監(jiān)察法》第1條明確將“監(jiān)察全覆蓋”作為立法目標(biāo)，在具體設(shè)計(jì)上也對(duì)監(jiān)察對(duì)象范圍作出了很寬泛的界定，但自《監(jiān)察法》實(shí)施以來，在實(shí)踐中如何準(zhǔn)確把握監(jiān)察對(duì)象范圍仍面臨許多困難，這些疑問或問題造成監(jiān)察機(jī)關(guān)一方面在認(rèn)定監(jiān)察對(duì)象、履行監(jiān)察職責(zé)方面存在困惑，另一方面還可能過度拓寬監(jiān)察對(duì)象范圍、偏離監(jiān)察全覆蓋的核心內(nèi)涵。鑒于監(jiān)察對(duì)象范圍劃定是有效開展監(jiān)察工作的前提條件，有針對(duì)性地解決監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題應(yīng)是當(dāng)下監(jiān)察研究與實(shí)踐的首要任務(wù)。

難點(diǎn)及破解路徑

為了實(shí)現(xiàn)“監(jiān)察全覆蓋”這一目的，《監(jiān)察法》以專門條文規(guī)定了監(jiān)察對(duì)象的范圍。其中，《監(jiān)察法》第3條為統(tǒng)攝性規(guī)定，概括地將所有行使公權(quán)力的公職人員都納入監(jiān)察范圍；在此基礎(chǔ)上，該法第15條對(duì)監(jiān)察對(duì)象的主要類型及外延進(jìn)行了規(guī)定。但這樣的規(guī)定卻在實(shí)踐中遭遇了一定的適用困境。具體而言，監(jiān)察對(duì)象范圍劃定存在以下三個(gè)重要問題需要解決。

 一是相關(guān)條文語義引發(fā)歧義?！侗O(jiān)察法》第3條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)所有行使公權(quán)力的公職人員，即公職人員進(jìn)行監(jiān)察，而第15條在具體規(guī)定監(jiān)察對(duì)象時(shí)，兜底條款則將監(jiān)察對(duì)象包括“其他依法履行公職的人員”，這里“公職人員”和“有關(guān)人員”的表述在實(shí)踐中引發(fā)了大量的理解困惑。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)充分利用法律解釋手段，在定義“公職人員”的內(nèi)涵時(shí)，注意把握第3條的統(tǒng)攝地位，其所指“公職人員”應(yīng)涵蓋第15條中公職人員、其他人員等履行公職的所有人員類型。

 二是與其他相關(guān)法律規(guī)定存在銜接問題。《監(jiān)察法》首次以立法方式對(duì)“公職人員”概念進(jìn)行了規(guī)定，但這一概念與《憲法》中的國家工作人員、《公務(wù)員法》中的公務(wù)員和參公管理人員及《刑法》中的國家工作人員和國家機(jī)關(guān)工作人員之間，在各自范圍的對(duì)應(yīng)方面存在銜接問題。其中，以與《刑法》的銜接為主要問題。對(duì)此，應(yīng)當(dāng)首先明確《刑法》中相關(guān)主體的類型、范圍，對(duì)照《監(jiān)察法》的規(guī)定，分別比照歸類。

 三是缺乏系統(tǒng)、清晰、可行的監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。僅對(duì)法律文義和法律銜接問題進(jìn)行澄清尚不能真正解決監(jiān)察對(duì)象范圍劃定問題，監(jiān)察對(duì)象的具體認(rèn)定仍急需統(tǒng)一、可行的標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)。通過深入分析立法背后的理論依據(jù)，把握“監(jiān)察全覆蓋”這一立法目的，分別對(duì)照《監(jiān)察法》第15條各款規(guī)定，可將監(jiān)察對(duì)象認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)詳細(xì)分為“公權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)、“身份 職位/職責(zé)”標(biāo)準(zhǔn)及“行為”標(biāo)準(zhǔn)。

監(jiān)察對(duì)象范圍的劃定

 根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，參照“公權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)、“身份 職位/職責(zé)”標(biāo)準(zhǔn)及“行為”標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)監(jiān)察對(duì)象類型及整體范圍可作如下劃定。

公務(wù)員和參公管理人員。《公務(wù)員法》規(guī)定，公務(wù)員和參公管理人員均具有行政或事業(yè)編制、享受國家財(cái)政供養(yǎng)。這兩類人員公權(quán)力特征明顯，人員范圍較為明確。就參公管理人員來說，全國沒有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各地就哪些人員為參公管理人員的認(rèn)識(shí)不一。但總體來說，由于同公務(wù)員一樣具有明確的人員目錄及編制，因此此類監(jiān)察對(duì)象范圍較為明確。實(shí)踐中，參公管理人員所在單位主要有共青團(tuán)、婦聯(lián)、工會(huì)等群團(tuán)組織或者行政機(jī)關(guān)的二級(jí)單位等，主要有行政編制和事業(yè)編制兩種情形。

授權(quán)或委托從事公務(wù)人員。就《監(jiān)察法》第15條第2款中的“授權(quán)”組織中的監(jiān)察對(duì)象而言，主要有兩種情形：一是授權(quán)組織為參公管理單位。在此情況下，具有參公人員編制且從事公務(wù)的人員應(yīng)當(dāng)歸入?yún)⒐芾砣藛T范疇，沒有編制且從事公務(wù)的人員應(yīng)歸入“法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員”的范圍。二是授權(quán)組織并非參公管理單位。實(shí)踐中，授權(quán)組織的種類多樣，涉及社會(huì)公共管理、服務(wù)的方方面面。相比而言，委托組織的種類和人員構(gòu)成更加復(fù)雜。此外，實(shí)踐中還可能存在無實(shí)際授權(quán)或違法委托、無委托協(xié)議的情況。針對(duì)上述這些人員不固定、權(quán)力行使存在合法性等問題，在確定從事公務(wù)的人員范圍時(shí)，應(yīng)按照“公權(quán)力”標(biāo)準(zhǔn)，將所有在這些組織中依托公權(quán)力開展公務(wù)活動(dòng)的人員都納入監(jiān)察范圍，而不應(yīng)考慮其是否具有編制或正式工作人員身份，如此才符合立法目的和法條的語義表述。對(duì)于無實(shí)際授權(quán)或違法委托、無委托協(xié)議的情況，可根據(jù)組織是否實(shí)際承擔(dān)了公共管理職責(zé)進(jìn)行判斷，凡是這些組織中實(shí)際從事公務(wù)活動(dòng)的人員，都應(yīng)納入監(jiān)察對(duì)象范圍。

 國有企業(yè)管理人員。根據(jù)《監(jiān)察法》第15條第3款的規(guī)定，該款監(jiān)察對(duì)象即“國有企業(yè)管理人員”應(yīng)符合兩個(gè)特征：一是在國有企業(yè)中，二是須為管理人員。首先，為保護(hù)國有資產(chǎn)、杜絕貪腐，監(jiān)察法意義上的國有企業(yè)不僅包括國有獨(dú)資企業(yè)，還包括國有控股及國有出資企業(yè)。其次，應(yīng)按照“身份 職位/職責(zé)”標(biāo)準(zhǔn)，確定何為管理人員。一是監(jiān)察對(duì)象應(yīng)當(dāng)具有“公”的身份，這意味著監(jiān)察對(duì)象要么為國有獨(dú)資企業(yè)工作人員，要么經(jīng)有關(guān)組織“委派”到控股和參股企業(yè)。二是監(jiān)察對(duì)象還須在管理崗位或具有管理職責(zé)，崗位或職責(zé)具有組織、領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、管理等特征。綜上，常見的監(jiān)察對(duì)象有董事長、總經(jīng)理、監(jiān)事會(huì)主席、部門負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、會(huì)計(jì)出納、投資項(xiàng)目負(fù)責(zé)人等。

公辦科教文衛(wèi)體等單位從事管理的人員。根據(jù)《監(jiān)察法》第15條第4款的規(guī)定，該款監(jiān)察對(duì)象即“公辦科教文衛(wèi)體等單位從事管理的人員”范圍的劃定須解決兩個(gè)問題：一是何為“公辦”。大體指某一事業(yè)由國家或集體舉辦，資金基本全部來源于國家財(cái)政撥款。二是“從事管理”。這是指承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)、組織、管理、監(jiān)督的責(zé)任。根據(jù)“身份 職位/職責(zé)”標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)察對(duì)象應(yīng)當(dāng)通過“委派（廣義）”獲得“公”的身份，并且在公辦科教文衛(wèi)體等單位及其分支機(jī)構(gòu)居于管理崗位或者負(fù)有管理職責(zé)。前一種情況包括公辦學(xué)校的校長、副校長，科研院所的院長、所長，公立醫(yī)院的院長、副院長等中層和基層管理人員，后一種情況包括招投標(biāo)工作、科研和基建項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及負(fù)責(zé)其他帶有管理色彩工作的人員等。

基層群眾性自治組織中從事管理的人員。根據(jù)《監(jiān)察法》第15條第5款的規(guī)定，此類監(jiān)察對(duì)象即“基層群眾性自治組織中從事管理的人員”的認(rèn)定須探討三個(gè)問題：一是基層群眾性自治組織的范圍。根據(jù)法律規(guī)定，除居民委員會(huì)和村民委員會(huì)兩種形式之外，其他任何形式的組織均不屬于基層群眾性組織范疇。二是“身份”標(biāo)準(zhǔn)的適用。成員為村集體成員和社區(qū)居民。三是從事管理的事項(xiàng)范圍。從事管理的事項(xiàng)范圍不僅包括集體事務(wù)，還應(yīng)包括協(xié)助政府開展的行政管理事務(wù)。因此，同時(shí)符合上述三個(gè)條件的人員才屬于此類監(jiān)察對(duì)象范圍。

其他履行公職的人員。《監(jiān)察法》第15條第6款為監(jiān)察對(duì)象范圍的“兜底條款”，該款主要適于具體個(gè)案中，動(dòng)態(tài)地對(duì)監(jiān)察對(duì)象進(jìn)行判斷。即凡是難以按照前五類進(jìn)行歸類的人員，若其實(shí)際上存在“履行公職”的情形，則屬此類范圍。履行公職應(yīng)當(dāng)具有“直接性”，強(qiáng)調(diào)個(gè)體對(duì)賦予其某項(xiàng)公職的主體具有直接負(fù)責(zé)的義務(wù)和直接履行的責(zé)任，從而將其他輔助人員排除在外（在政府購買服務(wù)及政府委托事項(xiàng)中較為常見）。此外，在購買服務(wù)語境下，應(yīng)當(dāng)注意執(zhí)法權(quán)的延展性、存在重大影響等特點(diǎn)，凡是實(shí)際行使執(zhí)法權(quán)的人員，無論直接行使執(zhí)法權(quán)或間接行使執(zhí)法權(quán)，都應(yīng)被視為監(jiān)察對(duì)象。