──關(guān)于我國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)分割統(tǒng)籌狀況的調(diào)查
《 光明日?qǐng)?bào) 》（ 2013年07月23日 15 版）
2011年各省企業(yè)單位的實(shí)際繳費(fèi)率分布
（說(shuō)明：實(shí)際繳費(fèi)率不同于名義繳費(fèi)率，而是根據(jù)當(dāng)年各省人均繳費(fèi)占當(dāng)?shù)厣弦荒甓鹊纳鐣?huì)平均工資的比重，它可以從整體上反映繳費(fèi)的實(shí)際負(fù)擔(dān)水平。）
2011年度各省職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支余缺圖
2010-2012年全國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支情況（億元）
調(diào)查人：鄭功成(全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)人民大學(xué)教授）
職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)迄今仍處于地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)，法定的國(guó)家統(tǒng)一制度安排在一定程度上已淪為地方性制度，其帶來(lái)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)不公、責(zé)任分擔(dān)失衡、基金余缺并存、運(yùn)行成本居高不下、基金貶值風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)積累等一系列問(wèn)題，既損害了制度自身應(yīng)有的公平性與互濟(jì)性，也使統(tǒng)賬結(jié)合模式被嚴(yán)重扭曲，并危及制度的可持續(xù)性。因此，優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“牛鼻子”，在于盡快實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌，最終實(shí)現(xiàn)整個(gè)制度體系定型、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。
養(yǎng)老保險(xiǎn)是現(xiàn)代社會(huì)保障體系中最重要的制度安排，它的長(zhǎng)期積累特性與巨額給付規(guī)模，決定了其對(duì)整個(gè)社保制度的成敗具有根本性影響。我國(guó)現(xiàn)行的法定養(yǎng)老保障制度體系包括職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、農(nóng)村居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)及傳統(tǒng)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度，其中，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)占據(jù)主體地位，對(duì)整個(gè)制度體系的影響舉足輕重?；诼毠せ攫B(yǎng)老保險(xiǎn)制度的重要性，筆者一直追蹤研究著這一制度的變革。近幾年更到廣東、上海、浙江、四川、重慶、湖南、山東等10多個(gè)省（直轄市、自治區(qū)，下同）做過(guò)專題調(diào)查。調(diào)研獲得的基本結(jié)論，就是在充分肯定職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)改革取得巨大成就的同時(shí)，也發(fā)現(xiàn)地區(qū)分割統(tǒng)籌格局客觀上已經(jīng)成為了這一制度健康、持續(xù)發(fā)展的桎梏，若不盡快推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)籌，伴隨覆蓋面與支付規(guī)模持續(xù)擴(kuò)張而來(lái)的將是日益嚴(yán)重的不良后果。因此，筆者在2007年組織實(shí)施“中國(guó)社會(huì)保障改革與發(fā)展戰(zhàn)略”研究時(shí)，曾將養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革總體規(guī)劃單獨(dú)成篇、成卷，建議國(guó)家盡快研究職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌方案并提出過(guò)一個(gè)自己的初步方案，認(rèn)為這是真正維護(hù)勞動(dòng)者權(quán)益并解決現(xiàn)行制度運(yùn)行中諸多難題的治本之計(jì)；同年開(kāi)始在全國(guó)人大常委會(huì)參與審議《社會(huì)保險(xiǎn)法》草案中，堅(jiān)持主張通過(guò)立法明確職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行全國(guó)統(tǒng)籌，這一意見(jiàn)最終被2010年通過(guò)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》所采納。
本報(bào)告即是在近幾年專題調(diào)查研究的基礎(chǔ)上形成的，它聚焦于職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的統(tǒng)籌層次，旨在如實(shí)反映這一制度地區(qū)分割統(tǒng)籌格局的歷史進(jìn)程及其不良效應(yīng)，并就這一制度的全國(guó)統(tǒng)籌提出原則性意見(jiàn)。
職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)分割統(tǒng)籌的演進(jìn)與現(xiàn)狀
養(yǎng)老保險(xiǎn)的統(tǒng)籌層次，實(shí)質(zhì)上決定著這一制度的統(tǒng)一性、公平性與互濟(jì)性程度，也直接反映著制度運(yùn)行的管理本位與責(zé)任本位，因此，統(tǒng)籌層次問(wèn)題是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的根本性問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代企業(yè)職工退休制度基礎(chǔ)上，通過(guò)借鑒德國(guó)為代表的絕大多數(shù)國(guó)家現(xiàn)收現(xiàn)付型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和以智利、新加坡等極少數(shù)國(guó)家為代表的完全積累型個(gè)人賬戶養(yǎng)老保險(xiǎn)，選擇的社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合（簡(jiǎn)稱“統(tǒng)賬結(jié)合”）模式，其本意是在保障現(xiàn)有退休人員基本生活的同時(shí)，化解因人口老齡化對(duì)未來(lái)制度發(fā)展的沖擊，它可以稱之為具有中國(guó)特色的制度創(chuàng)新。
在改革開(kāi)放前，我國(guó)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)是依據(jù)1951年制定的《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》及其實(shí)施細(xì)則建立起來(lái)的，當(dāng)時(shí)的勞動(dòng)保險(xiǎn)費(fèi)按照企業(yè)和職工工資總額的一定比例提取，其中的30%統(tǒng)一上繳全國(guó)總工會(huì)形成社會(huì)保險(xiǎn)總基金并在全國(guó)范圍內(nèi)調(diào)劑使用，其余70%由企業(yè)自行管理?！拔幕蟾锩逼陂g這一制度遭到了破壞，職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)蛻變?yōu)橛善髽I(yè)包辦，當(dāng)企業(yè)因虧損而無(wú)法自行解決時(shí)再由政府給予相應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼，是一種國(guó)家負(fù)責(zé)、單位包辦的現(xiàn)收現(xiàn)付型模式。
改革開(kāi)放后，由于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)必然帶來(lái)企業(yè)優(yōu)勝劣汰，職工就業(yè)不再是終生鐵飯碗，原來(lái)由單位包辦的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)也就難以為繼。在20世紀(jì)80年代，一些地方出現(xiàn)按行業(yè)（如紡織行業(yè)等）統(tǒng)籌調(diào)劑使用退休費(fèi)用或者由當(dāng)?shù)貏趧?dòng)部門統(tǒng)一管理的地方退休費(fèi)用社會(huì)統(tǒng)籌現(xiàn)象，基本上處于地方自主、范圍窄小、分割統(tǒng)籌、分散管理狀態(tài)。
1991年6月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，該決定根據(jù)當(dāng)時(shí)地方分割統(tǒng)籌現(xiàn)實(shí)，曾要求“由目前的市、縣統(tǒng)籌逐步過(guò)渡到省級(jí)統(tǒng)籌?！辈贿^(guò)，這里的省級(jí)統(tǒng)籌只是將各地市的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金結(jié)余部分按比例上繳到省一級(jí)，再由省一級(jí)根據(jù)不同地市的需要調(diào)劑使用。1995年3月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》，明確“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用由企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)，實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合?！蓖瑫r(shí)提出兩個(gè)“統(tǒng)賬結(jié)合”實(shí)施辦法由各地、市（不含縣級(jí)市）選擇，并允許結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際對(duì)實(shí)施辦法進(jìn)行修改，結(jié)果全國(guó)各地一下子冒出了數(shù)以百計(jì)的統(tǒng)賬結(jié)合方案。1997年7月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》，對(duì)五花八門的地方統(tǒng)賬結(jié)合方案進(jìn)行整合，同時(shí)再次要求各地逐步由縣級(jí)統(tǒng)籌向省或省授權(quán)的地區(qū)統(tǒng)籌過(guò)渡；與此同時(shí)，行業(yè)統(tǒng)籌日益坐大，從90年代初期的個(gè)別行業(yè)迅速擴(kuò)展到包括鐵道部、交通部、郵電部、水利部、民航總局、煤炭部、中國(guó)有色金屬工業(yè)總公司、電力部、中國(guó)石油天然氣總公司、中國(guó)工商銀行等10多個(gè)部門，形成了條條分割統(tǒng)籌與塊塊分割統(tǒng)籌并存的格局。鑒于這種格局直接損害了企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的完整性與公平性，引發(fā)了相應(yīng)的社會(huì)矛盾，在1998年3月組建新的勞動(dòng)和社會(huì)保障部后，國(guó)務(wù)院于同年8月發(fā)布《關(guān)于實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌和行業(yè)統(tǒng)籌移交地方管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，再次強(qiáng)調(diào)要加快實(shí)行企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌，并將行業(yè)統(tǒng)籌全部移交地方管理，即所謂屬地管理。不過(guò)，行業(yè)統(tǒng)籌移交地方的工作雷厲風(fēng)行，效果明顯，而地方統(tǒng)籌提升到省級(jí)統(tǒng)籌的工作卻進(jìn)展緩慢。
2007年1月，勞動(dòng)保障部、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)省級(jí)統(tǒng)籌有關(guān)問(wèn)題的通知》，正式明確省級(jí)統(tǒng)籌是指在制度政策、繳費(fèi)比例、待遇計(jì)發(fā)辦法、基金使用、基金預(yù)算、業(yè)務(wù)規(guī)程六個(gè)方面實(shí)現(xiàn)省級(jí)統(tǒng)一，其核心內(nèi)容是實(shí)行省一級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支。由于執(zhí)行中困難重重，上述目標(biāo)迄今仍未實(shí)現(xiàn)。
從目前調(diào)查得到的情況來(lái)看，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)仍處于地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)。僅有北京、上海、天津、重慶、陜西、青海、西藏等7省實(shí)現(xiàn)了基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金省級(jí)統(tǒng)收統(tǒng)支；絕大多數(shù)省區(qū)還停留在建立省級(jí)、地市級(jí)調(diào)劑金階段，個(gè)別省還未建立省級(jí)調(diào)劑金制度。因此，全國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金總體上依然分散在市、縣一級(jí)，地區(qū)分割統(tǒng)籌的格局并沒(méi)有根本性變化。
由上可見(jiàn)，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)分割統(tǒng)籌格局是歷史形成的，其中既有整個(gè)改革事業(yè)的漸進(jìn)性的影響，也受到了制度自身的轉(zhuǎn)軌成本、改革路徑以及與之相關(guān)的財(cái)政與行政管理體制的制約。特別是1995年推行統(tǒng)賬結(jié)合模式時(shí)允許各地自行選擇或設(shè)計(jì)方案，更使其從統(tǒng)一的國(guó)家制度安排在一定程度上淪為地區(qū)性制度安排。
職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)分割統(tǒng)籌的不良效應(yīng)
從調(diào)查所反映的情況來(lái)看，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)長(zhǎng)期處于地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)的效應(yīng)是不良的，它嚴(yán)重地扭曲了制度實(shí)踐的正常路徑并危及著這一制度的可持續(xù)發(fā)展。
⒈地區(qū)分割統(tǒng)籌導(dǎo)致了不同地區(qū)的養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)畸重畸輕，損害了制度公平與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平
眾所周知，公平籌資是法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度鐵的法則，而公平競(jìng)爭(zhēng)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)鐵的法則。然而，在地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)下，因勞動(dòng)者的年齡結(jié)構(gòu)與撫養(yǎng)比不同，各地養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)際繳費(fèi)率相差懸殊。其中，東部沿海部分省區(qū)是勞動(dòng)力的主要輸入地，人口相對(duì)年輕，使得企業(yè)實(shí)際繳費(fèi)率偏低；中西部地區(qū)以及老工業(yè)基地因?yàn)槿丝诶淆g化較為嚴(yán)重，使得實(shí)際繳費(fèi)率偏高。以2011年以例，廣東省企業(yè)實(shí)際繳費(fèi)率僅為5.9%，而甘肅省的實(shí)際繳費(fèi)率竟然高達(dá)24.5%，即使扣除因補(bǔ)繳或躉繳以及參保群體工資水平高或低于平均工資水平造成的誤差，兩者之間相差仍應(yīng)在3倍以上。
如表1反映，不同地區(qū)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)企業(yè)單位實(shí)際繳費(fèi)存在懸殊差異。如果以全國(guó)企業(yè)單位的平均實(shí)際繳費(fèi)率12.3%劃線，則廣東、浙江、福建、北京、江西、上海、天津、海南、江蘇等9省處于全國(guó)平均水平之下，屬于繳費(fèi)負(fù)擔(dān)較輕地區(qū)；河南省為12.3%，恰好處于平均線上；而湖南、遼寧、安徽、陜西、廣西、山東、吉林、貴州、重慶、湖北、河北、山西、內(nèi)蒙古、黑龍江、四川、新疆、西藏、青海、云南、寧夏、甘肅等21省屬于繳費(fèi)負(fù)擔(dān)偏重地區(qū)，特別是青海、云南、寧夏、甘肅等4省的企業(yè)單位實(shí)際繳費(fèi)率超過(guò)了20%，即使扣除當(dāng)年因補(bǔ)繳或躉繳等原因造成的誤差，也能夠說(shuō)明這些省份的實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)之重。不同地區(qū)實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的懸殊差距，既損害了法定養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平籌資的鐵的法則，也背離了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)公平競(jìng)爭(zhēng)的鐵的法則。如果這一格局持續(xù)下去，還將進(jìn)一步固化不同地區(qū)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)差異，既不利于東部沿海省份的產(chǎn)業(yè)升級(jí)與新競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的形成，也不利于中西部地區(qū)協(xié)同發(fā)展。在世界各國(guó)，統(tǒng)一法定養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)絕不是地方政府可以與中央政府討價(jià)還價(jià)的事情，而是中央政府必須為維護(hù)制度公平和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)公平而創(chuàng)造的必要條件。
⒉地區(qū)分割統(tǒng)籌導(dǎo)致了不同地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支余缺分化，扭曲了統(tǒng)賬結(jié)合模式，危及制度的可持續(xù)發(fā)展
在地區(qū)分割統(tǒng)籌情形下，各地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金只能封閉運(yùn)行而無(wú)法調(diào)劑使用；即使實(shí)現(xiàn)了“六統(tǒng)一”式的省級(jí)統(tǒng)籌，各省之間也無(wú)法調(diào)劑使用基金；結(jié)果只能是一些地區(qū)的基金結(jié)余不斷增加，另一些地區(qū)因收不抵支而致使財(cái)政補(bǔ)貼不斷增加。如廣東省職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余在2003年時(shí)為456.7億元，2008年達(dá)到1621億元，2012年增長(zhǎng)到3636.6億元；而在全國(guó)對(duì)該制度的財(cái)政補(bǔ)貼在2003年是530億元，2008年為1437億元，2012年達(dá)到2648億元。它表明以廣東為代表的部分地區(qū)基金累計(jì)積累規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，而財(cái)政補(bǔ)貼的快速增長(zhǎng)又表明部分地區(qū)基金缺口規(guī)模也在持續(xù)擴(kuò)大。這種基金結(jié)余與財(cái)政補(bǔ)貼“雙增長(zhǎng)”的畸形現(xiàn)象，造成了本來(lái)追求現(xiàn)收現(xiàn)付的社會(huì)統(tǒng)籌基金在一部分地區(qū)大量結(jié)余，而應(yīng)當(dāng)實(shí)賬運(yùn)行的個(gè)人賬戶卻在另一些地方成為空賬，從而嚴(yán)重地扭曲了統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式。
圖1直觀地反映了地區(qū)分割統(tǒng)籌狀態(tài)下2011年全國(guó)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金在不同地區(qū)之間是結(jié)余與缺口并存的格局。其中，廣東的基金累計(jì)結(jié)余已逾3600億元，而黑龍江、遼寧的年度收支缺口卻分別達(dá)到了183億元、156億元。
從全國(guó)范圍看，當(dāng)期養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收大于支，基金累計(jì)結(jié)余不斷增加是不爭(zhēng)的事實(shí)，如果是全國(guó)統(tǒng)籌的制度安排，財(cái)務(wù)狀況無(wú)疑是良好的（見(jiàn)圖2）。所謂的“缺口”其實(shí)是地區(qū)分割統(tǒng)籌造成的結(jié)構(gòu)性缺口，是不同地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金無(wú)法調(diào)劑使用的后果，從而是全國(guó)性制度安排淪為地方利益的結(jié)果。
只要地區(qū)分割統(tǒng)籌格局不改變，不同地區(qū)間的基金余缺就不可能調(diào)劑，呈現(xiàn)的必然是基金余缺并存格局。即使在一省之內(nèi)，如果不能實(shí)現(xiàn)統(tǒng)收統(tǒng)支，亦必然出現(xiàn)不同地市間基金余缺并存現(xiàn)象。再以廣東為例，全省職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金累計(jì)結(jié)余逐年增長(zhǎng)，2012年滾存結(jié)余達(dá)到3636.6億元，但因未實(shí)現(xiàn)全省統(tǒng)收統(tǒng)支，不僅不同地區(qū)的繳費(fèi)負(fù)擔(dān)仍然輕重不一，而且在一些地市的個(gè)人賬戶空賬亦達(dá)400億元，并有逐年增長(zhǎng)之勢(shì)。
可見(jiàn)，當(dāng)前的所謂基金缺口與個(gè)人賬戶空賬問(wèn)題，不過(guò)是這一制度處于地區(qū)分割統(tǒng)籌格局下的必然結(jié)果，它嚴(yán)重地扭曲了統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式，也動(dòng)搖了這一制度的可持續(xù)性。如果不盡快改變這種狀況，社會(huì)統(tǒng)籌基金年度收支預(yù)算平衡、個(gè)人賬戶基金實(shí)賬積累并有償運(yùn)營(yíng)、國(guó)家財(cái)政均衡負(fù)擔(dān)的目標(biāo)將無(wú)從實(shí)現(xiàn)，這一制度也就喪失了可持續(xù)性。而一旦實(shí)現(xiàn)了全國(guó)統(tǒng)籌，則所謂的基金“缺口”就不再存在，社會(huì)統(tǒng)籌基金便能夠真正實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理，個(gè)人賬戶亦不會(huì)再增添新的空賬，而政府、用人單位與參保者個(gè)人的責(zé)任邊界也就能夠清晰地界定了。因此，必須盡快通過(guò)實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌來(lái)改變不同地區(qū)基金余缺并存的畸形格局，讓這一制度真正運(yùn)行在符合制度客觀規(guī)律并最大程度地發(fā)揮統(tǒng)賬結(jié)合模式優(yōu)勢(shì)的軌道上。
⒊地區(qū)分割統(tǒng)籌直接放大了現(xiàn)行制度的問(wèn)題，進(jìn)而成為阻礙實(shí)現(xiàn)“人人享有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”目標(biāo)的根本原因
其一，只能維持虛高的名義繳費(fèi)率。由于不同地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金無(wú)法調(diào)劑使用，人口老齡化對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金造成的影響被放大，直接后果即是名義繳費(fèi)率過(guò)高（20%+8%），使部分企業(yè)和靈活就業(yè)者游離于制度之外。其二，地區(qū)收支缺口被無(wú)形放大。近年來(lái)一有收支缺口或空賬問(wèn)題的討論就會(huì)引起人心惶惶，表明公眾會(huì)將局部地區(qū)的收支缺口理解為整個(gè)制度的收支缺口，進(jìn)而對(duì)制度喪失信心。其三，導(dǎo)致個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行。地區(qū)分割統(tǒng)籌使統(tǒng)賬結(jié)合模式在實(shí)際運(yùn)行中被扭曲為統(tǒng)籌賬戶結(jié)余與個(gè)人賬戶空賬運(yùn)行，由于個(gè)人賬戶屬于參保者個(gè)人所有，造成參保人的恐慌心理，參保意愿由此下降。其四，導(dǎo)致了基金無(wú)法有效投資，貶值風(fēng)險(xiǎn)伴隨基金結(jié)余規(guī)模的增長(zhǎng)而增長(zhǎng)。在地區(qū)分割統(tǒng)籌格局下，養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)際上被分散在全國(guó)成百上千個(gè)統(tǒng)籌單位管理與使用，如果放開(kāi)投資必定出現(xiàn)監(jiān)管失控的風(fēng)險(xiǎn)，這是1998年以前有過(guò)的深刻教訓(xùn)；如果繼續(xù)限定存入銀行或購(gòu)買國(guó)債，貶值率約為2個(gè)百分點(diǎn)，全國(guó)每年因此損失數(shù)以百億元計(jì)。其五，增加勞動(dòng)力流動(dòng)的障礙與運(yùn)行成本。由于各地的實(shí)際繳費(fèi)率、個(gè)人賬戶規(guī)模都存在較大差異，勞動(dòng)力流動(dòng)便存在障礙，也給經(jīng)辦機(jī)構(gòu)與勞動(dòng)者辦理轉(zhuǎn)移接續(xù)手續(xù)帶來(lái)了較大的時(shí)間和經(jīng)濟(jì)成本。其六，不利于機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革，因?yàn)槁毠せ攫B(yǎng)老保險(xiǎn)的實(shí)踐提供的是不成熟甚至是負(fù)面的參照系。因此，地區(qū)分割統(tǒng)籌格局確實(shí)是現(xiàn)行制度諸種問(wèn)題或矛盾的關(guān)鍵癥結(jié)所在。
綜上所述，在漸進(jìn)改革的背景下，職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)地區(qū)分割統(tǒng)籌的格局雖然有歷史的必然性與合理性，但發(fā)展至今，又確實(shí)構(gòu)成了這一制度的重大缺陷，是造成一系列不良效應(yīng)的根本原因。因此，要從根本上矯治這些痼疾，只有加快實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌，其他各種措施均屬治標(biāo)之術(shù)，反而徒增成本。
推進(jìn)職工基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的思考
前述分析已經(jīng)表明，地區(qū)統(tǒng)籌分割對(duì)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的公平性、互濟(jì)性、流動(dòng)性與可持續(xù)性的危害極大，而治本之計(jì)只能是實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌。因此，2010年10月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)的《社會(huì)保險(xiǎn)法》、2011年中國(guó)共產(chǎn)黨“十八大”政治報(bào)告、中央政府有關(guān)社會(huì)保障的“十二五”規(guī)劃和深化收入分配制度改革的若干意見(jiàn)中，都明確提出要實(shí)現(xiàn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌。新一屆中央政府亦明確將“研究制定基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌方案”列為2013年改革重點(diǎn)范疇，這表明全國(guó)統(tǒng)籌既是法定的目標(biāo)，也是黨和政府正在努力推進(jìn)的具體工作任務(wù)。需要指出的是，相關(guān)文件強(qiáng)調(diào)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，是因?yàn)檫@一部分才是真正具有互濟(jì)性的公共基金，而個(gè)人賬戶基金在法理上屬于個(gè)人所有而非統(tǒng)籌對(duì)象，其需要明確的是針對(duì)所有者的收益回報(bào)。因此，深化我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革的關(guān)鍵，是優(yōu)化職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；優(yōu)化職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“牛鼻子”，是盡快實(shí)現(xiàn)這一制度從地區(qū)分割統(tǒng)籌到全國(guó)統(tǒng)籌，而統(tǒng)籌層次升級(jí)的核心任務(wù)則是基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌。
實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌，帶來(lái)的效應(yīng)至少包括：一是能夠在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一繳費(fèi)率，實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)負(fù)擔(dān)的公平，并使名義繳費(fèi)率降低成為現(xiàn)實(shí)；二是可以在理清社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶關(guān)系的條件下徹底根治統(tǒng)賬結(jié)合模式異化與基金余缺并存的現(xiàn)象，促使制度正常發(fā)展；三是可以即時(shí)厘清歷史責(zé)任與未來(lái)責(zé)任，使個(gè)人賬戶的空賬規(guī)模得以固化，并使財(cái)政補(bǔ)貼責(zé)任邊界得到厘清，最終使歷史負(fù)擔(dān)得到合理化解；四是可以實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金集中管理與有效投資，為化解基金貶值風(fēng)險(xiǎn)并為個(gè)人賬戶所有者提供相應(yīng)的收益回報(bào)奠定基礎(chǔ)；五是為全面優(yōu)化養(yǎng)老保險(xiǎn)制度創(chuàng)造最佳契機(jī)，進(jìn)而增強(qiáng)這一制度的吸引力并實(shí)現(xiàn)定型、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展，為全體人民提供穩(wěn)定的安全預(yù)期；六是能夠維系全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力市場(chǎng)，勞動(dòng)者不會(huì)再因地區(qū)之間的轉(zhuǎn)移而出現(xiàn)收益滲漏或損失的現(xiàn)象，養(yǎng)老權(quán)益將得到切實(shí)保障；七是促使制度運(yùn)行成本下降、效率提升；在全國(guó)統(tǒng)籌情形下，管理、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一和信息系統(tǒng)的統(tǒng)一，會(huì)節(jié)約制度運(yùn)行成本，提高行政管理效率，而勞動(dòng)者流動(dòng)時(shí)也不再需要隨身帶著基金走，經(jīng)辦機(jī)構(gòu)省卻了繁瑣的轉(zhuǎn)移接續(xù)事務(wù)，基金投資不會(huì)因人員流動(dòng)而中斷；八是職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的優(yōu)化與定型，可以為公職人員、農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)提供理性、成熟的參照系，使之少走彎路。因此，全國(guó)統(tǒng)籌實(shí)質(zhì)上是職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度公平性、互濟(jì)性、流動(dòng)性與可持續(xù)性的集中體現(xiàn)。
基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌的目標(biāo)，不是簡(jiǎn)單地將省級(jí)統(tǒng)籌上升到全國(guó)，而是依法將已在一定程度上淪為地方性制度的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度真正恢復(fù)為國(guó)家統(tǒng)一制度安排，并以此為契機(jī)，全面優(yōu)化這一制度的結(jié)構(gòu)及責(zé)任分擔(dān)機(jī)制等，提高制度的吸引力與激勵(lì)性，促使其早日實(shí)現(xiàn)定型、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。全國(guó)統(tǒng)籌應(yīng)當(dāng)完成的基本任務(wù)有四：一是實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一性，以基礎(chǔ)養(yǎng)老金統(tǒng)收統(tǒng)支為核心，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算口徑、繳費(fèi)率、制度運(yùn)行規(guī)范與監(jiān)管，以及個(gè)人賬戶投資收益的回報(bào)率等的統(tǒng)一；二是促進(jìn)公平性，包括繳費(fèi)負(fù)擔(dān)公平、待遇計(jì)發(fā)與增長(zhǎng)公平，以及個(gè)人賬戶投資回報(bào)公平等；三是提升互濟(jì)性，包括實(shí)現(xiàn)全國(guó)范圍內(nèi)的區(qū)域互濟(jì)，通過(guò)縮小個(gè)人賬戶規(guī)模以增加參保者個(gè)人之間的互濟(jì)性等；四是保障可持續(xù)性，包括在政府、企業(yè)與個(gè)人之間建立相對(duì)均衡的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制，厘清新、舊責(zé)任，尋求合理的化解歷史欠賬的辦法，保障基金保值增值等。
由于實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國(guó)統(tǒng)籌是對(duì)被扭曲的職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的矯正，是這一制度變革從長(zhǎng)期試驗(yàn)性狀態(tài)走向定型、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展階段的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，必須確保平穩(wěn)過(guò)渡。為此，在籌資方面，基于當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收支總體平衡的基本判斷，可以維持現(xiàn)有籌資總量指標(biāo)為基本出發(fā)點(diǎn)，在統(tǒng)一繳費(fèi)基數(shù)計(jì)算口徑、優(yōu)化籌資結(jié)構(gòu)的條件下，確保絕大多數(shù)企業(yè)實(shí)際繳費(fèi)負(fù)擔(dān)有所下降，確保財(cái)政對(duì)當(dāng)期養(yǎng)老保險(xiǎn)基金補(bǔ)助與劃撥全國(guó)社會(huì)保障基金兩者的規(guī)?？偭勘３窒鄬?duì)穩(wěn)定，對(duì)于因全國(guó)統(tǒng)籌帶來(lái)繳費(fèi)率波動(dòng)較大的地區(qū)可以允許采取合理的過(guò)渡辦法，并及時(shí)將管理體制、經(jīng)辦機(jī)制及信息系統(tǒng)調(diào)整到位。
總之，推進(jìn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌迫在眉睫，它是優(yōu)化乃至重塑職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的“牛鼻子”、金鑰匙，也是順利推進(jìn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革和完善農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)的重要條件。越早越主動(dòng)，阻力越小，綜合效益越大；反之，越晚越被動(dòng)，阻力也越大，并將持續(xù)付出經(jīng)濟(jì)、社會(huì)乃至政治代價(jià)。因此，宜下定決心、排除阻力，盡快理性地設(shè)計(jì)全國(guó)統(tǒng)籌方案，最終促使整個(gè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系真正走向定型、穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展的新階段，實(shí)現(xiàn)“人人享有基本養(yǎng)老保險(xiǎn)”的國(guó)家發(fā)展目標(biāo)。
