編號:206
案由：關(guān)于提高財政專項資金使用績效的建議
建議(提案人): 楊成彪
承辦部門: 財政(地稅)局
建議(提案)內(nèi)容:
建立民主、高效、廉潔的服務(wù)型政府是現(xiàn)代政府追求的目標，服務(wù)型政府的核心是提高政府行政效率，為社會更好地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。財政資金是政府活動的最終反映，提高財政資金使用績效既是健全公共財政體制的需要，也是構(gòu)建服務(wù)型政府的要求。當(dāng)前財政資金使用效率不高的現(xiàn)象較普遍，損失浪費時有發(fā)生，尤其是在財政專項資金方面。2006年我市的全部政府性資金支出接近50億元，專項資金占50%以上；涉及教育、科技、文化、衛(wèi)生、社保、農(nóng)業(yè)、交通等各個領(lǐng)域。因此用好財政專項資金對促進我市經(jīng)濟社會健康協(xié)調(diào)發(fā)展有著至關(guān)重要的作用。針對當(dāng)前財政專項資金管理使用中存在的問題，分析原因，對于促進財政專項資金管理規(guī)范，充分發(fā)揮財政專項資金的使用效益，提高政府的服務(wù)水平具有重要的現(xiàn)實意義。
一、 當(dāng)前我市財政專項資金使用管理中存在的主要問題。
財政專項資金是上級部門或財政下?lián)艿木哂袑ｉT指定用途或特殊用途的必須專款專用的資金。換句話說就是除保吃飯、保運轉(zhuǎn)等正常費以外的資金。
（一）閑置問題突出，影響效益發(fā)揮。
閑置是最大的浪費，我市財政專項資金閑置問題非常突出，表現(xiàn)為預(yù)算支出執(zhí)行率低、預(yù)算指標大量結(jié)余，資金在專戶閑置等問題。
1、預(yù)算支出指標大量結(jié)余，導(dǎo)致資金閑置。
2006年末財政各項資金的預(yù)算支出指標結(jié)余達16億元，其中大部分為項目支出（專項支出），交通、康莊工程、衛(wèi)生、民政、科技、水利等都存在超千萬元的指標結(jié)余；重點工程項目結(jié)余指標達1.5億元，其中市電大遷建工程結(jié)余指標1000萬元及市堤防工程指揮部近2000萬元的結(jié)余指標都已閑置多年。大量的建設(shè)工程指標結(jié)余與我市重點工程資金短缺、靠舉債建設(shè)的現(xiàn)象極不協(xié)調(diào)。
2、大量資金在專戶閑置。
如科技經(jīng)費在專戶結(jié)余達4600萬元。造地改田資金結(jié)余達4000多萬元。水利資金在財政部門閑置平均余額在4000萬元，而溫瑞塘河治理貸款平均余額3800萬元，造成較大的利差損失。
（二）撥付環(huán)節(jié)層層滯留，存在被截留、擠占、挪用現(xiàn)象。
據(jù)有關(guān)部門調(diào)查反映：專項資金在主管職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、資金專戶滯留問題較普遍，時間較長，尤其是水利、農(nóng)業(yè)等涉農(nóng)資金較突出。如水利專項經(jīng)費在主管部門達2900多萬元，其中04年前達700多萬元；又如造地改田資金在財政、農(nóng)林局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有不同程度的滯留。又如福利彩票公益金300多萬元，被某單位用于平衡經(jīng)費超支和下屬單位的基建款。土地整理項目資金300多萬元被兩鄉(xiāng)鎮(zhèn)用于彌補經(jīng)費。
（三）專項資金支出投向不符規(guī)定。
某試驗場水產(chǎn)品培育試驗費專項資金218萬元，其中用于招待、送禮、臨時管理人員支出、附屬設(shè)施建設(shè)占50%以上。農(nóng)民素質(zhì)培訓(xùn)支出744萬元，僅證書費用就達110萬元。提高普通居民購買經(jīng)濟適用房門檻，放低干部職工購買條件，將經(jīng)濟適用房變相為干部福利房。
（四）多頭補助、重復(fù)補助問題較突出。
某村一凈化沼氣池項目實際投資34萬元，得到我市兩部門的專項補助39萬元；某鄉(xiāng)楊梅園區(qū)道路建設(shè)實際支出才9萬多元，向兩部門申請得到補助資金近17萬元；某村馬蹄筍基地建設(shè)實際支出才9萬多元，向市三個部門申請得到補助資金30萬元多；更有甚者我市一“農(nóng)家樂”項目得到8個部門的補助。
(五) 資金分配結(jié)構(gòu)不合理，“低小散”現(xiàn)象普遍。
目前多項專項資金投向多以補助為主，補助項目多的猶如“仙女散花”，導(dǎo)致“低小散”現(xiàn)象普遍，難以形成資金合力。如2005年安排小農(nóng)水項目146個，平均補貼2.56萬元，補助金額在2萬元以下占66%；又如2005年水產(chǎn)養(yǎng)殖及捕撈專項補助安排263個項目，平均每個項目補助1.35萬元,最少僅0.30萬元。
（六）項目決策缺乏科學(xué)性，預(yù)期效益無法實現(xiàn)。
資金的效益發(fā)揮是依附在項目投產(chǎn)上，部分項目決策缺乏科學(xué)性，導(dǎo)致項目整體效益不佳，甚至損失浪費。2000年-2006年溫瑞塘河綜合整治投入資金4.8億元，但水質(zhì)治理、生活截污都未實現(xiàn)目標，其中污水處理廠實際可收集的污水只占規(guī)劃設(shè)計量的19%。又如新建成的黨校內(nèi)14個教室使用率為33%。某鎮(zhèn)一溪灘墾造旱地項目，由于沒有了解水利防洪堤項目規(guī)劃情況，造成墾造的部分變成防洪堤地址，造成70多萬資金浪費。
二、 產(chǎn)生問題的主要原因。
影響財政專項資金效益發(fā)揮的因素是多方面的，主要有： （一）資金閑置是體制問題和管理問題共同作用的結(jié)果。
1、從體制上看：現(xiàn)行預(yù)算體制要求教育、科技、衛(wèi)生、農(nóng)業(yè)都需要根據(jù)預(yù)算收入的法定比例增長安排支出，以保證對這些領(lǐng)域的投入。因此我市財政預(yù)算對這幾塊資金安排都是進行切塊管理。先確定資金規(guī)模，再由職能部門進行分配，這樣必然會帶來資金的供給與需求的不平衡。另外有些上級下?lián)艿膶ｍ椯Y金，要求每一級要有資金配套，地方配套資金不到位，項目也就閑置了。如康莊工程上級轉(zhuǎn)移支付的補助較多，但需要市財政、鄉(xiāng)財政、村分別負擔(dān)一定的比例。由于各鄉(xiāng)各村的財力情況不同，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村本來自身運行經(jīng)費就不足，負債累累，哪有錢配套，這樣就導(dǎo)致了資金閑置，項目受阻。
2、從管理上看：（1）部分項目資金安排缺乏科學(xué)性、合理性。存在項目滯后，資金等項目問題。我市科技經(jīng)費大量結(jié)余的一個重要原因就是準備用于孵化器項目的資金2000多萬元，但該項目遲遲不能上馬，資金也就自然閑置。另外一個原因就是有些需多年才能實施完畢的項目當(dāng)年就予以全額安排。如農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項目、小流域治理項目、科技創(chuàng)新項目。（2）專項資金的清理與整合不夠。沒有對有些多年無法實施的項目安排的資金、或者項目已經(jīng)完成的節(jié)余資金進行及時清理并進行重新分配。缺乏必要的預(yù)算支出執(zhí)行考核機制和預(yù)算指標流動機制，導(dǎo)致出現(xiàn)有些項目指標年年結(jié)轉(zhuǎn)，而有些項目由于缺乏資金而影響進度。這一點在重點工程上表現(xiàn)較突出。
（二）財政專項資金撥付環(huán)節(jié)過多，撥付時限約束不強。
多一個環(huán)節(jié)專項資金就多一份被截留、擠占、挪用的可能，而且也就多一段時間停留。目前有些職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔(dān)重，財力有限，人員經(jīng)費、機構(gòu)運轉(zhuǎn)費不足，領(lǐng)導(dǎo)意識淡薄，故挪用專項資金以彌補經(jīng)費不足。
（三）職能重疊、多頭管理。
前面所列的同一項目多頭補助的問題一方面暴露出我市的職能部門之間信息溝通不充分，被鉆了空子；另一方面也說明我市部門之間的職能重疊交叉非常嚴重，把關(guān)不嚴。同時也可以看出有些單位深得如何申報專項資金補助的“真諦”！這樣不僅資金投入重復(fù)，而且造成資金管理成本高，還造成一些不必要的浪費、工作效率的低下問題。
（四）資金分散，不能形成合力。
部分專項資金“灑胡椒面”、“低、小、散”，難以形成合力，致使政策效果不明顯。關(guān)鍵是主管部門深入基層調(diào)研不夠，沒有真正了解應(yīng)該投向哪些項目，只是等有關(guān)單位來申報，實行“報者有份”。
（五）缺乏績效評價和責(zé)任追究體系。
由于缺乏績效評價和責(zé)任追究體系，責(zé)任主體不明確，導(dǎo)致管理職責(zé)分工不清、約束不嚴、監(jiān)管不力。沒有問責(zé)制，只要把錢花光就行，資金使用單位績效意識薄弱，抱著不用白不用、用好用壞沒關(guān)系的想法。出現(xiàn)超標準、超概算、甚至“拍腦袋” 決策工程也就不足為奇了。資金分配部門監(jiān)管不嚴，缺乏對資金投入項目深入了解。往往重資金的分配、輕資金使用的全程監(jiān)督管理，缺乏追蹤問效。
三、提高財政專項資金使用績效的對策。
從上面的分析我們可以得出以下結(jié)論，影響財政專項資金的使用績效的因素有體制的原因，有管理水平的問題，也有部門利益作梗和責(zé)任追究制度的缺失的原因。因此解決這些問題不是一蹴而就的。針對存在的問題應(yīng)該從以下幾個方面著手解決。
（一）提高項目和資金的管理水平。
1、通過整合財政資源來提高財政資金使用效益。建立預(yù)算支出執(zhí)行考核制度，對執(zhí)行率低的項目在來年的預(yù)算安排中相應(yīng)減少。健全預(yù)算指標流動機制，對重點工程建設(shè)資金采用支出總額預(yù)算控制，根據(jù)具體工程的實際工作進度撥款，誰進度快誰先撥，總額指標撥完為止，這樣既有利于預(yù)算指標充分流動，發(fā)揮財政資金效益，又有利于調(diào)動建設(shè)單位加快工作進度的積極性。完善專項資金結(jié)余清理制度，對無法實施的項目或已完成的項目的結(jié)余資金由市財政收回重新安排。
2、完善專項資金和項目管理制度。完善專項資金管理辦法，加大對貧困山區(qū)的補助力度，免除或減少貧困鄉(xiāng)村的配套資金要求。財政和主管部門應(yīng)加快?？顡芨哆M度，盡可能減少資金撥付環(huán)節(jié)和資金撥付天數(shù)，縮短鏈條，逐步建立“直通卡”的支付網(wǎng)絡(luò)。建立專項資金有效協(xié)調(diào)機制，各部門必須堅持“集中財力辦大事”的原則，對專項資金統(tǒng)籌考慮，調(diào)整結(jié)構(gòu)，形成合力，有針對性地抓好重點領(lǐng)域和項目。嚴格項目審批制度，建立項目庫制度并實行分級管理。各部門應(yīng)深入調(diào)研，嚴格立項、篩選、論證制度，組織專家組進行可行性研究和評審，按照科學(xué)、公開、公正、公平的操作程序，建立滾動的部門項目庫。實現(xiàn)資金和項目步調(diào)的協(xié)調(diào)，需多年完成的項目分年度安排資金。
（二）建立健全專項資金使用績效責(zé)任追究體系。
1、建立健全使用績效評估制，推行問效制。
按照“事前審核、事中檢查、事后評價”的要求對專項資金實施全過程監(jiān)督控制，把專項資金的審批分配、監(jiān)督檢查與績效評價結(jié)合起來，建立科學(xué)、完善的財政專項資金監(jiān)管制度，確保財政專項資金按規(guī)定用途合理使用。逐步建立和推行績效評價機制，建立有效的激勵和約束機制，強化資金使用單位的節(jié)約和績效意識，強化資金使用單位被監(jiān)督意識，促進其不斷完善制度，提高管理水平，提高資金使用績效。
2、建立健全監(jiān)督體制，明確責(zé)任主體，推行問責(zé)制。
實施問責(zé)制是現(xiàn)代政府強化和明確責(zé)任，改善政府管理，建設(shè)責(zé)任政府的本質(zhì)要求。首先要進一步明確財政專項資金相關(guān)主體的責(zé)任，分清決策者應(yīng)負什么責(zé)任，資金的分配者應(yīng)負什么責(zé)任，資金的使用者應(yīng)負什么責(zé)任，監(jiān)管者應(yīng)負什么責(zé)任。使得各單位各部門各司其職、各負其責(zé)。充分利用專項資金績效評價結(jié)果，建立健全財政專項資金使用績效評估結(jié)果報告制度，報市人大、市政府、市政協(xié)或通過媒體公之于眾，接受公眾和新聞媒體的監(jiān)督。把資金使用績效與領(lǐng)導(dǎo)的升遷、業(yè)績聯(lián)系起來，促使每個單位領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任意識。
（三）撤并機構(gòu)，整合部門職能。
專項資金條塊分割、部門各自為政，多頭管理，資金已帶有深刻的部門烙印，變成部門掌控的資源，資金安排和分配缺乏按職責(zé)權(quán)限進行科學(xué)、公開、公正、公平的操作程序，甚至已經(jīng)形成固定的利益鏈。管好用好財政專項資金的關(guān)鍵是調(diào)整部門設(shè)置，對職能類似或雷同的部門進行撤并，整合部門間的職能，徹底解決多頭管理，交叉補助的問題。
