我國對不同群體人員實行不同的養(yǎng)老保障制度，企業(yè)退休人員實行基本養(yǎng)老保險制度，機關事業(yè)單位人員實行傳統(tǒng)的退休金制度，二者的籌資渠道不同，待遇計發(fā)辦法和調整機制也不同，從而導致群體之間的養(yǎng)老金替代率水平差距較大。2008年全國城鎮(zhèn)企業(yè)離退休人員平均退休金為1080元，事業(yè)單位月人均養(yǎng)老金是企業(yè)退休職工的1.8倍，機關公務員退休人員養(yǎng)老金水平是企業(yè)的2.1倍。[1]基于改善和解決城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度的細碎化、不同群體之間的待遇差距大以及政府財政負擔重等多種問題，我國很早就提出了探索事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的設想。在多年的醞釀和探索的基礎上，2008年3月14日國務院印發(fā)了《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革試點方案》（國發(fā)[2008）10號），提出在山西省、上海市、浙江省、廣東省、重慶市先行試點，主要內容是將事業(yè)單位人員參照企業(yè)職工養(yǎng)老保險辦法進行改革，由傳統(tǒng)的退休金制度改為社會養(yǎng)老保險制度，養(yǎng)老金不再單純由財政負擔。2009年1月20日人力資源和社會保障部正式下發(fā)了《事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）。然而自《改革方案》下發(fā)至今，各試點省市事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革進展緩慢，同時也引起了社會各界的強烈討論。
當前，學術界對于事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度存在的問題以及試點改革的研究，一般聚焦在機關事業(yè)單位退休金水平、事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革的公平性、改革的方向以及改革的財政支出的壓力等方面。例如，鄭秉文（2009）認為公務員和事業(yè)單位統(tǒng)一參加養(yǎng)老保險改革，走“統(tǒng)一模式”之路是大勢所趨；蔡向東、蒲新微（2009）認為“當前試點的《改革方案》在一定程度上有違社會保障剛性原則和公平正義，轉制成本無法解決，改革時機也不成熟”；[2]王曉軍、喬楊（2007）運用統(tǒng)計和精算方法，對機關事業(yè)單位和企業(yè)的養(yǎng)老金待遇差距進行定量分析，并分析了差距形成原因；[3]莊序瑩、范琦、劉磊（2008）以上海市事業(yè)單位的數據為例構建了事業(yè)單位社會養(yǎng)老保險運行的理論模型，確定上海事業(yè)單位養(yǎng)老保險運行模式的合理方案，文章設計了財政負擔、退休金的替代率、方案的可持續(xù)性程度3個指標；[4]周康（2009）認為“當前應同步推進機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，統(tǒng)籌推進事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，并加快建立和完善事業(yè)單位職業(yè)年金制度，妥善處理新舊養(yǎng)老制度的過渡銜接”；[5]盧馳文（2008）認為“老人老辦法”把老人和部分中人留在老的退休金體制內對財政造成很大的壓力，主張建立機關事業(yè)單位職業(yè)年金制度。[6]從以上研究可以看出，研究者一般局限于從社會保障基金或者財政方面單獨來分析改革的影響，并沒有從財政支出全局的視角，綜合分析財政的負擔和改革的成本收益。
基本養(yǎng)老保險制度的完善和統(tǒng)一關系到廣大人民群眾的切身利益，關系到經濟社會的全面協調和可持續(xù)發(fā)展，因而事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革，由公務員、事業(yè)單位、企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險分立走向統(tǒng)一是大勢所趨。從長遠看，作為事業(yè)單位分類改革試點配套措施推進的事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革是毋庸置疑的，現期主要矛盾體現在事業(yè)單位改革的方式和程度。上海早在1993年就已經將部分事業(yè)單位人員納入到城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度中，至今已經運行了17年，然而城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險運行形勢不容樂觀，基金缺口逐年增大，財政負擔不斷加劇，難以實現基本養(yǎng)老保險制度的可持續(xù)發(fā)展。而同為人口上千萬的大都市北京的城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金運行狀況卻比上海市好很多。這里，除了大家認同的由人口老齡化和高齡化所引起參保人口結構變化而導致的基金出現缺口的原因以外，本文擬著重從上海市和北京市（以下簡稱“兩市”）城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度設計、基金運行情況以及財政投入狀況等進行比較研究，在探尋影響基金可持續(xù)發(fā)展的因素外，更加注重探尋我國事業(yè)單位養(yǎng)老制度改革應該注意的問題，為我國事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革提供有益的參考。
一、北京、上海兩市基本的社會經濟狀況
在我國的4個直轄市中，上海市與北京市情況較為相似，無論是從經濟、文化發(fā)展水平看，還是從社會經濟的其他指標看均是如此。由表1可以看出，兩市的人口和地區(qū)經濟發(fā)展水平相當，因此對兩者進行比較具有一定的現實性。但是進一步可以看出，兩市在勞動就業(yè)、人口發(fā)展及養(yǎng)老保險方面也存在明顯的差異，如2007年上海市城鎮(zhèn)登記失業(yè)率為4.2%，而北京市只有1.8%；同期就業(yè)人數，上海市只有876.60萬人，而北京市卻達到了1111.40萬人；2000年人口普查顯示，上海市人口的預期壽命為78.14歲，老年人口撫養(yǎng)比例為18.32%，都高于北京市的76.10歲和12.72%；從城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險參保情況看，2007年上海市參保人數為932.43萬，北京市為671.02萬，制度內贍養(yǎng)比上海市為1.74，明顯低于北京市的2.29。由此可以看出，上海市城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金壓力大于北京市。那么產生這種壓力的因素有哪些？誠然，人口老齡化、制度內贍養(yǎng)比降低是導致基金壓力增大的直接原因，而制度的設計、基金管理、以及事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革對之有沒有影響呢？本文將給予進一步討論。
二、北京、上海兩市城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度比較
按照國務院的有關規(guī)定“兩市”都已建立了較為完善的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度，都實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合、個人和企業(yè)共同繳費的基本養(yǎng)老保險模式，但是因為我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度在各地實施和推進的程度不同，加之受制于地方經濟、社會等多方面的因素影響，各地制度設計的構成要素也不盡相同。由表2可以看出，“兩市”城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度的差異主要體現在適用對象單位繳費比例等方面，這也是制度設計對基金影響最為重要的兩個方面。
第一，適用對象的差異。1993年，在退休費統(tǒng)籌制度的基礎上，上海建立了城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度（即“城保”），適用于該市城鎮(zhèn)范圍內各類單位及其具有該市城鎮(zhèn)戶籍的從業(yè)人員、靈活就業(yè)人員和離退休人員。1995年，“城保”擴大到城鎮(zhèn)私營企業(yè)職工、城鎮(zhèn)個體工商戶及其幫工、外商投資企業(yè)中國職工等各種所有制企業(yè)職工群體。因此，現行上海市“城保”適用于上海市范圍內城鎮(zhèn)的機關、企業(yè)、事業(yè)單位及其在職人員（退休人員）、個體工商戶及其幫工、自由職業(yè)者、非正規(guī)勞動組織從業(yè)人員等。北京市則是在1997年的《關于在北京市事業(yè)單位進行養(yǎng)老保險制度改革試點的暫行辦法》中對自收自支的事業(yè)單位進行養(yǎng)老保險制度的改革試點；2002年頒布了《北京市自收自支事業(yè)單基本養(yǎng)老保險制度改革暫行辦法》（京政辦發(fā)[2002）60號）將北京市行政區(qū)域內的自收自支事業(yè)單位及其工作人員納入企業(yè)基本養(yǎng)老保險；之后在2006年《北京市基本養(yǎng)老保險規(guī)定》（北京市人民政府令第183號）中將這部分事業(yè)單位和城鎮(zhèn)個體工商戶、靈活就業(yè)人員一起納入了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的體系中。是否將機關和事業(yè)單位人員納入到城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險體系中，實行退休金制向社會養(yǎng)老保險制度的轉化和統(tǒng)一的基本養(yǎng)老保險制，是兩市城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度的主要差異。將機關事業(yè)單位人員納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險對城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金存在較大的影響，因為在原有機關事業(yè)單位的退休制度下，機關事業(yè)單位人員養(yǎng)老保險費全部或者部分由國家的財政來負擔，而進入社會養(yǎng)老保險體制后，單位和被保險人共同承擔基本養(yǎng)老保險費繳費義務，基本養(yǎng)老保險實行社會統(tǒng)籌和個人賬戶相結合。
目前上海市將事業(yè)單位納入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險的體制內，財政就需要對“老人”和“中人”的視同繳費進行單獨的投入，這也就是事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革的轉制成本。表現在養(yǎng)老保險中為基金的硬缺口，是財政對社會保險投人的重要部分。
第二，繳費比例的差異。上海市城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險中機關、事業(yè)單位、企業(yè)、社會團體等單位的繳費比例由1993年的25.55%經過多次調整至2004年的22%，一直保持到現在；然而北京市在1999年單位繳費比例僅為19%，后來在2006年《北京市基本養(yǎng)老保險規(guī)定》中提高到20%。上海市單位的繳費比例一直是高于北京市，企業(yè)負擔相對較重，然而這些高出的部分并沒有表現在統(tǒng)籌基金上，因為在單位繳費22%的比例中還需要劃出3%納入到個人賬戶中。這是造成上海市基本養(yǎng)老保險統(tǒng)籌基金缺口形成的主要原因之一。
此外，其他參保群體繳費比例也有較大差異。表3給出了“兩市”基本養(yǎng)老保險制度的適用群體的繳費比例，可以看出，“兩市”城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度對不同群體實行的繳費比例略有差異。除了前文介紹的“兩市”在企業(yè)職工繳費方面的差異外，“兩市”對個體商戶、自由職業(yè)者等的繳費比例也存在差異。單位和個人的總體繳費比例，上海市為30%，遠遠高于北京市的20%。對這些群體來說，“兩市”均有將8%（上海市按照11%計人個人賬戶）計人個人賬戶的規(guī)定外，計人統(tǒng)籌賬戶的資金比例上海市為19%，北京市僅為12%。由此可以看到，上海市非機關事業(yè)單位和企業(yè)職工的繳費壓力相對北京來說比較大。
三、北京、上海兩市城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金運行情況的比較
制度設計差異對基金運行情況有直接的影響。“兩市”城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險除了制度設計層面的差異外，其基金運行效果也有較大的差異。根據國務院1998年《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理暫行規(guī)定》，基本養(yǎng)老保險基金納入社會保險基金財政專戶，實行收支兩條線管理，?？顚Ｓ?，任何部門、單位或個人不得擠占、挪用，也不得用于平衡財政預算。納入財政專戶的養(yǎng)老保險基金只能用于購買國家債券，另外還可以存銀行得到利息收入。圖1給出了1995—2008年間“兩市”城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金累計結余情況，2005年之前上海市基金結余的情況一直好于北京市，2005年發(fā)生轉折，之后這一狀況更為明顯至2007年。其中，1995年上海市基金結余為24.46億元，北京市為9.52億元；2000年上海市基金收支結余達到增長高峰，結余為112.71億元，同期北京市僅為16.06億元；2002年以后北京市基金結余增長加速，至2007年基金收支結余達到243.55億元，高于上海市的140.62億元。
與北京市比較，上海市城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金累計結余年度增幅波動較大，但是總體增值不大。2005—2007年，上海市基金征繳收入年均增長13.91%，養(yǎng)老金支出年均增長18.14%，3年來財政共計投入補貼資金88.81億元。其中，2007年當年基金總收入502.38億元（其中財政補貼49.81億元），基金總支出502.12億元，當年基金收支相抵僅結余0.26億元。2008年當年，該市城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金收入526.59億元，比上年增加24.2億元，基金支出615.22億元，比上年增加113.10億元。當年基金收支相抵后缺口88.63億元，市財政補貼91.50億元后，當年基金結余2.87億元。[7]以上數據可以看到上海市城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險基金整體運行不容樂觀，基金缺口明顯，財政壓力增大。
當前導致基金收支不平衡最直接的原因就是繳費人口越來越少，而領取養(yǎng)老金的人數越來越多，也就是說制度內贍養(yǎng)比出現下滑現象。從圖2可以看出，1994—2008年間全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度內贍養(yǎng)比處于下降趨勢，“兩市”和全國的狀況基本上一致。但是從“兩市”對比的情況看，總體上上海市低于北京市，而且與北京市相比較，上海市的狀況越來越糟。全國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度內贍養(yǎng)比由1994年的4.12下降到2008年3.13；同期上海市由2.14下降到1.70。對于上海市來說，1.70的贍養(yǎng)比就意味著城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度內3個在職人員要養(yǎng)活2個退休職工。北京市的情況比上海好很多，1994年北京市城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度內贍養(yǎng)比為2.51，2004年下降到2.09，此后便一直快速提高，至2008年達到了3.20，也就是說目前北京市城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險制度內3個在職人員養(yǎng)活1個退休職工。這也許是北京市城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金運行好于上海市的直接原因。目前上海市人口除了壽命不斷提高、老齡化現象逐年加劇外，城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險參保人口結構的老化程度也相當嚴重。2000—2007年上海市城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險參保人數中，在職職工人數年均增長率為1.31%，而退休職工人數年均增長率為4.09%，制度內在職職工人數的增長明顯低于退休職工人數的增長，這種狀況如果得不到改善，上海市城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金的支付壓力將積重難返。
作者：上海財經大學公共經濟與管理學院 楊翠迎 馮廣剛 孫玨研
來源：《社會保障研究》2010年第3期
