科學(xué)的人口規(guī)劃其基本前提是了解人口變動(dòng)的規(guī)律、趨勢(shì)和可能帶來的影響。例如，青少年人口的增長(zhǎng)會(huì)帶來剛性的就學(xué)需求，教育設(shè)施和相關(guān)資源的積累和布局就必須事先了解人口變動(dòng)的情況。目前，北京和全國(guó)都無一例外地陷入了幼兒園緊缺入園難的困境。“入園難，難于考公務(wù)員；入園貴，貴過大學(xué)收費(fèi)”。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前大城市普遍存在學(xué)前教育需求與供給嚴(yán)重失衡的問題，而且我國(guó)幼兒教育普遍存在公辦園“稀缺化”、民辦園“兩極化”、優(yōu)質(zhì)資源“特權(quán)化”、收費(fèi)“貴族化”等問題。
“北京學(xué)前教育發(fā)展的總體規(guī)劃”這樣解釋入園難問題：現(xiàn)有的學(xué)前教育資源原則上可以滿足戶籍出生人口的入園需求。但是，隨著首都經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，外來人口不斷流入而且難以預(yù)測(cè)，使本來就有限的學(xué)前教育資源出現(xiàn)短缺。北京所有的合法注冊(cè)幼兒園都無法滿足龐大的托幼市場(chǎng)，尤其是在城鄉(xiāng)接合部，還有大批農(nóng)民工子女需要入園。政府不重視北京外來孩童學(xué)前教育這一事實(shí)，說明了北京人口規(guī)劃的思維還沒有擺脫畫地為牢的傳統(tǒng)和與時(shí)俱進(jìn)的缺位，政府沒有在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌背景下對(duì)幼兒園入園人口作出提前的預(yù)測(cè)和規(guī)劃，導(dǎo)致事到臨頭的被動(dòng)尷尬。媒體報(bào)道所反映的問題，再一次說明人口問題具有廣泛的社會(huì)發(fā)展含義和深刻的政策導(dǎo)向含義，也說明了我國(guó)城市統(tǒng)籌人口發(fā)展的科學(xué)決策機(jī)制遠(yuǎn)未建立，人口計(jì)生部門和其他部門的信息共享機(jī)制尚待完善。
人口規(guī)劃不僅僅是針對(duì)人口本身進(jìn)行設(shè)計(jì)和干預(yù)的政府行為，而且涉及社會(huì)發(fā)展、社會(huì)建設(shè)的各個(gè)方面，是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)系統(tǒng)構(gòu)成。從人口與資源環(huán)境、經(jīng)濟(jì)社會(huì)的關(guān)系出發(fā)，本文所理解和定義的“人口規(guī)劃”實(shí)際上是結(jié)合人口變動(dòng)情況作出的社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。單純就人口控制作出的人口規(guī)劃是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代的概念，已經(jīng)落后于時(shí)代，實(shí)際價(jià)值不大。人口變動(dòng)是資源環(huán)境變化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合產(chǎn)物，人口規(guī)劃實(shí)際上是產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、住宅規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃和發(fā)展規(guī)劃的綜合反映，或者說是區(qū)域發(fā)展對(duì)人口要求以及人口變動(dòng)對(duì)資源要求的綜合平衡。
第一，開放系統(tǒng)需要立足“開放人口”的實(shí)用概念，以常住人口作為規(guī)范的人口統(tǒng)計(jì)口徑。不管政府是否愿意，越來越多流動(dòng)人口的子女跟隨自己的父母進(jìn)入城市并提出上學(xué)要求，這就迫使政府將其納入教育規(guī)劃。也就是說，我們理解的“目標(biāo)人口”，不該僅是戶籍人口，也包括外來流動(dòng)人口。一般說的“常住人口”包括戶籍人口和居住半年以上的流動(dòng)人口。為此，我們需要?jiǎng)討B(tài)了解“常住家庭”人口變動(dòng)信息，了解不同區(qū)域人口變動(dòng)所帶來的需求以及社會(huì)資源供給之間可能存在的“結(jié)構(gòu)性缺口”問題，需要提前做好準(zhǔn)備。我們不能滿足于“總體分析”，還需要結(jié)合不同地方的人口分布和差別進(jìn)行“結(jié)構(gòu)分析”。例如，北京新生兒中非戶籍人口占 54%，超過戶籍人口。統(tǒng)計(jì)資料顯示，2007年北京市住院分娩量達(dá)到16.1萬人，比2006年增長(zhǎng)25％，創(chuàng)下20年來的最高紀(jì)錄。截至2008年底，海淀區(qū)流動(dòng)人口與戶籍人口的比例已經(jīng)達(dá)到3∶4，他們中的很多人需要在北京生兒育女。
第二，人口規(guī)劃包括預(yù)測(cè)展望、供求分析和對(duì)策應(yīng)對(duì)三大塊。首先需要對(duì)常住人口變動(dòng)趨勢(shì)作出展望，了解人口出生率、人口遷入率、流入率的變動(dòng)規(guī)律；其次需要根據(jù)不同年齡人口的增長(zhǎng)情況分析他們對(duì)社會(huì)資源的不同需求，并與資源的供給狀況比較，找出現(xiàn)實(shí)差距和潛在問題所在，以便政府及早做出安排。例如，根據(jù)媒體公布的資料顯示，2007年至2009年，北京市的新生兒有41.575萬人，他們從2010年開始陸續(xù)進(jìn)入幼兒園，而從2009年北京市合法幼兒園在園人數(shù)來看，北京能提供的幼兒園學(xué)位數(shù)約為24.8萬人。這意味著，北京的幼兒園學(xué)位缺口約為17萬名，缺口巨大。根據(jù)報(bào)道，現(xiàn)有幼兒園學(xué)位無法滿足所有在京兒童的入園需求這一問題不是個(gè)別的，在北京市朝陽、海淀、豐臺(tái)、昌平、順義、大興、通州等區(qū)的壓力特別突出。根據(jù)“新華視點(diǎn)”記者報(bào)道，前一段時(shí)間，北京昌平區(qū)工業(yè)幼兒園門前的“壯觀”場(chǎng)景讓許多家長(zhǎng)記憶猶新。為給孩子爭(zhēng)取一個(gè)寶貴的入園名額，100多名家長(zhǎng)，搬來了帳篷、行軍床、躺椅板凳，在門口排成了長(zhǎng)龍日夜堅(jiān)守，來得最早的煎熬了9天8夜，但很多人卻依然未能如愿。
隨著城市的開放發(fā)展，外來人口生存和發(fā)展權(quán)利的保障問題越來越難以回避。當(dāng)北京的出生人口因?yàn)楦鞣N因素在持續(xù)增加時(shí)，幼兒園的數(shù)量卻在一路減少。數(shù)據(jù)顯示，1990年北京市共有托兒所和幼兒園4793所，到2009年只剩1266所；1992年全國(guó)有幼兒園17.25萬所，到 2002年只剩下 11.18萬所，銳減35.3%。人口變動(dòng)與發(fā)展規(guī)劃完全脫節(jié)，上學(xué)之難積重難返。幼兒園里越來越擠，有園長(zhǎng)反映：“來個(gè)新學(xué)生，我們就喊大家‘擠個(gè)地兒’。到了2003年，我們發(fā)現(xiàn)實(shí)在擠不下了。”在改革的浪潮中，原有的幼兒園資源布局被沖破。伴隨著國(guó)企改制等改革措施出臺(tái)，2000年前后國(guó)有企業(yè)的幼兒園開始和企業(yè)剝離，北京大批撤并幼兒園，房子出租賺錢，不少幼兒園停辦。
人口問題的產(chǎn)生往往有一段時(shí)間的潛伏期，具有滯后性和積累性等特點(diǎn)，當(dāng)嬰幼兒人口的發(fā)展隨著生命歷程的演進(jìn)提出剛性的就學(xué)需求時(shí)，幾年前人口增加潛在的社會(huì)性需求就順勢(shì)轉(zhuǎn)變成顯性的發(fā)展性壓力。人口問題的本質(zhì)是發(fā)展問題，也是管理問題、規(guī)劃問題，人口多少常常是問題的面相卻非問題的本質(zhì)。我們不該責(zé)怪人口如何，而是應(yīng)當(dāng)反思我們的人口意識(shí)為什么也會(huì)滯后。政府的人口意識(shí)就是人口的需求如何滿足的意識(shí)，這是“為人民服務(wù)”以及“以人為本”的人口學(xué)解讀。事實(shí)是，當(dāng)我們遇到麻煩時(shí)再去應(yīng)對(duì)，很可能就措手不及了。
第三，增加資源供給包括盤活資源存量和增加資源增量?jī)蓚€(gè)含義。除非是極為少見的原始型發(fā)展，否則任何一個(gè)地方的發(fā)展都有一個(gè)歷史的存量，這是發(fā)展的基礎(chǔ)，余下是增量問題。例如，根據(jù)人口的中長(zhǎng)期規(guī)劃，教育部門需要負(fù)責(zé)從幼兒園到小學(xué)、再到中學(xué)和大學(xué)的就學(xué)容量和學(xué)校布點(diǎn)的規(guī)劃，一旦出現(xiàn)嚴(yán)重的資源緊缺問題，就會(huì)造成人口發(fā)展與資源環(huán)境的失調(diào)和沖突。孩子不能就近上學(xué)，就會(huì)增加孩子上學(xué)的交通壓力和安全問題；孩子不能上學(xué)，則會(huì)增加父母的焦慮心理和家庭的撫養(yǎng)成本。
第四，人口規(guī)劃不能脫離對(duì)資源環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素的綜合考慮。人口壓力問題從某時(shí)點(diǎn)看是人口多、資源少的問題，實(shí)際上是政府缺乏準(zhǔn)備所導(dǎo)致的。由于資源的不匹配，孩子正當(dāng)?shù)纳蠈W(xué)權(quán)利受到限制，導(dǎo)致人口對(duì)資源競(jìng)爭(zhēng)的力度加大，導(dǎo)致很多社會(huì)問題。應(yīng)對(duì)之策有上、中、下三種。
上策是提前準(zhǔn)備。最好的做法總是未雨綢繆，功在有備。政府需要積極發(fā)揮宏觀調(diào)控作用，作出留有余地的前瞻性規(guī)劃。在國(guó)際社會(huì)，每一種學(xué)前教育形式，無論是公立私立或者正規(guī)非正規(guī)，都能得到國(guó)家和地方政府不同程度的財(cái)政性投入，每個(gè)進(jìn)入學(xué)前教育體系的兒童都能得到政府完全的或部分的資助。學(xué)前教育作為基礎(chǔ)性教育，已經(jīng)成為國(guó)際上通識(shí)的義務(wù)教育和終身教育體系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，用法規(guī)、制度、政策保證學(xué)前教育的基礎(chǔ)性地位、公益性投入與公平性準(zhǔn)入是必由之路。
然而，中國(guó)學(xué)前教育發(fā)展戰(zhàn)略研究課題組有數(shù)據(jù)顯示，2003年以來占全國(guó)幼兒園總數(shù)70%以上的非公辦園，基本上得不到國(guó)家和地方財(cái)政支持。從非公辦園在園人數(shù)推算，至少有將近40%的幼兒享受不到國(guó)家的這種社會(huì)福利。數(shù)據(jù)顯示，2008年北京只有145所公辦園可以享受財(cái)政投入，這意味著至少有百余所公辦園無法享受財(cái)政投入。目前，北京合法注冊(cè)的1253所幼兒園中，409所為民辦幼兒園。在北京，對(duì)公辦園的財(cái)政投入在各級(jí)各類教育總投入中的比例，從2000年的2.05%下降到2007年的 1.92%。在基礎(chǔ)教育的發(fā)展規(guī)劃上，與國(guó)際潮流比較，我國(guó)也許存在方向性的問題?！秶?guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》明確提出要“加大政府投入”，“大力發(fā)展公辦幼兒園，積極扶持民辦幼兒園”。當(dāng)務(wù)之急是各級(jí)政府把學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，提高投入比例，增加公辦幼兒園，形成以政府辦園為主體、社會(huì)積極參與的多元化辦學(xué)格局，以緩解城鄉(xiāng)居民子女接受學(xué)前教育的需求壓力。鼓勵(lì)民辦幼兒園，政府給予不同水平的投資補(bǔ)貼是符合國(guó)情的做法。
中策是擴(kuò)容分流。一是擴(kuò)充容量。通過盤活學(xué)校資源存量和增加學(xué)校資源增量，來積極應(yīng)對(duì)就學(xué)人口的增加壓力。從以人為本的角度出發(fā)，盡量縮小上學(xué)半徑，就近上學(xué)。2010年，北京市政府和教育部門決定投入6000萬元改擴(kuò)建30所幼兒園，增加學(xué)位近2萬。但面臨17萬個(gè)學(xué)位缺口，這些投入顯得杯水車薪。二是分流人口。在一個(gè)更大的區(qū)域內(nèi)緩解人口與資源的緊張關(guān)系。如本地找不到或者進(jìn)不了學(xué)校，可以去遠(yuǎn)一點(diǎn)的地方。需要政府出面進(jìn)行宏觀調(diào)控，首先了解管轄區(qū)域內(nèi)資源的總量和分布情況，然后再看供求關(guān)系。
下策是排隊(duì)等候。在迫不得已的情況下，政府承諾報(bào)名晚的學(xué)生可以晚一年上學(xué)。換言之，排隊(duì)上學(xué)，錯(cuò)開高峰。
