【摘要】:新公共服務(wù)理論是以民主、公共利益、公民權(quán)為主要思想的政府治理理論。文章通過對(duì)新公共服務(wù)理論的闡述,分析了新公共服務(wù)理論的價(jià)值,展望了新公共服務(wù)理論的發(fā)展前景。
【關(guān)鍵詞】:新公共服務(wù) 治理 新公共管理
以羅伯特·B·登哈特(Robert B·Denhardt)為代表的新公共服務(wù)理論是在對(duì)傳統(tǒng)公共行政(他稱之為"老公共行政")特別是對(duì)新公共管理理論的批判的基礎(chǔ)上建立起來的,正因?yàn)槿绱?新公共服務(wù)理論是對(duì)現(xiàn)代公共行政理論特別是政治途徑的一個(gè)重要補(bǔ)充,對(duì)促進(jìn)政府管理和社會(huì)治理有著十分重要的意義。
一、公共服務(wù)理論的主要內(nèi)容
新公共服務(wù)理論是在比較公共行政學(xué)管理主義研究途徑特別是對(duì)新公共管理理論進(jìn)行反思和批判的基礎(chǔ)提出來的。具體來說,建立在民主公民權(quán)理論、社區(qū)和公民社會(huì)的模型,組織人本主義和組織對(duì)話理論基礎(chǔ)之上的新公共服務(wù)理論主要包括以下幾個(gè)方面的基本觀點(diǎn)：
(一)公共行政的目標(biāo)
新公共服務(wù)理論提出:"追求公共利益"才是公共行政的根本目標(biāo)。公共行政的終極目標(biāo)不應(yīng)該是效率、利潤,政府更節(jié)約、更經(jīng)濟(jì)不是政府存在的理由,謀求公共利益才是政府存在的合法性基礎(chǔ),要"確保公共利益居于支配地位"。新公共服務(wù)認(rèn)為對(duì)公共利益的意義的尋求是公共生活存在的理由,公共利益是通過社區(qū)對(duì)話和參與的過程實(shí)現(xiàn)的,其價(jià)值內(nèi)涵是正義公正、公平等民主規(guī)范,人們明確表達(dá)共同利益并首先關(guān)注政策選擇更廣泛的結(jié)果就形成了公共利益。在這一進(jìn)程中,政府的職能在于"創(chuàng)立共同的利益和責(zé)任"。
(二)公共政策的制定與執(zhí)行
新公共服務(wù)是在公共治理的觀點(diǎn)下看待公共政策的。由于社會(huì)的發(fā)展、變化迅速、復(fù)雜,對(duì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程有重要影響的公共政策就不僅僅是政府的事情,"公共政策方面的重要發(fā)展以及在為社會(huì)掌舵方面的重要發(fā)展都可能會(huì)在該特定政策網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的一種困難復(fù)雜的討價(jià)還價(jià)和協(xié)商過程中出現(xiàn)。越來越有意義的不是談?wù)撜?而是談?wù)撝卫淼倪^程。"而公共治理就是社會(huì)主體共同參與公共權(quán)威的行使的過程。
1.公共政策的制定中,政府應(yīng)該是服務(wù)(service)而不是掌舵(steer-ing),要重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神。從政府治理走向公共治理,意味著政府角色從以法律標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)則為中心的控制者轉(zhuǎn)向以民主標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)為中心的"經(jīng)紀(jì)人",政府行為從制定普適原則、協(xié)調(diào)資源分配轉(zhuǎn)向監(jiān)控社會(huì)網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)、確保在各種網(wǎng)絡(luò)之中、網(wǎng)絡(luò)與網(wǎng)絡(luò)之間實(shí)現(xiàn)民主并傾聽人民的聲音。具體來說,就是在"一個(gè)其中公共價(jià)值不斷地被再表達(dá)和再創(chuàng)造的民主治理系統(tǒng)"中把適當(dāng)?shù)牟┺膮⑴c者帶到一起并且促成公共問題的解決方案。
2.公共政策的執(zhí)行中,政府"思考要具有戰(zhàn)略性、行動(dòng)要具有民主性"。"新公共服務(wù)以公民對(duì)行政過程的參與而著稱。"只有真正重視公民在政策執(zhí)行中的作用,而不是忽視或者把公民當(dāng)作顧客或者當(dāng)事人來對(duì)待,這樣的公民參與下的共同生產(chǎn)即公民參與公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給,才能對(duì)政策實(shí)施提供更多的備選方案,才能有效厘量政府行為的自由裁量權(quán),才能增進(jìn)政府公信度,才能真正發(fā)揮公民功效、促進(jìn)共同利益。新公共服務(wù)認(rèn)為,這首先需要有一個(gè)"道德企業(yè)家"(moral entrepreneur),即具有關(guān)心和參與的行政道德,來強(qiáng)有力地推進(jìn)這一過程,包括確認(rèn)公民身份、鼓勵(lì)并支持團(tuán)體與公民訂立契約。然后政府應(yīng)該是開放的可以接近、具有很大的回應(yīng)性并能保證公民在政策過程的各個(gè)階段行使公民權(quán)。
二、新公共服務(wù)理論的學(xué)術(shù)價(jià)值和實(shí)踐意義
1.新公共服務(wù)理論是公共行政學(xué)政治途徑范式在二十世紀(jì)九十年代末的繼承與發(fā)展。從研究?jī)?nèi)容上看,新公共服務(wù)強(qiáng)調(diào)民主、公民權(quán)、公共利益,這和公共行政學(xué)政治途徑旨在強(qiáng)調(diào)的公民精神、平等、公民參與是一致的;從研究的方法上看,新公共服務(wù)和公共行政學(xué)政治途徑都采用后邏輯實(shí)證主義的研究方式,重價(jià)值判斷和規(guī)范原則,反對(duì)過于依賴實(shí)證主義和經(jīng)驗(yàn)主義。新公共服務(wù)的發(fā)展主要體現(xiàn)在它是在新的時(shí)代背景下產(chǎn)生的理論,融合了學(xué)科發(fā)展的最新成果。一方面,它對(duì)新公共管理的批判更系統(tǒng)、更合理,對(duì)新公共管理運(yùn)動(dòng)中的問題和不足看得更清楚。另一個(gè)方面,它吸收了政治學(xué)、管理學(xué)、社會(huì)學(xué)新的發(fā)展成果,甚至從新公共管理中肯定并吸收了有益的成果,比如公共服務(wù)"共同生產(chǎn)"的方法論。
2.新公共服務(wù)理論是公共行政研究范圍從政府善治轉(zhuǎn)向公共治理的標(biāo)志。新公共服務(wù)通過對(duì)公民權(quán)的強(qiáng)調(diào)和對(duì)公民教育的重視,對(duì)人的價(jià)值特別是公民道德的宣揚(yáng),使其具有鮮明的公共治理理論的特點(diǎn),是政府行政向公共行政尤其是公共治理轉(zhuǎn)變的重要指導(dǎo)理論。
三、新公共服務(wù)理論發(fā)展前景
1、新公共服務(wù)理論勾勒出了一個(gè)理想的社會(huì)狀態(tài)。然而其基于的基本人性假設(shè)中就有很多問題需要進(jìn)一步的更準(zhǔn)確地說明和支持。對(duì)于理論所期待的公共管理者,布賴斯就曾指出:"把公共義務(wù)當(dāng)作政治中的主要?jiǎng)恿硪蕾?就等于要設(shè)想一個(gè)天使的國家。我們所了解的人,必定都是有某種其它動(dòng)機(jī)的"。盧梭也指出,政府中的每個(gè)成員都首先是他自己本人,然后才是行政官,再后才是公民;而這種級(jí)差正是與社會(huì)秩序所期望的級(jí)差直接相反。至于讓民眾成為公民,能參與到行政過程中來,特別是在代議制和現(xiàn)代社會(huì)的壓力下投入更多的精力于社區(qū)事務(wù)并超脫自身利益是相當(dāng)困難的,這一點(diǎn)作為新公共服務(wù)的主要倡導(dǎo)者登哈特也是絲毫不避諱的,他說,理論上的領(lǐng)導(dǎo)集權(quán)與民眾參與分權(quán)的沖突悖論、實(shí)踐中的行政職業(yè)化以及社會(huì)生活的極端復(fù)雜性導(dǎo)致了參與效能的低下和無力參與。
2、其次,新公共服務(wù)理論是改良而不是變革。相對(duì)于管理主義的思想和方法而言,新公共服務(wù)理論的倡議和宣揚(yáng)多于實(shí)際的可操作的科學(xué)方法和技術(shù),甚至作為政治途徑的一種,新公共服務(wù)理論在一些涉及根本性政治問題時(shí)做出有成效的回答。這就造成了一方面,新公共服務(wù)不能獨(dú)立于新公共管理之外在今天的公共行政理論和實(shí)踐中成為新的范式,另一方面,新公共服務(wù)不能就諸如"政府愿意在多大程度上補(bǔ)償供應(yīng)者與用戶或公民之間的權(quán)力不平衡"的命題做出回答,從而將服務(wù)的實(shí)現(xiàn)途徑留給了政治學(xué),寄希望于領(lǐng)導(dǎo)的個(gè)人思想和個(gè)人作用。
綜上所述,新公共服務(wù)是對(duì)當(dāng)今公共行政理論和實(shí)踐特別是對(duì)新公共管理影響下的治理研究和實(shí)務(wù)的一種有意義的補(bǔ)充。它引導(dǎo)人們重視并關(guān)注公民權(quán)、追求公共利益、重視人的價(jià)值,崇尚民主。新公共服務(wù)理論凸現(xiàn)了當(dāng)前行政學(xué)理論由"由管理者管理"向"讓公民來服務(wù)"的發(fā)展趨勢(shì),但在理論的完備和具體實(shí)踐的進(jìn)行等層面仍有發(fā)展的空間,對(duì)政府理論和實(shí)踐的貢獻(xiàn)將隨著時(shí)代和自身的發(fā)展而影響深遠(yuǎn).
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