“依法行政”、“建設(shè)法治政府”,在今年顯得格外引人注目。而在圍繞依法行政的討論中,“三公”經(jīng)費、政府信息公開、行政強制法等話題的熱度持續(xù)走高。

據(jù)了解,在由中組部、國務(wù)院法制辦和國家行政學(xué)院共同舉辦的2011年秋季省部級干部加強法治政府建設(shè)專題研討班上,“三公”經(jīng)費、政府信息公開、行政強制法也成為教學(xué)重點。

省部級干部、專家是如何看待這些話題的?本報今日集納相關(guān)觀點,關(guān)注法治政府建設(shè)熱點話題。

9月6日,在國家行政學(xué)院,國務(wù)院法制辦副主任袁曙宏站上講臺,給省部級領(lǐng)導(dǎo)干部加強法治政府建設(shè)專題研討班的學(xué)員們,就兩個多月前出臺的《行政強制法》及其對政府工作的意義與影響,上了一堂“新法解析”課。

作為規(guī)范政府共同行為的一部重要法律,行政強制法的破繭而出,具有里程碑意義。袁曙宏認為,共71條的行政強制法,無論是行政強制的界定、原則、設(shè)定、種類,還是程序、執(zhí)行體制和法律責(zé)任等,始終貫穿著一條主線,這就是“統(tǒng)籌兼顧公共利益與公民合法權(quán)益,遵循行政強制設(shè)定和實施的內(nèi)在邏輯,努力在保障行政機關(guān)依法履行職責(zé)與保護行政相對人合法權(quán)益之間尋求平衡”。

課后,袁曙宏接受《法制日報》記者專訪表示,良好的法律是社會關(guān)系的“調(diào)節(jié)器”和“潤滑劑”,能夠理性消解社會關(guān)系中的緊張和矛盾,在相互沖突的利益關(guān)系和價值取向中實現(xiàn)動態(tài)平衡。行政強制法較好地實現(xiàn)了行政強制所涉及的行政權(quán)與公民權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)、中央立法權(quán)與地方立法權(quán)、公共利益與個人利益、公正與效率等若干基本關(guān)系的平衡,各級政府應(yīng)以貫徹實施《行政強制法》為契機,加快建設(shè)法治政府。

行政權(quán)與公民權(quán)和諧共存

記者:行政強制權(quán)作為一種典型的公權(quán)力,如何防范其對公民權(quán)的損害?

袁曙宏:如何規(guī)范和調(diào)整行政強制權(quán)力與公民權(quán)利二者之間的關(guān)系,是貫穿行政強制法各項制度安排的一條主線,也是各方爭議的焦點。就行政強制法的現(xiàn)有制度安排而言,應(yīng)當(dāng)說較好地平衡了二者關(guān)系,既規(guī)范了行政強制權(quán),又保障了公民權(quán),進而保證了行政強制的正當(dāng)性和可接受性,最終有利于經(jīng)濟社會的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

這種平衡理念,在該法第一條關(guān)于行政強制立法目的的規(guī)定中得到了集中體現(xiàn):即既要“保障和監(jiān)督行政機關(guān)依法履行職責(zé),維護公共利益和社會秩序”,又要“保護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”。這種旗幟鮮明地表明平衡行政權(quán)與公民權(quán)的立法理念,在行政強制法各章節(jié)中都得到了很好的體現(xiàn):

一是該法在第一章總則第一條、第六條中,規(guī)定了行政強制適當(dāng)原則和教育與強制相結(jié)合原則,在第八條中規(guī)定了公民、法人和其他組織對行政機關(guān)實施行政強制享有陳述權(quán)、申辯權(quán)、申請行政復(fù)議權(quán)、提起行政訴訟權(quán)和要求國家賠償權(quán),這些規(guī)定對制約行政強制權(quán)濫用、保護公民合法權(quán)益不受侵犯具有重要意義。

二是該法在第二章第十四條、第十五條規(guī)定了行政強制設(shè)定事先應(yīng)采取聽證會、論證會等形式聽取各方意見,事后公民、法人和其他組織可以向設(shè)定和實施機關(guān)提出意見和建議,有關(guān)機關(guān)應(yīng)當(dāng)認真研究論證,并以適當(dāng)方式反饋。

三是該法在第三章和第四章分別規(guī)定了行政強制措施實施程序和行政強制執(zhí)行程序,其中既包含了行政相對人享有的諸如“說明理由”、“陳述和申辯”、“立即通知當(dāng)事人家屬”等大量程序性權(quán)利,也包含了“不得查封、扣押公民個人及其所扶養(yǎng)家屬的生活必需品”等實體性權(quán)利。

四是該法在第六章法律責(zé)任中,比較集中地規(guī)定了行政機關(guān)違法實施行政強制的法律責(zé)任,以防止行政機關(guān)濫用強制權(quán),損害公民權(quán)。

行政權(quán)與司法權(quán)良性互動

記者:司法權(quán)如何監(jiān)督行政強制權(quán)?

袁曙宏:如何既實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的支持配合,又實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約,同時避免行政權(quán)與司法權(quán)相互掣肘,是制定行政強制法必須解決的一個基本問題。

分析行政強制法的制度安排,應(yīng)當(dāng)說該法較好地協(xié)調(diào)了行政權(quán)與司法權(quán)之間的關(guān)系,這集中體現(xiàn)在該法第五章關(guān)于申請法院強制執(zhí)行的規(guī)定之中:

首先,這一執(zhí)行體制充分支持了行政機關(guān)對強制執(zhí)行的需要。該法第五十三條規(guī)定,沒有行政強制執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)可以申請人民法院強制執(zhí)行。

第二,這一體制也有效保證了對行政機關(guān)強制執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督。該法第五十八條規(guī)定了人民法院對行政機關(guān)強制執(zhí)行申請的實質(zhì)審查,區(qū)別于第五十七條規(guī)定的書面審查,其目的在于保證強制執(zhí)行的合法性,體現(xiàn)了司法機關(guān)對于行政行為合法性的最終裁判權(quán)。

第三,這一體制還允許兩者合作共同實現(xiàn)行政法治目標。該法第五十九條規(guī)定,因情況緊急,為保障公共安全,行政機關(guān)可以申請人民法院立即執(zhí)行。經(jīng)人民法院院長批準,人民法院應(yīng)當(dāng)自作出執(zhí)行裁定之日起5日內(nèi)執(zhí)行。這種立即執(zhí)行機制的設(shè)計,包含了行政機關(guān)啟動立即執(zhí)行、法院在5日內(nèi)執(zhí)行的對應(yīng)義務(wù),實際上是行政權(quán)與司法權(quán)在涉及公共安全的緊急狀況下的一種相互配合。

總之,正是這種司法權(quán)對行政權(quán)既“支持”、又“監(jiān)督”、還“合作”的制度設(shè)計,確保了行政強制中兩者關(guān)系的良性互動。

中央地方共享強制權(quán)設(shè)定

記者:為什么地方政府規(guī)章不享有行政強制設(shè)定權(quán)?

袁曙宏:如何處理中央立法權(quán)與地方立法權(quán)的關(guān)系問題,是世界各國不得不解決的一個理論和實踐難題。

在我國,由于經(jīng)濟社會發(fā)展水平不平衡,城鄉(xiāng)之間、東中西部之間差異很大,加上各地地理、人情、風(fēng)俗、民族等不盡相同,導(dǎo)致地方事務(wù)千差萬別,需要采取行政強制的方式很難整齊劃一。比如,對超標污染物的強制治理、對違法開采水井的強制封填、對非法采集血液的強制取締、對違法生產(chǎn)經(jīng)營種子的封存、對非法種植的毒品源植物的強制鏟除、對霍亂病菌攜帶者的強制隔離、對內(nèi)河非法挖沙的強制停止等行政強制,很多都具有很強的地域性,不可能由中央完全享有行政強制的設(shè)定權(quán),而應(yīng)當(dāng)采取中央與地方共有的模式。

行政強制法從實際出發(fā),調(diào)動中央與地方兩個方面立法的積極性,發(fā)揮兩種優(yōu)勢。該法第十條和第十一條規(guī)定了可以設(shè)定行政強制的法律淵源有“法律”、“行政法規(guī)”和“地方性法規(guī)”,這就意味著全國人大、國務(wù)院、地方省級人大和較大市人大分別享有行政強制的設(shè)定權(quán)。

當(dāng)然,相較于行政許可和行政處罰,行政強制設(shè)定權(quán)在中央與地方的權(quán)限劃分上控制更加嚴格。在行政處罰中,地方政府規(guī)章享有“警告或者一定數(shù)量罰款”以及上位法規(guī)定的行為、種類和幅度內(nèi)具體規(guī)定的設(shè)定權(quán)；在行政許可中,地方政府規(guī)章享有“臨時性許可”以及上位法許可事項范圍內(nèi)具體規(guī)定的設(shè)定權(quán)；而在行政強制中,地方政府規(guī)章則不享有任何程度的行政強制設(shè)定權(quán)。其中緣由,無疑與行政強制行為對公民權(quán)益的損害程度以及地方政府對相關(guān)設(shè)定權(quán)的需要程度直接相關(guān)。

公共利益與個人利益同等保護

記者:協(xié)調(diào)公共利益與個人利益,是諸多立法必須面對的問題,行政強制法是怎樣平衡的?

袁曙宏:法律重在調(diào)整利益?，F(xiàn)代公法調(diào)整的利益不能只是單一的公共利益或者個人利益,而應(yīng)當(dāng)是在兼顧二者的基礎(chǔ)上對其加以理性界分和整合。行政強制法屬于典型的公法,必然要在公共利益與個人利益之間尋求平衡。

行政強制法主要從以下幾個方面,較好實現(xiàn)了這種平衡,維護了二者的辨證統(tǒng)一關(guān)系:

如該法第一條就開門見山地規(guī)定,既要維護“公共利益”,又要保護個人的“合法權(quán)益”,彰顯出一種對二者并重保護的立法宗旨。

該法第十六條也非常鮮明地體現(xiàn)了“同等保護”的理念。其中,第1款規(guī)定:“行政機關(guān)履行行政管理職責(zé),依照法律、法規(guī)的規(guī)定,實施行政強制措施?！蓖癸@行政強制措施對“公共利益”的保障功能。但該條第2款又規(guī)定:“違法行為情節(jié)顯著輕微或者沒有明顯社會危害的,可以不采取行政強制措施?！睆娬{(diào)了保護重要的“個人利益”優(yōu)于維護微量的“公共利益”。

該法還注重通過限制對公民實施行政強制來保護個人利益。如第二十條規(guī)定限制公民人身自由應(yīng)當(dāng)遵循嚴格的程序,并不得超過法定期限；第二十六條規(guī)定行政機關(guān)應(yīng)對查封、扣押的場所、設(shè)施、財物盡妥善保管義務(wù),造成損失的應(yīng)當(dāng)賠償；第二十八條規(guī)定了行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時解除查封、扣押的法定情形；第三十九條和第四十條分別規(guī)定了中止執(zhí)行和終結(jié)執(zhí)行的法定情形；第四十三條規(guī)定除情況緊急外行政機關(guān)不得在夜間或者法定節(jié)假日實施行政強制執(zhí)行,不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當(dāng)事人履行相關(guān)行政決定等。

總之,公共利益與個人利益保護并重是行政強制法的立法基調(diào),這類條款在該法中比比皆是。

不枉不過保證公正與效率并重

記者:沒有一個人會反對追求更多的社會公平,但可能付出的代價之一是“無效率”,行政強制法如何兼顧公平與效率?

袁曙宏:法治政府既要求公正執(zhí)法,又要求高效執(zhí)法。在行政強制中,如何避免在公正與效率之間失之偏頗,以不枉不過地保持平衡,這是處理二者關(guān)系的關(guān)鍵。

例如,在金錢給付義務(wù)的強制執(zhí)行中,如果片面追求效率,省略了查封、扣押和凍結(jié)的必經(jīng)程序,就會犧牲程序公正,并往往導(dǎo)致相對人提起行政復(fù)議和行政訴訟,從而最終也損害了效率。在對嚴重傳染病患者強制隔離等涉及到人民群眾重大生命安全的即時強制中,如果片面追求公正,設(shè)置太多復(fù)雜繁瑣的行政程序,往往會導(dǎo)致疫情擴散的嚴重社會后果,最終不僅犧牲了效率,也損害了社會公正。

我認為,行政強制法的制度設(shè)計較好地平衡了公正與效率的關(guān)系。一是該法關(guān)于行政強制措施和行政強制執(zhí)行制度的設(shè)定,基本目的之一就是為了保障行政效率,實現(xiàn)行政目標。二是該法關(guān)于當(dāng)場行政強制執(zhí)行、立即強制執(zhí)行、直接送達、代履行以及行政強制執(zhí)行期限等規(guī)定,保證了行政強制的基本效率。三是該法對行政機關(guān)實施行政強制的嚴格實體和程序規(guī)定,對公民、法人和其他組織申辯權(quán)、救濟權(quán)的規(guī)定,都是為了保證行政強制得到公正實施,不被濫用。