［ 作者：鐘瓊乳 轉貼自：湖南社會學網 點擊數(shù)：257 更新時間：2010-2-11 文章錄入：
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農村土地使用權流轉是繼家庭承包責任制以后，我國農村土地制度的又一次重大變革，是歷史的必然。土地流轉對農村傳統(tǒng)的以土地為中心的非正規(guī)保障產生了巨大的沖擊，在土地流轉過程中，農村社會保障制度的走向成為一大難題。
一、土地流轉制度實踐現(xiàn)狀
瀏陽地處湘贛鄂三省接壤之域，是個擁有133萬人口、5000多平方公里的農業(yè)市，作為一個山區(qū)農業(yè)大縣，近年來瀏陽市大力推進農村集體土地經營權流轉。2007年底，全市流轉面積達5.15萬公頃，其中耕地9400公頃（股田制166.67公頃），林地4.07萬公頃，荒地和水面1453公頃。以瀏陽市官渡鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)域內總面積7770.4公頃，其中耕地1774.6公頃、山林4281公頃、其他1781.4公頃。2008年，土地流轉總面積971.6公頃，其中田土505.33公頃、山地466.29公頃。
目前，瀏陽市土地流轉的形式主要是出租和入股。出租是種較為簡單的形式。官渡鎮(zhèn)主要采用的就是這種形式，通常情況下、林地租賃時間較長，一般為30-50年，租金為每畝畝30-60元，田地租賃時間較短，多為1-10年，每畝地每年100至500不等，通常為一次性付清。入股是土地承包經營權人在保留土地承包經營權的情況下，將其擁有的使用權作價入股，與資金、勞動力、技術等其他生產要素結合組成農業(yè)股份制或土地股份合作社并進行以農業(yè)生產經營為主的經濟行為。瀏陽市在湖南率先推出了股田制。“股田制”的特點是，農民在自己的土地上既作產業(yè)工人，按月領工資；又作股東，年終按股分紅，是一種新型的土地流轉方式。有關專家高度評價瀏陽“股田制”的出現(xiàn)，代表著中國農業(yè)經營方式變革的一個方向。國務院國資委研究中心主任王中陽充分肯定“瀏陽在湖南率先推出股田制”，是一種意義深遠的探索，是工業(yè)反哺農業(yè)，社會主義市場經濟向農村深度覆蓋的體現(xiàn)。[1]土地流轉制度的實施，促進了瀏陽市農村經濟形式的發(fā)展，有效地解決了因農村經濟和人口的發(fā)展變化而導致的農村土地拋荒與緊缺現(xiàn)象并存的矛盾，全市耕地拋荒情況得到全面遏制，90％的“四荒”地（荒山、荒坡、荒湖、荒灘）被承包、租賃，人地矛盾得到緩解。同時集中發(fā)展了烤煙、蔬菜、水果、花卉苗木和藥材等優(yōu)勢產業(yè)，農業(yè)生產區(qū)域布局更加清晰。土地流轉也使農業(yè)機械化水平不斷提高，2008年全市機耕面積達86萬畝，機收面積達60．5萬畝。
二、土地流轉制度迫切需要建立新的農村社會保障制度
1．土地流轉制度的推行，使得原本弱化的土地的保障功能全面缺失。土地保障是農村傳統(tǒng)的保障方式。在我國特殊國情和制度背景下，土地體現(xiàn)的不僅是生產功能，而且還承擔著農民的全部保障項目。在土地流轉過程中，農村舊有的土地保障制度的面臨著前所未有的沖擊和挑戰(zhàn)。
（1）土地流轉收益較小。雖然土地因其所處位置、肥沃程度等租金有一定差距。但整體而言，租金較少，土地非常之廉價。以瀏陽市官渡鎮(zhèn)為例，平均一個人7分田，四口之家的田地一般不會超過3畝，而租金一般多為每年每畝100元，也就是說一家的土地流轉收益僅僅為每年300元。即便按照500元的最高標準算，也不足1500元。在調查中發(fā)現(xiàn)，進行田地出租的村民多屬于被動流轉，通常是在外打工，無法進行耕種。租金過于廉價，有勞動力的家庭90%以上不會考慮出租土地。土地流轉給當?shù)氐姆N植大戶和養(yǎng)殖大戶以及政府帶來了巨大的效益，但農民顯然從中獲益甚微。特別是一些較為偏僻的田地，更是無人問津，導致承包土地拋荒的現(xiàn)象。土地流轉帶來的收益根本不能給農民帶來基本的保障，更不能解決農民的生、老、病、死、殘等問題。
（2）股田制風險性。在瀏陽市的土地流轉實踐中，股田制風頭十足，雖然淳口鎮(zhèn)和鎮(zhèn)頭鎮(zhèn)在股田制中取得了較大的成績，但股田制的諸多弊端不容忽視。土地價格低廉，相對動輒十萬百萬的投資而言，農民所占股份極其微小。公司的投資計劃、利潤分配等重大決策權都掌控在大股東手上，在公司的具體運作過程中，由于農民是不具有公司經營理念且不具有最后發(fā)言權的小股東，風險非常大，很可能成為大股東侵害的對象。同時，公司化的經營還有破產的風險，一旦公司破產，作為股東的農民按法律規(guī)定應將作價入股的土地承包權或經營權作為清償債務的財產。這意味著在農村社會保障體系尚未全面建立的狀況下，農民將失去最后賴以生存的土地，陷于空前的生存困境。[2]
（3）年輕農民多數(shù)不愿意從事農業(yè)生產，再加上我國農業(yè)小戶經營絕對收益低。大規(guī)模的農業(yè)生產效益雖然較高，但農民缺乏投入資本，只能選擇將土地轉讓后進城務工。長期的城市生活，導致他們與農業(yè)生產脫節(jié)，農業(yè)技能低下。年老回鄉(xiāng)后，土地雖然可收回，但他們已經喪失了基本農業(yè)技能，無法從事農業(yè)生產，將失去生活的退路。如果沒有較為完善的社會保障制度，將給社會穩(wěn)定帶來隱患。
（4）農民工的社會保障問題十分突出。土地流轉后，大量的農民進入城市成為農民工。據(jù)統(tǒng)計，瀏陽市每年輸入農村勞動力36.95萬人，占全市勞動力總數(shù)的50.4%。農民工流動性，不僅往返流動于城鄉(xiāng)之間，并在單位之間、城鎮(zhèn)之間頻繁地變動工作崗位，而且外出的人群每年都在不斷變動，新老農民工進行著代際更替。農民工多從事重、臟、累、險的工作，工作條件現(xiàn)對比較惡劣，權益往往得不到有效保障。社會保障制度的缺失，使得他們在遭遇風險時極易陷入困境，引發(fā)社會問題。
2．土地流轉制度的實施需要農村社會保障制度的建立，建立農村社會保障制度是促進農地有序流轉的最好的解決方法。目前，全國整體的土地流轉進程較慢，主要原因在于農村社會保障制度的嚴重不健全，農民手中的承包地在很大程度上被農民當作了能夠保障其生活“溫飽”的最后一道屏障，再加上我國現(xiàn)階段就業(yè)形勢的嚴峻，即便是那些進城務工的農民，在家中也保留了一部分土地，以備不時之需。對社會保障缺失的理性預期主觀上影響了土地的集約化經營，嚴重阻礙了農村土地承包經營權的健康有序流轉。毫無疑問，建立農村社會保障制度是促進農地有序流轉的最好的解決方法，對流轉雙方都是有益的和必要的。從某種程度上說，完善的農村社會保障制度是實現(xiàn)農村農地流轉市場有效運行的必要條件。[3]
三、土地流轉制度下農村社會保障制度的趨向
1．資金來源多渠道化。目前，社會保障基金的主要來源于政府、集體和個人。因此，首先必須發(fā)揮政府主導作用，加大財政投入力度。其次，集體可以通過土地流轉、國有資產變現(xiàn)等方式籌集部分社會保障基金, 發(fā)展農村社區(qū)保障，這是在目前國家一時無法向農村社會保障體系大規(guī)模投入資金的條件下。推進農村社會保障建設的現(xiàn)實途徑。再者，通過政策激勵吸引農民參保，在土地流轉制度下，可以通過健全農村土地流轉的經濟補償機，制訂合理的農村土地流轉價格和經濟補償方案，提高農民在土地流轉過程中的收益。有條件的地方甚至可以由政府將土地集中招標，提高土地的價格。
2、保障結構的多層次化。目前的農村，不具備建立一元社會保障制度的現(xiàn)實可行性。根據(jù)農民與土地的關系可以分為四大類，失地農民、農民工、農業(yè)勞動者以及農村中的困難群體。農村社會保障制度的建立必須針對不同的群體分層次分類別。
（1）農民工可納入城鎮(zhèn)社會保障制度。農民工因其主要生活范圍在城市，并且與用人單位建立勞動關系，可納入到城鎮(zhèn)社會保障制度。如湖南省今年已經開展了農民工養(yǎng)老保險的試點工作。湖南省規(guī)定，農民工養(yǎng)老保險費由用人單位和個人共同負擔。單位繳費比例為10%，個人繳費比例為4%，其中12%記入農民工個人賬戶，2%進入社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌。農民工個人賬戶資金實行完全積累，參保農民工用身份證進行實名登記，個人賬戶可實現(xiàn)接續(xù)。
（2）農業(yè)勞動者可建立農村社會保障制度。對于農業(yè)勞動者，應為其建立農村社會保障制度。農村社會保障制度資金來源可以考慮“以土地換保障”的方案。所謂“以土地換保障”是指這樣一種用社會保障替代土地保障的方案：農民在年老、到轉包土地企業(yè)務農,到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)、進入小城鎮(zhèn)定居的時候，讓出其原先承包經營的土地，由轉包者繳納一定數(shù)量的經濟補償，使其參加相應的社會保險；或在因建設被征用土地的情況下，征地單位用征地補償費的一部分為被征地農民建立養(yǎng)老保險。[4]
（3）困難群體應納入農村最低生活保障制度。對于農村的困難群體以及老人，可考慮將其納入到農村最低生活保障制度。農村最低生活保障制度是國家和社會為保障收入難以維持最基本生活的農村貧困人口而建立的一種社會救濟制度。建立農村最低生活保障制度既能及時有效地保障農民群眾的基本生活權益，促進農村社會經濟穩(wěn)定協(xié)調發(fā)展，也是能否盡快建立與完善農村保障制度的關鍵。國家除了向保障對象提供資金補助外，還應采用實物補助，以及面對五保對象等特困人口提供救助性服務，逐步將五保對象納入最低生活保障制度的覆蓋體系之中。使更多無力耕種土地的老、弱、病、殘農民放棄對土地的依賴，促進土地的集約化經營。[5]
參考文獻
[1]瀏陽年鑒.[M]2007
[2]陳發(fā)桂, 農村土地承包期限的矛盾現(xiàn)狀及法律對策[J].桂海論叢，2008，(05）
[3]李雪，陳小伍.促進農地流轉與完善農村社會保障的關系探析[J].鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟，2008，（04）
[4]王小英.論“以土地換保障”———一個解決農村養(yǎng)老保險資金來源問題的新思路[J].中南財經政法大學研究生學報，2007，（03）
[5]王為民，李相敏.農村社會保障缺失下的土地撂荒問題研究[J].山東社會科學，2008，（04）
作者簡介：鐘瓊乳（1982.10—），女，長沙民政職業(yè)技術學院講師，研究方向：社會保障。
來源：《湘潮》（下半月）2009年第8期
