地方治理研究：范式、理論與啟示
［英國］杰瑞·斯托克
樓蘇萍 譯，郁建興 校
[摘要]20世紀90年代早期以來治理理論的興起，可以看作是對當前世界各國在回應(yīng)新的治理挑戰(zhàn)中所采納的不同于傳統(tǒng)公共行政的公共管理方式的總結(jié)。治理理論的支撐性論點和概念包括：網(wǎng)絡(luò)管理理論，即將治理的核心任務(wù)看成是管理網(wǎng)絡(luò)；授權(quán)理論，認為有效治理的關(guān)鍵是恰當?shù)氖跈?quán)機制；社會解釋理論，以人們理解和解釋世界的差異為研究起點并認為這種差異是治理所面臨的最大挑戰(zhàn)；側(cè)重于合作如何達成的伙伴關(guān)系概念和社會資本概念。治理理論的啟示在于：首先，治理要求擴大地方?jīng)Q策的范圍并重新定義地方政府的角色；其次，面對新的挑戰(zhàn)，公共管理者需要掌握新的管理技能；最后，治理理論及其對應(yīng)的管理方式提供了全球比較的框架。
[關(guān)鍵詞]治理；地方治理；網(wǎng)絡(luò)理論；授權(quán)理論；社會解釋理論
[中圖分類號]D035
[文獻標志碼]A
[文章編號]1008—942X(2007)02—0005—11
本文將以治理的概念為開端，介紹當前治理理論的幾個理論基礎(chǔ)與概念，并討論這些理論和概念如何為更好地理解治理在地方層面的操作帶來的洞見①。筆者十余年來一直思考地方治理并就此寫下了許多文章，最早的一篇是1996年起草、發(fā)表于1998年的《作為理論的治理：五個論點》。而本文則重在提醒我們注意治理的復(fù)雜性，以及參與其中的大量政府組織與非政府組織。治理具有五個核心論點，它們是：治理理論關(guān)注治理過程中在政府之外(但也包括政府)的組織機構(gòu)；治理明確指出存在邊界和責任上的模糊；治理安排使參與其中的行為主體和組織間產(chǎn)生了復(fù)雜的依賴關(guān)系；網(wǎng)絡(luò)是治理實踐的主要形式；治理研究認為，政府可以利用其權(quán)威與立法能力之外的許多工具影響最終結(jié)果。筆者試圖通過多項研究，回答十年前自己所提出的治理視角的真正內(nèi)涵問題。
20世紀90年代早期興起的治理理論已經(jīng)成為公共管理領(lǐng)域最核心的論點之一，它是地方治理研究的起點。公共管理向治理視角的轉(zhuǎn)變反映了治理所處的情境在很多國家發(fā)生了變化，這些變化包括：經(jīng)濟發(fā)展與伴隨而來的世界經(jīng)濟全球化；消費者、納稅人和公民的要求越來越高；技術(shù)不斷進步，特別是在信息管理和信息傳播領(lǐng)域的發(fā)展；前所未有的社會復(fù)雜性與多樣性。在這些因素的作用下，尋找新的治理方式成為發(fā)達工業(yè)社會國家和后工業(yè)社會國家的強烈、普遍的需求。萊斯特·薩拉蒙在《政府的工具》一書中寫道：“公共行動的工具，解決公共問題的手段、方法已經(jīng)大規(guī)模增多了。以前，政府的行為主要限制在官僚組織直接提供公共產(chǎn)品和服務(wù)上；而現(xiàn)在，政府的行為包括許許多多令人眼花繚亂的方式：借貸、抵押、補助、合同、社會規(guī)制、經(jīng)濟規(guī)制、保險、稅收支出、優(yōu)惠購貨券等等。”[1]但我們不能就此認為所有國家都遵循相同的改革路徑，事實上，不同的國家以差別相當大的方式回應(yīng)著新的挑戰(zhàn)，很多國家極富冒險性地推出了與眾不同的新治理方式。公共管理學(xué)者常常需要“追趕”政策制定者和實踐者們提出的解決各種挑戰(zhàn)的諸多復(fù)雜而多樣的創(chuàng)意，這使得地方治理成為一個激動人心的研究領(lǐng)域。
本文的第一部分主要考察治理范式是如何幫助研究者們重塑他們對公共管理和政策制定的理解。第二部分主要論述不同的方法和理論是如何在應(yīng)對治理挑戰(zhàn)的過程中產(chǎn)生的，文中并不打算做全面回顧，而主要指出一些關(guān)鍵性的發(fā)展理論，如網(wǎng)絡(luò)理論、授權(quán)理論(delegation theory)②和社會解釋理論。治理領(lǐng)域過去十來年的工作并沒有產(chǎn)生新的重大共識，但每一項具體工作都提供了一些有益的東西。在這一部分中，還將討論幾個重要概念，如將權(quán)力看成是社會產(chǎn)出的城市伙伴關(guān)系(urban regime①)概念和社會資本概念。這些概念對于討論治理范式對公共管理在地方層面的啟示非常重要。治理理論可以在三個方面給我們以啟示：(1)如何理解地方政府的角色；(2)公共部門領(lǐng)導(dǎo)人應(yīng)具備的主要技能；(3)對地方治理體系的比較性研究。當前我們面臨的關(guān)鍵任務(wù)是建立一個更有效的比較框架，以此檢驗和發(fā)展治理視角。
一、傳統(tǒng)公共行政面臨的治理挑戰(zhàn)
治理理論始于認識到公共行政的主體已經(jīng)超出了多層級的政府機構(gòu)，而延伸至社區(qū)、志愿部門和私人部門，這些部門在公共服務(wù)及項目實施中所扮演的角色是治理視角關(guān)注的重要領(lǐng)域。過去，公共責任屬于政府專有，而現(xiàn)在它為政府與其他許多非政府組織所共享。“在某種意義上，‘公共行政問題’已經(jīng)跳出了公共機構(gòu)的邊界，現(xiàn)在，一種寬泛的‘第三部門’正密切地進入公共事務(wù)的執(zhí)行和管理中。”[1]38“第三部門”可以包括準政府機構(gòu)、公共企業(yè)、社會企業(yè)、志愿性的非營利組織等。
同時，人們普遍認識到公民與政府之間的相互聯(lián)系大大加強了。社會力量與政策問題的解決密切相關(guān)，社會力量有著解決政策問題的能力，盡管是在國家機構(gòu)的直接支持下。坦率地說，公民必須納入到社會問題的定義中，而且他們的行動常常是解決方案產(chǎn)生的基礎(chǔ)。國家在地方及其他層面都面臨著復(fù)雜的社會領(lǐng)導(dǎo)任務(wù)，不僅要回應(yīng)公民的需要，而且要構(gòu)建集體方案產(chǎn)生的有效機制。有很多措施可以將公民直接納入服務(wù)的提供中，比如鼓勵參與社區(qū)中一些帶有修復(fù)性的司法活動，擔任志愿的特別治安官；或者提出旨在改變公民行為的倡議，比如通過更健康的生活方式改善人們的健康狀況與福利；還可開展其他鼓勵公民達成共同目標的計劃，比如無垃圾區(qū)創(chuàng)建，通過汽車合用減少交通擁擠，或者更好地管理地方公園、空地以及其他社區(qū)設(shè)施。
此外，治理理論更為強調(diào)國家的碎片化屬性與現(xiàn)狀。顯然，國家并不是作為一個統(tǒng)一體，而是作為一套既聯(lián)系又分割的復(fù)雜機構(gòu)與制度展開行動的。在這種情況下，治理意味著國家通過內(nèi)部及外部網(wǎng)絡(luò)進行運轉(zhuǎn)的能力。
因此，治理理論對公共管理的關(guān)注焦點——組織和行為主體進行了重新定義。在治理的視角下，位于公共行政核心的是一套更為復(fù)雜、更為動態(tài)的組織機構(gòu)和行為主體。傳統(tǒng)公共行政在具體組織內(nèi)關(guān)注政治一行政二分帶來的管理挑戰(zhàn)，以及這些組織內(nèi)部的政策制定、預(yù)算和實踐；治理視角則認為大量存在于組織和行為主體間的復(fù)雜關(guān)系也應(yīng)該是關(guān)注的焦點。
但是，治理對公共行政所釋放的信息不僅僅是組織管理、服務(wù)提供和實踐變得越來越復(fù)雜。治理視角強調(diào)這些組織不能再通過簡單的科層制連接在一起?，F(xiàn)代治理面臨著權(quán)力依賴的嚴重挑戰(zhàn)。權(quán)力依賴意味著致力于集體行動的組織必須依賴于其他組織，并且不能通過命令的方式迫使對方回應(yīng)，而只能通過資源交換和基于共同目標的談判來實現(xiàn)?；ハ嘁蕾囈馕吨卫硇鹿ぞ叩陌l(fā)展，意味著公共管理只能通過新的方式取得成功。萊斯特·薩拉蒙認為：“在這種情況下，公共行政傳統(tǒng)的關(guān)注點，如公共機構(gòu)內(nèi)部的運作，其人事管理體制、預(yù)算過程、組織結(jié)構(gòu)和動力機制對計劃的成功變得不再那么重要。至少，組織的內(nèi)部動力機制及其與第三部門的外部關(guān)系一起成為影響成功的重要因素。”[1]156
成功往往來源于使整體大于各部分之和的整合中，而失敗常常是因為制度允許的權(quán)力依賴和機會主義行為破壞了達成結(jié)果的能力。政府統(tǒng)治強調(diào)確定的、禁止的和委托統(tǒng)治的結(jié)果；而治理相反，它更多地關(guān)注調(diào)控社會的能力，使其產(chǎn)出有價值的結(jié)果。
治理視角為傳統(tǒng)公共行政提供了可供選擇的組織構(gòu)架。協(xié)作的復(fù)雜性并不必然要求采用等級制的命令方式，我們還可以有別的選擇，如通過規(guī)制、市場簽訂合約、回應(yīng)利益的聯(lián)合、發(fā)展忠誠和信任的紐帶等來實現(xiàn)。認識到治理機制的寬泛性能夠使我們更好地理解現(xiàn)代公共管理的過程，并將注意力從單個地方政府單元的內(nèi)部操作和管理轉(zhuǎn)向地方層面的多種組織如何在環(huán)境中相互作用。
二、治理理論
治理理論具有三個主要的理論支柱，它們都把構(gòu)建和維持治理安排作為關(guān)注的中心。
(一)網(wǎng)絡(luò)管理理論
從治理視角提出的一個觀點是，治理就是由許多主體和組織混合而成的網(wǎng)絡(luò)的運作。正如羅德·羅茨在《理解治理》中所指出的，治理就是管理網(wǎng)絡(luò)[2]。盡管羅茨在另一篇論文中帶有修辭學(xué)意味地以“新的治理：沒有政府統(tǒng)治的治理”為題，但大多數(shù)學(xué)者都認為：治理關(guān)注的焦點是政府如何有效地與政府內(nèi)及政府外的組織互動，最終實現(xiàn)目標。所有關(guān)于治理的重要文獻，包括皮埃爾、彼得斯、凱特(Kettl)和克簡爾(kjaer)的著作，都認為我們所說的網(wǎng)絡(luò)不是自治、獨立、自由的網(wǎng)絡(luò)，而是由政府指導(dǎo)與推動的組織網(wǎng)絡(luò)[3-4]。
那么，政府在推動組織網(wǎng)絡(luò)時可以做些什么?由威廉·科科特(William Kickert)領(lǐng)導(dǎo)的荷蘭學(xué)派區(qū)分了兩大類型的管理戰(zhàn)略：經(jīng)營管理與網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建[5]。前者是指對現(xiàn)有網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)內(nèi)的關(guān)系進行管理，后者則指改變或參與網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的努力。第一種類型常常需要政府為妥協(xié)創(chuàng)造出共同決策的環(huán)境，比如一個政府機構(gòu)可以為一項新政策的通過召集所有的利益相關(guān)方，由此產(chǎn)生一個被認為是對所有人都有益的結(jié)果。第二種類型則包含更多的介入式干預(yù)，它要求改變行為主體之間的關(guān)系，轉(zhuǎn)變資源分配方式，尋求政治上的變動。此時新的成員被帶入到網(wǎng)絡(luò)中并被授予合法性和資源，政府為它們提供影響政策過程的機會并推動產(chǎn)生其他可能的結(jié)果。比如，政府機構(gòu)可以在居民和開發(fā)商關(guān)于如何復(fù)興城市公園的討論中引入一個受過生物學(xué)訓(xùn)練的環(huán)境保護主義者小組，以期通過更專業(yè)的信息輸入，得到有利于野生動植物保護的結(jié)果。
丹麥政治學(xué)家伊娃·索侖森(Eva Sorensen)提供了一個有用的分析框架，她界定了四種網(wǎng)絡(luò)管理的方式，它們是：(1)自我構(gòu)建式的不介入方式；(2)故事敘述式的不介入方式；(3)支持與促進式的介入方式；(4)參與式的介入方式[6]。其中后兩種干預(yù)方式在很多方面都與早先網(wǎng)絡(luò)管理著作中的直接干預(yù)方式類似。它們都是由政府主體在經(jīng)營管理中通過支持與促進網(wǎng)絡(luò)成員間的交換或更主動地加入交換過程，來推動特殊利益或特殊結(jié)果的實現(xiàn)。在索侖森的分類中，較有新意的是兩類不介入的網(wǎng)絡(luò)管理方式的提出。
不介入方式中的第一種囊括了范圍廣泛的行為方式，包括政府通過推動立法為網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展指明大致方向，而達到目標的路徑和機制則留給授權(quán)的組織自由定義和細化。它還包括政府采取激勵性措施鼓勵組織通過特定方式互相合作。極其重要的是，在這兩種情況中，國家都是以不介入方式行動的，它是指導(dǎo)性的，而不是命令式的。
正式的目標設(shè)置和激勵結(jié)構(gòu)并不是影響網(wǎng)絡(luò)的唯一方式。敘述、講故事的方式同樣可以影響網(wǎng)絡(luò)，就像立法、財政這些“強硬”的手段一樣。索侖森解釋道：“通過講故事，可以建構(gòu)利益關(guān)系，樹立敵－友形象，為個人、群體和整個社會描繪過去和未來的景象，從而塑造理性行為的形象。由此，講故事代表了一種不通過直接干預(yù)而影響自治主體政治戰(zhàn)略的不介入方式。”[6]28這一洞見的實質(zhì)在于，網(wǎng)絡(luò)可以因看待和理解世界的方式而受影響，并可以用這樣的行為管理網(wǎng)絡(luò)。但是為了有效地管理網(wǎng)絡(luò)，索侖森認為，管理者特別是政治家們需要學(xué)習(xí)新的領(lǐng)導(dǎo)技能。
網(wǎng)絡(luò)管理理論成功地指出了一條管理公共行政的不同道路。作為一種新行為方式的描述以及管理者和政治家們的思想資源，網(wǎng)絡(luò)管理理論有著相當大的力量。然而，批評者指出，文獻中所使用的網(wǎng)絡(luò)更多的是作者們用來表達一種不同以往的治理方式的隱喻，而網(wǎng)絡(luò)概念以及怎樣更好地分析網(wǎng)絡(luò)則并不清晰。如果我們要理解網(wǎng)絡(luò)的實際影響，必須考慮許多因素，如：網(wǎng)絡(luò)運行的情境、網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)(它是松散的還是緊密的)、不同網(wǎng)絡(luò)主體所擁有的致力于影響結(jié)果的技能和資源。這些不同因素之間的相互作用是理解網(wǎng)絡(luò)如何影響政策的關(guān)鍵。但到目前為止，對使其發(fā)揮作用的網(wǎng)絡(luò)是什么的研究還很落后。
由此，普洛文(Provan)和密爾沃德(Milward)認為，既然缺乏嚴密的評估，那就意味著“得出結(jié)論認為網(wǎng)絡(luò)是解決復(fù)雜的政治問題的有效機制還為時尚早”[7]。他們建議通過回答以下三大問題來判定網(wǎng)絡(luò)的整體效率，其中每一個問題都提出了分析的不同層面：第一，網(wǎng)絡(luò)所產(chǎn)生的結(jié)果對社會及其代表是否有價值?第二，網(wǎng)絡(luò)能否在一組伙伴中形成一種可持續(xù)性的關(guān)系?第三，網(wǎng)絡(luò)能否使其中的單個機構(gòu)通過有利于他們，同時也有利于更廣泛的社會利益的方式生存，進而創(chuàng)造其未來?簡而言之，它能否同時對社會、對參與其中的成員有利?每一個問題都有不同的答案，但正如普洛文和密爾沃德所主張的，分析者不能不評價網(wǎng)絡(luò)的績效就簡單地將網(wǎng)絡(luò)作為一種新的治理方式加以倡導(dǎo)。網(wǎng)絡(luò)理論的潛臺詞是政府可以管理網(wǎng)絡(luò)，但不能保證肯定取得成功。
(二)授權(quán)理論
如果說網(wǎng)絡(luò)理論認為治理的關(guān)鍵任務(wù)是有效地管理網(wǎng)絡(luò)，那么，授權(quán)理論家們則認為有效治理的關(guān)鍵是建立恰當?shù)氖跈?quán)機制。授權(quán)理論的基本假設(shè)是，只要激勵恰當，希望的結(jié)果就能達到。理解授權(quán)如何起作用可以為理解治理如何運作提供幫助。與網(wǎng)絡(luò)管理理論不同，這一理論傳統(tǒng)更多地關(guān)注正式的制度安排。
授權(quán)理論的前提與委托一代理理論一樣，都是假設(shè)領(lǐng)導(dǎo)(或委托人)和下屬(或代理人)處于非合作的博弈中。領(lǐng)導(dǎo)既可以授權(quán)也可以不授權(quán)，而代理人可以選擇推卸任務(wù)或努力工作。用不帶貶義的說法是，代理人既可以按有利于委托人的方式行動，也可以按不利于委托人的方式行動[8]。表1描述了四種可能的結(jié)果：
考慮到這個模型是為了尋找在何種情況下委托人的目的都可以達到，下一個假設(shè)就是委托人希望代理人按照他的意愿工作，這條假設(shè)顯然是有道理的，盡管代理人既可能喜歡也有可能不喜歡擁有自由裁量權(quán)。從代理人的角度看，授予有限的自主權(quán)并不必然比被嚴格控制要好。在一些情況下，下屬會因為不愿意為一項難以完成的任務(wù)承擔責任而拒絕享有自主權(quán)。
那么，究竟什么是博弈的基礎(chǔ)?為什么代理人會愿意協(xié)助委托人?授權(quán)理論給出的答案是因為他們都希望避免結(jié)果C的產(chǎn)生。在這里，認為委托人和代理人之間有絕對的沖突是站不住腳的。每個人都竭力避免結(jié)果C的出現(xiàn)。委托人則希望達到結(jié)果D或A，如果由于時間限制或信息缺乏，那么也可以勉強接受結(jié)果B。即便那樣，要對付罷工也是很困難的，比如當一個項目的結(jié)果并不清晰的時候，委托人可能會為了避免責備而授權(quán)，下屬則會為了獲得信用而努力工作；一旦委托人因某次下屬逃避任務(wù)而以信用理由把控制權(quán)收回，那么代理人就會不斷逃避工作，如此循環(huán)反復(fù)。
思考授權(quán)的內(nèi)在動力機制能夠幫助我們了解為什么在現(xiàn)實治理中實現(xiàn)有效授權(quán)會如此困難。指揮權(quán)掌握在委托人手中，而代理人具體參與工作，所以委托人在信息擁有上具備優(yōu)勢。從這個角度看，可以把授權(quán)關(guān)系看成是微妙的平衡博弈。這樣問題就變成了：“將決策權(quán)授予掌握了更多信息的一方帶來的收獲是否抵得上讓一個有著不同偏好的人代替你決策所帶來的損失?”[8]242這一模式還可以加上很多“如果……那么……”：如果代理人開始無償?shù)爻袚蝿?wù)，那么對整個博弈過程會產(chǎn)生什么影響?如果領(lǐng)導(dǎo)和下屬之間有著嚴重的沖突，那么領(lǐng)導(dǎo)還會授權(quán)嗎?如果存在多個代理人(會互相搭便車)或多個授權(quán)人，那么是否會出現(xiàn)很多交叉控制?
但是，授權(quán)理論并沒有在此停步。授權(quán)理論在表明授權(quán)安排復(fù)雜性的同時，也指出可以有多種方法對其進行有效管理。一個顯而易見的措施是由委托人制定制裁機制，一旦出現(xiàn)錯誤，代理人就會被踢出局。授權(quán)理論的大量文獻很清楚地表明采用這種方式的成本是昂貴的，因為在信息不對稱的情況下它必然要求大量的監(jiān)督工作，同時，制裁機制還有可能損害委托人和代理人的聲譽。
除了嚴厲監(jiān)督和過度看管之外，還存在其他可行的控制方式。在授權(quán)理論研究中頗能站得住腳的一個方案是選擇“委托人盟友”，即選擇與領(lǐng)導(dǎo)有著相同理念的下屬。在這一首要選擇無法做出的情況下，仍然有其他方法控制代理人的自由裁量權(quán)。很多論者都建議委托人通過規(guī)定“出牌”規(guī)則，增加代理人選擇委托人所偏好的方案的可能性。他們可以制定行政準則規(guī)定代理人在何種情況下可以決策，決策需要咨詢哪些人，以及決策允許的速度。委托人還可以通過取消制度來加強控制。如果代理人做出的某項決策與委托人的意圖不合，那么該項決策就應(yīng)該被重新考慮。這樣，既可以讓代理人擁有相當廣泛的(具有靈活性的)立法赦免權(quán)，也有利于創(chuàng)造使他們更可能做出與委托人一致決策的環(huán)境。
授權(quán)理論所傳遞的一個關(guān)鍵信息是，如果委托人缺乏必要的監(jiān)督時間和資源，對代理人自由裁量權(quán)的恰當限制同樣可以達到委托人想要的結(jié)果。但是，他們必須小心設(shè)計規(guī)則，以避免鼓勵不服從的行為。
授權(quán)理論的文獻中還指出了一種特別有趣的形式，在這種形式中，委托人的主要目的是設(shè)立一個不會完全聽命于他們或一時沖動的某種“牽牛式”組織。一個眾所周知的例子是國家將貨幣供應(yīng)和利息率設(shè)定的權(quán)力委托給一個獨立的決策機構(gòu)，以避免它受短期性政治利益的影響。確定貨幣供應(yīng)水平和利息率是經(jīng)濟長期健康的保證。在這一授權(quán)關(guān)系中，委托人確定了這項工作的首要原則，即在長期的公共利益基礎(chǔ)上決策，同時采取隔離式的委托關(guān)系，自己不參與決策。還有一種情況是成立一個不受自己主導(dǎo)的組織，以避免政治反對派上臺后將其取消。比如，成立一個高度獨立的環(huán)境保護委員會，不做日常的政治游說，以此保證委托人即便日后失去了權(quán)力，也仍然能確信在環(huán)境問題上存在著一個強大的推動者與保護者。當然，這種策略會導(dǎo)致產(chǎn)生一個剛性的、缺乏彈性的代理人，無法適應(yīng)新的環(huán)境和要求。
總之，許多授權(quán)理論的文獻在為有效授權(quán)提供精巧的解決方案上都相當樂觀，它們認為可以制定出保證委托人指導(dǎo)地位和影響力的治理體系。這些文獻的啟示在于，盡管現(xiàn)代治理高度復(fù)雜，如果代理人在接受授權(quán)時是慎重而負責的，那么他們是可以領(lǐng)會“人民的意愿”并將其轉(zhuǎn)化為實際行動的。理論構(gòu)建的規(guī)范性有利于考察諸多假設(shè)和簡化方案，但是，能否運用這種方法探尋真實世界里紛繁復(fù)雜的社會實踐中的規(guī)則和決策，該理論的倡導(dǎo)者都承認他們對此并不能肯定。
(三)社會解釋理論
這個世界并不是可以輕易控制的，治理安排的設(shè)計也不是一項輕而易舉的工作，這是社會解釋理論所堅持的觀點。社會解釋理論與授權(quán)理論很不一樣，它用一個更復(fù)雜的視角審視個人及群體如何回應(yīng)治理過程中的困境和挑戰(zhàn)。授權(quán)理論假定人們會在給定的制度激勵下做出理性回應(yīng)，而社會解釋理論普遍認為人們解釋世界的差異是其研究起點，政治溝通遠不是那么簡單的事情，這正是治理所面臨的最大挑戰(zhàn)。
馬克·拜維(Mark Bevir)是通過這種途徑理解治理的著名倡導(dǎo)者，他批評了像授權(quán)理論那樣認為可以輕松地通過設(shè)定程序和規(guī)則來控制下屬行為的分析方法。如委托人A為處于位置X的下屬設(shè)定了規(guī)則Y，期望他能夠按照行為Z那樣行事，但是處于位置X中的人可能無法正確理解他必須遵循的規(guī)則Y，又或者他對規(guī)則Y的理解與我們極不相同，在這種情況下，即便他愿意遵守規(guī)則Y，也不可能像Z那樣行動。而且，授權(quán)理論以人們都是自私自利的為前提條件，在進一步分析中又假設(shè)在特定情況下是個人利益所在。這種論證看起來是合理的、顯而易見的甚至是不證自明的，但所有這些都不過是分析家的猜測。拜維評論說：“我們不能漫不經(jīng)心地假設(shè)科層組織在理解和判斷其制度情景時和我們的理解和判斷是相同的。不考察人們的信仰及他們看問題的視角，就不可能得出任何可信的解釋。”[9]
拜維提出“根據(jù)人們的信仰和要求分析其行為的敘述路徑”。他認為，為了解釋人們的行為，必須了解他們的信仰和要求，而這需要通過考察他們對自己所處位置的理解及影響他們行為和價值觀的規(guī)范來獲得。更重要的是，“人們不可能擁有純粹的經(jīng)驗，他們的信仰也充斥著權(quán)變理論”[9]。政治科學(xué)家要把理解這些信仰和要求當作自己的任務(wù)，而這最好是通過“將他們與別的理論和含義聯(lián)系起來的方式”來解釋。人們總是生活和工作在一定的傳統(tǒng)中，傳統(tǒng)促使他們采用某種特定的理解方式。當困境產(chǎn)生時，他們就有可能改變自己的傳統(tǒng)和信仰。概括地說，拜維“鼓勵我們把治理理解為互相競爭的信仰的政治角逐，并在傳統(tǒng)和困境的語境中解釋他們的信仰”[9]211。
將治理看作是具有開放、發(fā)展、反思特征的“溝通關(guān)系”具有重要意義[10]。在社會解釋學(xué)派看來，所有社會生活都是可溝通的，如果想進行有效的、合法的治理，也不得不采用這種方式。溝通的世界是有著各種不同聲音并以一定程度的“空白噪音”為背景的世界。一項政策的啟動，不管是否有意，都與更大范圍內(nèi)的社會論爭和社會效用相聯(lián)系。如果觸及到蘊含在文化中的某些要素，政策可能會激發(fā)或者復(fù)蘇某些經(jīng)過了長時間發(fā)展的深層聯(lián)系。在政策語言中可以找到各種復(fù)雜的含義，含義的差別性和復(fù)雜性也可以在政策爭論及圍繞政策執(zhí)行的討論中發(fā)現(xiàn)。針對某一政策的各種不同含義的理解還體現(xiàn)在執(zhí)行部門創(chuàng)建和使用的各種政策工作中。這些不同理解在機構(gòu)每天、每周、每月、每年的運行和行為當中得以延續(xù)。由于文本不可能充分體現(xiàn)立法者表達意圖時的背景和情境，執(zhí)行者必須從他們自己和組織的角度理解政策的含義。解釋途徑給予我們的啟示是：治理是充滿了雜亂和不確定的過程。
(四)關(guān)鍵概念
以上三種理論并未窮盡考察治理問題所有可能的視角。但它們的確構(gòu)成了數(shù)量可觀的文獻所涉及的領(lǐng)域。除了介紹理論視角之外，界定治理中的幾個概念同樣有助于對治理的分析。
1．伙伴關(guān)系分析?；锇殛P(guān)系分析認為權(quán)力是碎片化的，并把伙伴關(guān)系看成是地方政府組織和非政府行為主體聚合治理能力的合作安排[11]?；锇殛P(guān)系是“一個非正式但相對穩(wěn)定的群體，這一群體可以獲得制度資源，使其在治理決策中擁有穩(wěn)定的地位”[12]4。合作的達成不僅通過正式的機制，也通過非正式的網(wǎng)絡(luò)。有效的城市治理有賴于橫跨邊界的公民合作的建立。以前人們把權(quán)力理解為影響或控制決策的行為能力，現(xiàn)在這已經(jīng)被非正式的理解所取代，即權(quán)力是指定方向，然后發(fā)動各種必需的資源以保證愿景實現(xiàn)的能力。“如果城市政治的傳統(tǒng)模式是社會控制，那么這里所倡導(dǎo)的可稱之為‘社會產(chǎn)出模式’。”[12]8-9它基于這樣的問題，即在一個權(quán)威有限且分散的世界，行為主體們?nèi)绾瓮ㄟ^跨越制度邊界生成治理能力并取得重大成效。在復(fù)雜、碎片化的城市中，權(quán)力的作用方式是整合不同的利益，實現(xiàn)共同目標。整合不同資源、提出共享愿景可以看成是21世紀初高效的城市領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)鍵要素。
2．社會資本。社會資本是理解治理的另一個重要概念[13]，也是一個非常有用的概念，但是對它的應(yīng)用最好置于社會資本發(fā)揮作用的特定情境中。社會資本在特定范圍內(nèi)通過特定關(guān)系發(fā)揮作用。要理解社會資本如何影響地方政治，我們不僅應(yīng)該了解一個城市中社會資本的數(shù)量，而且應(yīng)該在特定關(guān)系中判斷社會資本出現(xiàn)或缺失的具體方式。社會資本是主體間關(guān)系的所有物。這一定義告訴我們，不僅研究人與人之間的關(guān)系十分重要，研究組織間關(guān)系也非常重要。社會資本可以由各種不同方式構(gòu)成，它是有利于個人和組織達成集體行動的可用資源。社會資本的構(gòu)成包括：(1)行為主體在運轉(zhuǎn)過程中的義務(wù)、期望和可信任度；(2)可獲得的信息渠道的質(zhì)量；(3)規(guī)范關(guān)系的規(guī)則和有效的懲罰措施。與物理資本或人力資本不同，社會資本不是個人或機構(gòu)的財產(chǎn)，社會資本只存在于主體間的關(guān)系中，是促進各種合作行為的來源。正是共享的知識、規(guī)范和信任感使行為更有可能取得成功。由此可見，社會資本的不同要素之間是一系列聯(lián)系的現(xiàn)象，盡管一開始看上去它們好像是分散的。信任是交換的基礎(chǔ)，信息的自由流通為建立規(guī)范和實施懲罰提供了條件。而規(guī)范和懲罰的有效實施有利于集體行動的長期維持。這些聯(lián)系反過來可以通向其他方向并發(fā)生相互作用。這些關(guān)系的質(zhì)量和屬性通過社會網(wǎng)絡(luò)體現(xiàn)，社會網(wǎng)絡(luò)的功效因為其屬性和強度的不同而不同?？傊?，社會資本只有在特定關(guān)系中才會轉(zhuǎn)化為共同合作的能力。我們需要考察的不是一個城市或一個地區(qū)是否存在社會資本，而是考察在何種情況下社會資本得以產(chǎn)生并發(fā)揮作用。
三、治理視角的啟示
治理視角為公共管理者提供了以下三個值得思考的啟示：首先，必須確保有足夠的地方?jīng)Q策空間；第二，需要考慮管理者和公務(wù)員們是否具備了治理所要求的技能；第三，他們必須準備好向別處學(xué)習(xí)，在一個比較的情境中理解地方治理。
(一)擴大地方?jīng)Q策的范圍
從全球化的影響來看，不斷增加的社會和地理流動、破除距離妨礙的科技進步，可能會使我們認為地方政府已成為明日黃花，然而，現(xiàn)在正是論述為什么地方領(lǐng)域仍然是當前治理的一個焦點的恰當時機。在此，筆者倡導(dǎo)的是“新地方主義”，即在達成某種國家最低標準和政策優(yōu)先權(quán)的共識框架內(nèi)，將權(quán)力和資源從中央集中控制向一線管理者、地方民主實體和地方消費者及社區(qū)轉(zhuǎn)移[14]。新地方主義是有意義的，它為處理復(fù)雜事務(wù)提供了治理彈性，并為公民直接參與所面臨的治理挑戰(zhàn)提供了解決機制。
當代社會所面臨的問題很少有簡單的解決方案。無論是保護環(huán)境、推動經(jīng)濟健康發(fā)展、維護良好的社區(qū)氛圍，抑或協(xié)助防止犯罪等，無不需要來自各層級各部門的公眾及機構(gòu)的共同行動?；蛟S有人建議我們應(yīng)該停止復(fù)雜化而代之以簡單思考，但我們需要處理的是現(xiàn)代社會中的問題，簡單化很有吸引力但卻是錯誤的。正如一句諺語所說：“每一個復(fù)雜問題都會有一個簡單的答案，而這個答案通常是錯誤的。”
我們需要找到適應(yīng)復(fù)雜性的方法。我們需要從多重維度去理解社會中的各種問題或議題，找尋能夠有效解決問題的機制，而不是被復(fù)雜的問題所壓倒。改革的路徑既非讓地方機構(gòu)尋求完全的自治，也不是設(shè)想中央能夠完全掌控整個政府系統(tǒng)。在公共服務(wù)監(jiān)督以及解決各種復(fù)雜問題方面，我們需要建立一種有效的中央一地方關(guān)系模式，以使所有機構(gòu)均能發(fā)揮積極作用，并使更大范圍內(nèi)的人民能夠參與其中。在此，我們需要引人社會資本學(xué)者們最根本的洞見：在涉及復(fù)雜思想交流和眾多參與者合作共事的活動中，社會關(guān)系質(zhì)量的好壞對于活動有效結(jié)果的獲得有著非常明顯的影響。地方和社區(qū)治理能夠提供那種自上而下的政府體系所缺乏的社會關(guān)系力量。
實施新地方主義需要怎樣的地方政府呢?首先，它要求一個能夠在地方層面擁有集體決策能力的戰(zhàn)略性政府。這種地方政府要在城市地區(qū)或類似地區(qū)推行。其次，它能夠給公民和利益相關(guān)者利益表達權(quán)，讓他們就其所處環(huán)境有更多發(fā)言權(quán)，甚至是為社區(qū)鄰里請命。
在這個體系中，政府官員和政府代表們的作用是提供社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)。這里所使用的社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)概念包括：戰(zhàn)略性的伙伴——為城市地區(qū)和次地區(qū)提出愿景和戰(zhàn)略方向，增強權(quán)威機構(gòu)及其伙伴的創(chuàng)新能力和變革能力。社區(qū)建設(shè)——使社區(qū)成員有效地參與社區(qū)建設(shè)，推進社會融合；通過監(jiān)督公共服務(wù)的生產(chǎn)者，與社區(qū)確立伙伴關(guān)系，提供更多富于回應(yīng)性的服務(wù)；鼓勵富有挑戰(zhàn)性的市民，采取積極措施改變消極市民的行為方式。
在面對21世紀的挑戰(zhàn)中，地方政府除了承擔戰(zhàn)略性作用之外，還有許多更瑣碎的任務(wù)。地方各級政府部門在做好這些工作中將起到關(guān)鍵作用，但需要再次提醒的是，政府發(fā)揮作用的方式是提供社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)，而不是直接的干預(yù)。
(二)新的管理技能
網(wǎng)絡(luò)治理強調(diào)公共管理的任務(wù)已經(jīng)發(fā)生了根本性改變。萊斯特·薩拉蒙認為：“新的治理已從強調(diào)大官僚組織控制的管理技能轉(zhuǎn)變?yōu)閺娬{(diào)‘授之以漁’的管理技能。這種技能要求將處于互相依賴的情境中所有并列的伙伴都納入到網(wǎng)絡(luò)體系中，在共同目標下將多元的利益相關(guān)者凝聚起來。”[1]薩拉蒙提出了三種關(guān)鍵技能。第一種是激活技能，即讓所有的相關(guān)人員都加入到解決問題的行列中來，不管是在促進環(huán)境改善的計劃中參與者是否充分、全面地參與，還是在確保市場中有足夠的老年人健康服務(wù)的提供方面，都對管理者在網(wǎng)絡(luò)管理中勸導(dǎo)廣泛參與，并且更寬泛地構(gòu)建一個符合他們所追求的公共價值的環(huán)境提出了要求。第二種技能是能夠協(xié)助網(wǎng)絡(luò)中各要素高效合作的組織能力，包括合作中通常需要的外交能力、溝通能力和討價還價能力。最后一項技能是調(diào)節(jié)能力。公共管理者面臨的主要挑戰(zhàn)在于，確定一種激勵與懲罰相結(jié)合的機制以實現(xiàn)預(yù)期目標。
戈登斯密(Goldsmith)和安吉斯(Eggers)在《通過網(wǎng)絡(luò)進行管理》一書中提出：對所有類型的公共組織而言，“管理網(wǎng)絡(luò)的技能與其管理員工的技能一樣對組織的成敗至關(guān)重要”[15]。他們繼而指出，管理者的關(guān)鍵任務(wù)是在伙伴關(guān)系中建立目標聯(lián)盟，避免溝通中斷，克服信息不足和能力缺陷。
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