來源：陜西法制網(wǎng) 作者：李毅
程序即是步驟，做事要有一定的步驟，才能把事情做的完整和成功， 行政執(zhí)法是行政機關(guān)作出的影響行政相對人利益的具體行政行為，一旦涉及到行政相對人的合法利益時，作出行政決定時就不得不嚴(yán)格依照法律，實施行政行為時就必須每一步都嚴(yán)格按照法定的程序，這樣才能保證不侵害公民的利益。
行政執(zhí)法程序的內(nèi)容分為行政執(zhí)法的一般程序和行政聽證程序，行政執(zhí)法的一般程序又可以分為三個基本步驟：行政執(zhí)法程序的開始、行政調(diào)查程序、行政決定程序，程序的開始又可以分為行政機關(guān)依職權(quán)開始和根據(jù)行政相對人申請的開始；行政聽證的具體程序包括準(zhǔn)備工作、聽證會舉行、聽證會決定的作出，每一具體程序下又分很多步驟。程序是繁多的，一個公平、公正、有效的執(zhí)法活動離不開每一步正確有效程序的支持，其中一步出錯就可能導(dǎo)致整個執(zhí)法活動的無效。
行政行為的基本原則即行政執(zhí)法的基本原則是正當(dāng)程序原則，程序合法才是實體權(quán)利合法的保障，正當(dāng)程序原則是行政主體作出影響行政相對人的相關(guān)權(quán)益的行政行為時所必須遵守的原則，行政執(zhí)法違反正當(dāng)程序原則，則其程序違法，行政執(zhí)法活動是無效的。
程序違法也有輕重之分，分為程序嚴(yán)重違法和程序瑕疵，程序嚴(yán)重違法的情況下，該行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效，程序瑕疵是，該行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為有效，但是行政機關(guān)必須立刻補正或采取救濟措施。
一、程序瑕疵的情形
構(gòu)成程序瑕疵要符合三個要件，一是程序的違法性是輕微的，二是違反的是次要程序，三是不能對行政相對人的實體權(quán)益造成侵害，根據(jù)上述三個標(biāo)準(zhǔn)，程序瑕疵主要表現(xiàn)在行政執(zhí)法程序的方式、步驟、順序、時限等方面不符合法律的規(guī)定。方式不合法包括調(diào)查取證時沒有出示證件、只有一名執(zhí)法人員在場聽取當(dāng)事人的陳述申辯等，步驟不合法表現(xiàn)在多一步或者少一步，順序不合法是指過程中的某些步驟實行的先后順序發(fā)生改變，時限不合法是指沒有在法定的時間內(nèi)做出規(guī)定的行政行為，如行政處罰決定書作出后未在7日內(nèi)送達給當(dāng)事人。程序瑕疵必須要經(jīng)行政機關(guān)作出補正才能使行政行為合法化，補正針對的是已經(jīng)作出的行政決定，是事后行為，且必須在行政復(fù)議終結(jié)前完成。
二、程序嚴(yán)重違法的情形
程序瑕疵雖然是違法的，但其最終的行政決定不會侵害行政相對人的實體權(quán)益，在程序嚴(yán)重違法的情形下，一旦出現(xiàn)差錯，就足以影響行政決定的公正，會對行政相對人的權(quán)益造成不利的影響，行政執(zhí)法程序一旦有下列嚴(yán)重違法的情形，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)定行政行為無效。
(一）違反行政公開原則
知情權(quán)是行政相對人享有的一項基本權(quán)利，行政機關(guān)應(yīng)保證公民、法人和其他組織享有、知悉和取得行政機關(guān)檔案資料和有關(guān)行政信息的權(quán)利，權(quán)利公開有利于公平、公正，使得行政相對人的地位大致與行政主體持平，不至于使行政相對人在資料不足的情況下對行政執(zhí)法活動無從招架，也有利于行政主體提高行政執(zhí)法的透明度，接受公民監(jiān)督；行政主體有保護行政相對人隱私的義務(wù)，政府保存的公民個人記錄和信息應(yīng)該對其本人公開，不能在未經(jīng)本人同意的情況下再做他用；表明身份也是公開原則的要求，在執(zhí)法活動開始時，行政主體接觸行政相對人時必須要表明身份，尤其是在建議程序中，及時作出決定時更要強調(diào)表明執(zhí)法人員的身份，表明身份不但是讓行政相對人能接受執(zhí)法行為的前提，也是對行政相對人的尊重。如果行政主體在行政相對人申請信息公開時拒絕其請求或行政機關(guān)執(zhí)法人員執(zhí)法時沒有表明身份，該行政執(zhí)法應(yīng)認(rèn)定為無效。
（二）沒有說明理由
行政執(zhí)法必須說明理由，是現(xiàn)代法治國家公認(rèn)的一項原則。在我國長期的執(zhí)法實踐中，多數(shù)執(zhí)法人員習(xí)慣于隨意、不說明理由的執(zhí)法，這是對行政相對人利益的侵犯，同時也侵犯了行政相對人的知情權(quán)。說明理由能夠防止權(quán)利的濫用，避免行政機關(guān)緊急條件下決策失誤，在不說明理由的情況下，執(zhí)法行為應(yīng)認(rèn)定為無效。
（三）應(yīng)該舉行聽證而沒有舉行
聽證是要聽取厲害關(guān)系人的意見，尤其是在要作出不利于行政相對人的決定時更要聽取利害關(guān)系人的意見。這樣做除保護行政相對人的利益外，也是為了避免行政主體的決策失誤，提高行政效率，如果行政相對人要求舉行聽證而執(zhí)法人員拒絕舉行的，行政執(zhí)法應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效。
(四）沒有告知相對人權(quán)利和救濟途徑，沒有聽取當(dāng)事人陳述或申辯
在行政執(zhí)法中，陳述權(quán)、知情權(quán)、申辯權(quán)、救濟權(quán)是行政相對人最為重要也是最基本的權(quán)利。行政主體處理對行政相對人的權(quán)益有損害的事物時，應(yīng)當(dāng)履行事先告知的義務(wù)，告訴行政相對人在行政執(zhí)法中所享有的權(quán)利以及決定作出后在危害到自己利益的情況下可行的救濟途徑，行政執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)全面、詳細(xì)的聽取相對人的陳述及申辯，充分綜合考量，作出公平、公正的行政決定。如果行政機關(guān)沒有履行上述義務(wù)，則該執(zhí)法行為無效。
（五）沒有回避
不僅是在行政法中，民法、刑法中都有關(guān)于“司法工作
人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系沖突的，應(yīng)當(dāng)回避”的規(guī)定?；乇苤贫仁潜Ｕ闲姓Q定公正的一個重要規(guī)則，可以防止行政執(zhí)法人員利用職權(quán)徇私，為自己親近的人謀取利益，或是利用職權(quán)打擊報復(fù)。在執(zhí)法中出現(xiàn)執(zhí)法人員應(yīng)當(dāng)回避而沒有回避的情形，執(zhí)法行為應(yīng)認(rèn)定為無效。
（六）沒有制作行政執(zhí)法決定書
行政執(zhí)法決定書是對行政執(zhí)法的最后定論，制作并送達執(zhí)法決定書是一個行政執(zhí)法程序的完結(jié)，也是行政決定生效的前提，行政執(zhí)法機關(guān)的意圖也是通過正式的法律文書表現(xiàn)出來的，行政相對人可以憑借行政決定書了解自己的權(quán)益是否受到侵害，決定是否要通過其他途徑救濟自己的權(quán)利，沒有制作送達行政執(zhí)法決定書的行政執(zhí)法活動應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效。
綜上所述，行政執(zhí)法程序嚴(yán)重違法的情形有很多都涉及行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)遵循的制度，如行政公開制度、回避制度等，行政違法的主體包括行政主體和行政相對人，在其中起主導(dǎo)作用的是行政主體，行政相對人往往處于一個弱勢地位，所以行政主體執(zhí)法時應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮相對人的利益，這些制度出現(xiàn)就是為了限制行政主體的權(quán)力，更多的保護相對人的利益，當(dāng)行政主體違反這些制度時，都會影響行政程序公正、侵害相對人的利益，此時行政執(zhí)法活動應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為無效。
二、解決方法
要尋找程序違法問題的方法，首先要找出違法現(xiàn)象出現(xiàn)的原因，然后對癥下藥，在下文中，我會簡要分析程序違法問題出現(xiàn)的原因，并提出與之相對應(yīng)的方法。
（一）嚴(yán)格執(zhí)行法定程序，遵循正當(dāng)程序原則
一直以來，在法律界都有人存在“重實體，輕程序”的想法，他們認(rèn)為只要實體結(jié)果公正，即使程序上存在瑕疵也無妨。但是我們應(yīng)該有這樣一個意識：程序與實體缺一不可，同等重要，程序合法是實體公正的基礎(chǔ)，也是合法行政的要求。遵循正當(dāng)程序原則是行政主體在行政執(zhí)法中必須做到的，執(zhí)行起來也是相對容易的，專業(yè)的執(zhí)法人員只需本著公平、公正的心態(tài)，嚴(yán)格的按照法律規(guī)定的程序一步步執(zhí)行就可以。
（二）規(guī)范執(zhí)法人員隊伍編制，加強對執(zhí)法人員的培訓(xùn)。
中國的執(zhí)法隊伍中最受詬病的當(dāng)屬城市建設(shè)管理局，即城管，一直以來，大家對城管的爭議不斷，與城管有關(guān)的新聞也是層出不窮，尤其是前一段時間曝光的城管暴力執(zhí)法事件再度引起人們對城管隊伍行政執(zhí)法活動程序的關(guān)注，以前城管簡單粗暴的執(zhí)法必定不能讓公民買賬。究其原因，城管之所飽受爭議在于城管隊伍的編制以及執(zhí)法人員的整體素質(zhì)，城管沒有一個很規(guī)范的人員編制，執(zhí)法人員中有在編人員也有一些被拉來充數(shù)的社會閑散人員，執(zhí)法隊伍中魚龍混雜，執(zhí)法人員大多程序意識淡薄，只會用最直接的方法進行執(zhí)法活動，所以造成暴力事件層出不窮。有了規(guī)范的編制，要對執(zhí)法人員進行培訓(xùn)，提升執(zhí)法人員的專業(yè)素質(zhì)，培養(yǎng)正當(dāng)程序意識和嚴(yán)格執(zhí)法意識。
在所有的行政執(zhí)法隊伍中，都要有正規(guī)的編制，每個執(zhí)法人員都要有唯一的編號，在行政執(zhí)法出現(xiàn)問題時能夠直接問責(zé)當(dāng)時執(zhí)法的人員，獎懲分明，培養(yǎng)執(zhí)法人員的責(zé)任意識，更好的保護行政相對人的合法權(quán)益。
（三）行政機關(guān)制定更為具體的程序性規(guī)則
程序義務(wù)的來源有兩個方面：一是法律的明確規(guī)定，二是行政性主體自己的規(guī)定，包括行政規(guī)范性文件和行政規(guī)劃等形式制定的行政程序。行政法的內(nèi)容十分豐富，包含了處罰、許可、強制、賠償?shù)刃姓聞?wù)的各個方面，實踐中，法律將行政事務(wù)的每一個方面都規(guī)定的很詳細(xì)是不太可能實現(xiàn)的。在此情況下，行政主體常會規(guī)定一些具體的程序性規(guī)則，以便于確保履行行政職責(zé)、合法正當(dāng)?shù)男惺剐姓殭?quán)、提高行政效率、更好的為人民服務(wù)。
行政機關(guān)制定的程序性規(guī)定，可以對法律沒有規(guī)定具體程序的行政行為予以補充規(guī)定，但補充的內(nèi)容不能違反法律的原則和精神，不能增加行政相對人的義務(wù)或負(fù)擔(dān)；也可以對某種做了抽象性具體規(guī)定的程序進行細(xì)化，使之更清楚、更具可行性；還可以對已經(jīng)做出明確規(guī)定的程序，為了提高行政效率、更好的為人民服務(wù)，在法定范圍內(nèi)提出較高的程序要求。行政機關(guān)在制定具體的程序性規(guī)則時，必須遵循制定行政程序的基本原則，且不能借制定規(guī)定侵害行政相對人的權(quán)益。
（四）行政相對人增強法律意識
行政程序違法的主體既包括行政機關(guān)，也包括行政相對人。在執(zhí)法實踐中，行政相對人在程序上的違法與行政決定的公正無太多的牽連，但相對人提高自身的法律意識，對程序制度多一些了解，是對行政主體執(zhí)法的監(jiān)督，不僅可以幫助行政主體在執(zhí)法時減少錯誤程序、提高行政效率，也是運用法律武器保護自身權(quán)益的有效途徑。
分析行政執(zhí)法程序的違法不僅是學(xué)理上的學(xué)術(shù)研究，也對行政主體執(zhí)法工作起到促進和提高的作用，還為分析提出解決執(zhí)法程序錯誤的方法提供了思路。在我們構(gòu)建法制社會的道路中，程序問題是一個不容忽視的問題，它關(guān)系到行政執(zhí)法是否公正，是否侵害了行政相對人的合法權(quán)益，法制的最終目的是建立有序的環(huán)境，讓公民安定的生活，為了這個目標(biāo)，我們?yōu)橹Φ牡缆愤€很長。
