2015年3月中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于推行地方各級(jí)政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》），明確了推行地方政府工作部門權(quán)力清單制度的主要任務(wù)、基本要求和時(shí)間表。

    推行權(quán)力清單制度，對(duì)政府部門行使的直接面向相對(duì)人的行政職權(quán)進(jìn)行全面梳理，按照職權(quán)法定、簡(jiǎn)政放權(quán)和透明便民高效的要求，加以清理調(diào)整、依法審核確認(rèn)，優(yōu)化運(yùn)行流程，將有關(guān)職權(quán)和責(zé)任以清單方式列明，并公之于眾，接受監(jiān)督，其實(shí)質(zhì)是給行政權(quán)力打造一個(gè)透明的“制度籠子”，為相對(duì)人和大眾創(chuàng)業(yè)、企業(yè)創(chuàng)新提供便利條件，也為行政機(jī)關(guān)依法行政規(guī)范基本依據(jù)。

    推行地方政府部門權(quán)力清單制度，是實(shí)現(xiàn)有效政府治理、加強(qiáng)政府自身建設(shè)的基礎(chǔ)性工作，有利于促進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，推動(dòng)政府依法全面正確履行政府職能、建設(shè)服務(wù)型政府，也是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、建設(shè)法治政府和廉潔政府的重要途徑。

    在推行權(quán)力清單制度的進(jìn)程中，也遇到一些理論和實(shí)踐難題，需要深入研究和逐步破解。

弄清權(quán)力清單中行政職權(quán)的性質(zhì)和行使主體

    對(duì)什么是“行政權(quán)力”，學(xué)者理解主要有兩種，一是從國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律、法規(guī)的角度，將行政權(quán)力理解為行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行權(quán)，認(rèn)為是國(guó)家行政機(jī)關(guān)執(zhí)行國(guó)家法律、法規(guī)、政策的權(quán)力。二是從國(guó)家行政權(quán)力是國(guó)家權(quán)力的一部分來(lái)理解，認(rèn)為行政權(quán)力是國(guó)家的管理權(quán)。實(shí)際上，行政權(quán)具有上述雙重屬性。

    行政權(quán)力涉及的主要內(nèi)容，一是政府執(zhí)行法律的事項(xiàng)；二是政府為公共行政的目的而需要管理的事項(xiàng)。行政權(quán)力是一把雙刃劍，一方面在維護(hù)社會(huì)秩序，增進(jìn)公共利益，保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益方面，具有積極能動(dòng)作用，這為建立責(zé)任清單提供了依據(jù)；另一方面，行政權(quán)力是對(duì)相對(duì)人的支配力量，如果不對(duì)其作必要的規(guī)范，則可能產(chǎn)生消極影響，這為建立權(quán)力清單奠定了基礎(chǔ)。

    行政職權(quán)作為行政權(quán)力的具體法律表現(xiàn)，除由行政機(jī)關(guān)行使外，還包括被授權(quán)組織（法律法規(guī)直接授權(quán)與行政機(jī)關(guān)授權(quán)）行使和行政機(jī)關(guān)合法委托的組織行使。根據(jù)委托和授權(quán)理論，地方政府對(duì)確需下放的職權(quán)事項(xiàng)，可依法委托下級(jí)政府或其部門行使，也可依法授權(quán)下級(jí)政府或其部門行使。

明確權(quán)力清單中行政職權(quán)的范圍和類別

    行政機(jī)關(guān)的主要執(zhí)法，分為行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政裁決、行政確認(rèn)等，但權(quán)力清單范圍應(yīng)包括但不限于行政執(zhí)法，而是行政職權(quán)主體對(duì)外行使的影響相對(duì)人權(quán)利義務(wù)的權(quán)力。目前各地建立的權(quán)力清單，主要是直接面向相對(duì)人的具體行政行為，如行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政確認(rèn)、行政裁決和其他類別，并采取常用列舉、不常用概括的方式（列舉﹢其他）表述。實(shí)際上，政府部門的行政職權(quán)是法律概括授予或具體授予的，并不都是具體行政行為。按照《指導(dǎo)意見(jiàn)》的要求，要對(duì)政府部門行使的直接面向相對(duì)人的行政職權(quán)，分門別類進(jìn)行全面徹底梳理，逐項(xiàng)列明設(shè)定依據(jù)，匯總形成部門行政職權(quán)目錄。各省級(jí)政府可參照行政許可、行政處罰、行政強(qiáng)制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認(rèn)、行政獎(jiǎng)勵(lì)、行政裁決和其他類別的分類方式，結(jié)合本地實(shí)際，制定統(tǒng)一規(guī)范的分類標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)一些不直接面向相對(duì)人的行政職權(quán)如政策、規(guī)劃等制定可暫不列入清單。

在建立權(quán)力清單的同時(shí)建立責(zé)任清單

    除了直接面向相對(duì)人的行政職權(quán)外，地方政府部門還承擔(dān)了越來(lái)越多的為履行政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和環(huán)境保護(hù)職能而必需的職責(zé)。政府部門的行政職權(quán)很多情況下也表現(xiàn)為行政職責(zé)，這要求在建立權(quán)力清單的同時(shí)，要按照權(quán)責(zé)一致的原則，逐一厘清與行政職權(quán)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任事項(xiàng)，建立責(zé)任清單，明確責(zé)任主體，確定責(zé)任范圍如部門主要職責(zé)、不依法行使權(quán)力和不依法履行職責(zé)的責(zé)任等，厘清職責(zé)邊界，健全問(wèn)責(zé)和責(zé)任承擔(dān)機(jī)制；已經(jīng)建立權(quán)力清單的，要加快建立責(zé)任清單；尚未建立權(quán)力清單的，要與建立責(zé)任清單一并推進(jìn)。

厘清政府及其部門間的職權(quán)關(guān)系

    政府職權(quán)，主要是執(zhí)行、管理、服務(wù)，辦理授權(quán)或交辦事項(xiàng)等；政府部門，行使部門管理職權(quán)，但涉及政府部門的工作方針和重大行政措施，應(yīng)向本級(jí)政府請(qǐng)示或報(bào)告，由本級(jí)政府決定；涉及政府全面或跨部門職權(quán)應(yīng)由本級(jí)政府行使。同時(shí)，有些法律規(guī)定了政府、政府部門以及部門之間的職權(quán)關(guān)系，如《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定了各級(jí)政府及其環(huán)保主管部門、政府其他有關(guān)部門在環(huán)保工作中的職權(quán)或責(zé)任，以及縣級(jí)以上環(huán)保主管部門責(zé)令采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治等措施或經(jīng)政府批準(zhǔn)責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉等處罰權(quán)。

    地方政府管理本行政區(qū)域內(nèi)行政工作，但關(guān)系國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的事項(xiàng)，以及跨行政區(qū)域的全國(guó)性事務(wù)，由中央政府管理。國(guó)防、外交、國(guó)安、關(guān)系全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)；部分社保、跨區(qū)域重大項(xiàng)目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)；區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)；強(qiáng)化中央政府宏觀管理、制度設(shè)定職責(zé)和必要的執(zhí)法權(quán)，強(qiáng)化省級(jí)政府統(tǒng)籌推進(jìn)區(qū)域內(nèi)基本公共服務(wù)均等化職責(zé)，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)。

    地方政府要做好國(guó)務(wù)院和上級(jí)地方政府下放權(quán)力的承接工作；市場(chǎng)監(jiān)管原則上實(shí)行屬地管理，由市縣政府負(fù)責(zé)；省級(jí)政府主要負(fù)責(zé)維護(hù)市場(chǎng)統(tǒng)一和公平競(jìng)爭(zhēng)以及對(duì)下級(jí)政府在市場(chǎng)監(jiān)管方面的規(guī)范管理和監(jiān)督指導(dǎo)。各省級(jí)政府要制定本地區(qū)推行權(quán)力清單制度工作方案，省級(jí)各部門明確本系統(tǒng)權(quán)力事項(xiàng)的名稱、歸類、實(shí)施依據(jù)等標(biāo)準(zhǔn)；省市縣政府要明確本級(jí)保留（直接行使、委托或下放下級(jí)行使）、權(quán)力職責(zé)邊界、共同職權(quán)以及由上級(jí)決定等事項(xiàng)；上級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政府的指導(dǎo)和督促檢查。

把握好幾個(gè)問(wèn)題

    推行政府權(quán)力清單制度，無(wú)先例可循，要在以往改革基礎(chǔ)上有所創(chuàng)新，堅(jiān)持攻堅(jiān)克難。

    一是動(dòng)靜平衡。要根據(jù)法律立改廢的情況、機(jī)構(gòu)改革和調(diào)整的情況，相應(yīng)調(diào)整權(quán)力清單，及時(shí)在政府網(wǎng)站等載體向社會(huì)公布。建立權(quán)力清單動(dòng)態(tài)調(diào)整和長(zhǎng)效管理機(jī)制，特別是對(duì)非行政許可審批，可設(shè)定為許可和通過(guò)廢止、依法確認(rèn)為其他行政行為或政府職責(zé)、改為告知性備案、轉(zhuǎn)移給中介機(jī)構(gòu)等方式取消。

    二是協(xié)調(diào)配合。特別是地方各級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門和政府法制部門要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，在黨委、政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，會(huì)同有關(guān)部門積極做好推行權(quán)力清單制度工作。要按清單嚴(yán)格行使行政職權(quán)，切實(shí)維護(hù)清單的嚴(yán)肅性、規(guī)范性和權(quán)威性。相關(guān)部門要適時(shí)組織督查，對(duì)不按照清單履行職權(quán)的單位和個(gè)人，依法依紀(jì)追究責(zé)任。

    三是條塊結(jié)合。要把推行權(quán)力清單制度與簡(jiǎn)政放權(quán)、政府職能轉(zhuǎn)變等結(jié)合起來(lái)。目前國(guó)務(wù)院部門主要是推行行政審批權(quán)力清單，地方政府主要是推行部門權(quán)力清單；有的中央部門嘗試推行部門權(quán)力清單，少數(shù)地方已推行政府權(quán)力清單制度。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，要探索推行中央部門的權(quán)力清單和地方政府的權(quán)力清單。

    四是堅(jiān)持按清單行權(quán)、履職與依法行政統(tǒng)一。權(quán)力清單，類似于行政機(jī)關(guān)的一種業(yè)務(wù)手冊(cè)或相對(duì)人的辦事指南，實(shí)際上就是一張寫滿“政府部門權(quán)力和責(zé)任的紙”。建立權(quán)力清單制度，體現(xiàn)了依法行政的基本要求，但不能簡(jiǎn)單將按清單行權(quán)、履職與依法行政等同起來(lái)，還要推動(dòng)法治政府的其他制度建設(shè)。（作者單位：國(guó)家行政學(xué)院）