行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)根據(jù)查處違法行為的需要，對(duì)違法行為人或其財(cái)產(chǎn)采取的一種強(qiáng)制手段。實(shí)行相對(duì)集中行政處罰權(quán)后，城管執(zhí)法部門要對(duì)性質(zhì)不同、涉及多 個(gè)方面的違法行為進(jìn)行查處，可以依法適用多種不同的強(qiáng)制手段?，F(xiàn)結(jié)合城管執(zhí)法工作實(shí)際，簡(jiǎn)要談一下城管執(zhí)法中行政強(qiáng)制措施的適用問題。
一、城管執(zhí)法中行政強(qiáng)制措施的概念與特點(diǎn)
行政強(qiáng)制措施，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)或者法律、法規(guī)授權(quán)的組織，為了維護(hù)行政管理秩序，預(yù)防和制止社會(huì)危害事件或違法行為的發(fā)生與存在，或者為了保全證據(jù)，確 保案件查處工作的順利進(jìn)行，依照法律、法規(guī)的規(guī)定，針對(duì)特定公民、法人或者其他組織的人身、行為及財(cái)產(chǎn)進(jìn)行臨時(shí)約束或處置的限制性強(qiáng)制行為。由于城管執(zhí)法 部門只能對(duì)已經(jīng)發(fā)生或正在發(fā)生的違法行為進(jìn)行查處，而限制人身自由的強(qiáng)制措施只能由公安機(jī)關(guān)行使，所以，城管執(zhí)法中的行政強(qiáng)制措施只能是城管執(zhí)法機(jī)關(guān)為了 制止正在發(fā)生的違法行為，或者為了保全證據(jù)而對(duì)相對(duì)人的財(cái)產(chǎn)采取的一種限制性強(qiáng)制手段。它具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：
（一）法定性。首先是適用主體的法定性。也就是說，能夠采取行政強(qiáng)制措施的主體必須是法定的具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)。在城管執(zhí)法中，是指經(jīng)國(guó)務(wù)院或省人 民政府按照相對(duì)集中行政處罰權(quán)制度批準(zhǔn)成立的城管執(zhí)法機(jī)關(guān)。其次是適用依據(jù)的法定性。采取強(qiáng)制措施必須有法律、法規(guī)的明確規(guī)定，法無明文規(guī)定不得采取強(qiáng)制 措施。如對(duì)無照經(jīng)營(yíng)業(yè)戶財(cái)產(chǎn)的查封、扣押是國(guó)務(wù)院無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法的規(guī)定；拖移或扣留車輛是道路交通安全法的規(guī)定；對(duì)產(chǎn)生噪聲的器材或設(shè)備的封存措施 則是地方性法規(guī)的規(guī)定，等等。最后，采取行政強(qiáng)制措施還必須遵循法定程序，如表明身份、制作文書、遵守期限等。
（二）強(qiáng)制性。行政強(qiáng)制措施是行政機(jī)關(guān)依職權(quán)的強(qiáng)制性行為，它的作出，不需要相對(duì)人申請(qǐng)，也無須征得相對(duì)人的同意。一旦作出就具有約束性，意味著行政相對(duì)人必須服從，否則要承擔(dān)因不履行法定義務(wù)而引起的法律后果。
（三）時(shí)效性。行政強(qiáng)制措施是為了制止正在發(fā)生的違法行為，或者為了保全證據(jù)而采取的，一旦采取強(qiáng)制措施的法定事由排除，行政強(qiáng)制措施就失去了存在的依據(jù)，必須及時(shí)予以解除。因此，采取行政強(qiáng)制措施要受到時(shí)間上的限制，具有一定的時(shí)效性。
（四）適用對(duì)象上的特定性。城管執(zhí)法中，依據(jù)的法律不同，可采取的強(qiáng)制措施種類不同，強(qiáng)制措施針對(duì)的對(duì)象也就不同。如查封、扣押強(qiáng)制措施只能針對(duì)無照經(jīng)營(yíng) 活動(dòng)中的工具或物品；封存措施只能對(duì)產(chǎn)生噪聲污染的器材或設(shè)備；扣留車輛強(qiáng)制措施只能對(duì)違章停放的非機(jī)動(dòng)車輛，等等。（五）與行政處罰的不可分性。城管執(zhí)法中的行政強(qiáng)制措施大多是在城管執(zhí)法機(jī)關(guān)查處違法行為的過程中，為了確保案件查處工作的順利進(jìn)行及保證行政處罰的執(zhí)行 而采取的。也就是說，是基于查清相對(duì)人的違法事實(shí)或者為了促使相對(duì)人接受或履行被處罰義務(wù)，以保證整個(gè)行政執(zhí)法活動(dòng)的順利完成。因此，行政強(qiáng)制措施的目的 是保證行政處罰的作出或?qū)崿F(xiàn)，它的實(shí)施、存在或消滅依附于行政處罰，與行政處罰密不可分。
二、城管執(zhí)法中行政強(qiáng)制措施的種類
在目前實(shí)施相對(duì)集中行政處罰權(quán)的城管執(zhí)法機(jī)關(guān)所依據(jù)的40多部規(guī)章以上規(guī)范性法律文件中，大致有以下四類行政強(qiáng)制措施：
（一）查封、扣押。這是國(guó)務(wù)院《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》規(guī)定的。是在查處無照經(jīng)營(yíng)行為中專門對(duì)用于從事經(jīng)營(yíng)的工具、設(shè)備、原材料、產(chǎn)品（商品）等財(cái)物采取 的強(qiáng)制措施。查封就是對(duì)這些物品進(jìn)行就地封存，限制違法行為人繼續(xù)進(jìn)行違法行為；扣押就是由行政機(jī)關(guān)對(duì)這些物品予以扣留，將其置于行政機(jī)關(guān)的控制之下。在 城管執(zhí)法中，由于只能對(duì)沒有固定地點(diǎn)的無照經(jīng)營(yíng)行為進(jìn)行查處，因此，主要是對(duì)違法財(cái)物采取扣押的強(qiáng)制措施。
（二）封存。這是《山東省環(huán)境噪聲污染防治條例》規(guī)定的。是在環(huán)境噪聲污染案件中，當(dāng)違法行為人違反作業(yè)時(shí)限拒不改正時(shí)，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)產(chǎn)生噪聲污染的器材或 設(shè)備采取的強(qiáng)制措施。封存措施是我省地方性法規(guī)的規(guī)定，它實(shí)施的前提條件是當(dāng)事人違反法定作業(yè)時(shí)限，執(zhí)法部門已向其下達(dá)了《責(zé)令限期改正通知書》，但當(dāng)事 人拒不改正違法行為，仍然從事產(chǎn)生噪聲污染的活動(dòng)。
（三）拖移或扣留車輛。這是2004年5月1日實(shí)施的《中華人民共和國(guó)道路交通安全法》規(guī)定的。是在查處違反道路交通管理行為中對(duì)不遵守車輛停放規(guī)定的違 章車輛采取的強(qiáng)制措施。其中，拖移車輛是針對(duì)機(jī)動(dòng)車輛進(jìn)行的，是專指違反機(jī)動(dòng)車停放、臨時(shí)停車規(guī)定，駕駛?cè)瞬辉诂F(xiàn)場(chǎng)或者雖在現(xiàn)場(chǎng)但拒絕立即駛離，妨礙其他 車輛、行人通行的，可以依法將機(jī)動(dòng)車拖移至不妨礙交通的地點(diǎn)或者指定的地點(diǎn)；扣留車輛是針對(duì)非機(jī)動(dòng)車輛進(jìn)行的，是指非機(jī)動(dòng)車駕駛?cè)司芙^接受罰款處罰，由于 違法行為尚未消除、需要調(diào)查或者證據(jù)保全等原因不能立即放行而采取的強(qiáng)制措施。但應(yīng)當(dāng)注意的是：在采取拖移車輛的強(qiáng)制措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)公開拖車查詢電話，并通 過標(biāo)志牌或者其他方式告知當(dāng)事人，使當(dāng)事人能夠及時(shí)知道接受處理的地點(diǎn)、期限和被拖移機(jī)動(dòng)車的停放地點(diǎn)，而且不得將車輛拖移至停車收費(fèi)價(jià)格明顯高于當(dāng)?shù)仄?均停車收費(fèi)水平的停車場(chǎng)停放；扣留非機(jī)動(dòng)車輛時(shí)，不得扣留車輛所載貨物，對(duì)車輛所載貨物應(yīng)當(dāng)通知當(dāng)事人自行處理，當(dāng)事人無法自行處理或者不自行處理的，應(yīng) 當(dāng)記錄并防止滅失。（四）強(qiáng)制拆除。城管執(zhí)法中的強(qiáng)制拆除措施有兩種，一種是國(guó)務(wù)院《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》規(guī)定的，對(duì)不符合城市容貌標(biāo)準(zhǔn)和環(huán)境衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的建筑物、構(gòu) 筑物或者設(shè)施采取的強(qiáng)制措施，如拆除違章棚廈、戶外廣告等。需要強(qiáng)調(diào)的是，這種強(qiáng)制拆除和依據(jù)《城市規(guī)劃法》實(shí)施的強(qiáng)制拆除有嚴(yán)格的區(qū)別，首先是主體不 同；其次是依據(jù)不同。因此，執(zhí)法實(shí)踐中切忌將兩者混淆，造成執(zhí)法違法。另一種是《山東省歷史文化名城保護(hù)條例》規(guī)定的，在違法建設(shè)案件中當(dāng)事人拒不停止違 法行為繼續(xù)施工，執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)其續(xù)建部分建筑物采取的強(qiáng)制措施，但它只適用于經(jīng)國(guó)務(wù)院或者省人民政府批準(zhǔn)的歷史文化名城。1992年濰坊市經(jīng)省政府批準(zhǔn)為省 級(jí)歷史文化名城。因此，市城市管理行政執(zhí)法局及各區(qū)分局在查處違法建設(shè)案件時(shí)，如果當(dāng)事人接到停工通知后仍繼續(xù)施工，對(duì)其續(xù)建部分可直接予以拆除。此外， 當(dāng)事人接到停工通知后仍繼續(xù)進(jìn)行建設(shè)活動(dòng)的，作出處罰決定的機(jī)關(guān)還可依法查封其施工設(shè)施和建筑材料。
三、城管執(zhí)法中行政強(qiáng)制措施的適用
（一）行政強(qiáng)制措施的適用條件
在城管執(zhí)法中，實(shí)施行政強(qiáng)制措施必須符合一定的條件，具體包括：
1、實(shí)施主體和適用依據(jù)必須有明確規(guī)定。根據(jù)行政處罰法和國(guó)務(wù)院的決定，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)可以集中行使多個(gè)方面的行政處罰權(quán)，與此相適應(yīng)，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)擁有為 保證行政處罰實(shí)現(xiàn)而采取行政強(qiáng)制措施的權(quán)利。但只有主體資格還不夠，同時(shí)還必須有法律、法規(guī)的明確規(guī)定，城管執(zhí)法機(jī)關(guān)才能依據(jù)這一規(guī)定實(shí)施某種行政強(qiáng)制措 施。
2、實(shí)施行政強(qiáng)制措施的目的是固定的。行政強(qiáng)制措施的目的只能是為了制止正在發(fā)生的違法行為，或者為了保全證據(jù)。也就是說，如果不采取強(qiáng)制措施，證據(jù)可能會(huì)滅失，導(dǎo)致無法取證或當(dāng)事人不聽勸阻，給執(zhí)法工作帶來被動(dòng)，進(jìn)而無法實(shí)施行政處罰。
3、實(shí)施行政強(qiáng)制措施必須遵守法定程序。在實(shí)施行政強(qiáng)制措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)辦理必要的手續(xù)，如表明身份、報(bào)請(qǐng)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)、制作相關(guān)法律文書等；另外，還必須符合法律規(guī)定的期限，不能隨意拖延，否則，將會(huì)因程序違法而敗訴。
4、必須按法定的種類實(shí)施行政強(qiáng)制措施。雖然城管執(zhí)法涉及多個(gè)方面，能夠采取的行政強(qiáng)制措施也有多種，但它在適用時(shí)都有明確的針對(duì)性。在哪個(gè)方面發(fā)生的違法案件，就要依據(jù)哪個(gè)方面的規(guī)范性法律文件，也就要適用哪一方面特定種類的強(qiáng)制措施，不得交*和隨意適用。 （二）行政強(qiáng)制措施的適用程序
現(xiàn)行法律、法規(guī)對(duì)行政強(qiáng)制措施的適用程序還沒有專門的規(guī)定。在城管執(zhí)法中，除行政強(qiáng)制拆除外，其他的行政強(qiáng)制措施都屬于即時(shí)性強(qiáng)制措施，具有緊急性，因而在程序上比較簡(jiǎn)便，通常應(yīng)包括以下幾個(gè)步驟或環(huán)節(jié)。
1、出示執(zhí)法證件，表明身份。這是行政處罰法對(duì)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其執(zhí)法人員在進(jìn)行執(zhí)法時(shí)規(guī)定的法定職責(zé)，也是城管行政執(zhí)法工作中必須遵守的基本規(guī)則。城管執(zhí) 法人員在查處違法行為、準(zhǔn)備對(duì)違法行為當(dāng)事人的財(cái)物采取強(qiáng)制措施時(shí)，必須兩人以上，并主動(dòng)向當(dāng)事人出示行政執(zhí)法證件。
2、作出強(qiáng)制措施決定，并制作文書。在作出強(qiáng)制措施決定之前，應(yīng)當(dāng)報(bào)經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。制作的相關(guān)強(qiáng)制措施文書，應(yīng)當(dāng)載明下列事項(xiàng)：①當(dāng)事人違法的事 實(shí)、理由；②采取行政強(qiáng)制措施的法律依據(jù)；③被限制物品的名稱、數(shù)量、規(guī)格、新舊程度等；④對(duì)強(qiáng)制措施不服，申請(qǐng)復(fù)議或提起訴訟的途徑和期限；⑤處理的具 體地點(diǎn)和聯(lián)系方式；⑥作出強(qiáng)制措施的機(jī)關(guān)、日期并蓋章。
3、送達(dá)法律文書。行政強(qiáng)制措施文書作出后，應(yīng)當(dāng)場(chǎng)送達(dá)當(dāng)事人，并由當(dāng)事人在文書存根或送達(dá)回證上簽字，但在無照經(jīng)營(yíng)案件中作出的查封、扣押強(qiáng)制措施除 外。國(guó)務(wù)院《無照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》第十條第三款明確規(guī)定：在交通不便地區(qū)或者不及時(shí)實(shí)施查封、扣押可能影響案件查處的，可以先行實(shí)施查封、扣押，并應(yīng)當(dāng) 在24小時(shí)內(nèi)補(bǔ)辦查封、扣押決定書，送達(dá)當(dāng)事人。雖然規(guī)定如此，但筆者認(rèn)為還是應(yīng)當(dāng)當(dāng)場(chǎng)送達(dá)，因?yàn)闊o照經(jīng)營(yíng)多為流動(dòng)性的，過后很難找到當(dāng)事人，可能會(huì)因文 書難以送達(dá)而導(dǎo)致程序違法。
4、強(qiáng)制措施的實(shí)施。行政強(qiáng)制措施文書送達(dá)后，即可組織實(shí)施，也就是說可以對(duì)當(dāng)事人的違法物品采取限制性措施。
5、備案。行政強(qiáng)制措施作出后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)所在機(jī)關(guān)備案，對(duì)扣押、扣留或拖移的物品和車輛按照內(nèi)部財(cái)物管理制度進(jìn)行登記，不得擅自使用、截留、私分、損壞等等。
四、實(shí)施行政強(qiáng)制措施應(yīng)注意問題
在城管執(zhí)法過程中，當(dāng)采取行政強(qiáng)制措施時(shí)，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)下列問題，如未經(jīng)法律、法規(guī)授權(quán)隨意扣留執(zhí)法相對(duì)人的財(cái)物；不經(jīng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)擅自采取行政強(qiáng)制措 施；不使用行政強(qiáng)制措施通知書，只用財(cái)物清單；不規(guī)范使用有關(guān)通知書，隨意填寫法律依據(jù)等等。對(duì)這些問題，應(yīng)引起我們的高度重視，并在執(zhí)法實(shí)踐中切實(shí)注意 以下幾點(diǎn)：
一）行政強(qiáng)制措施的時(shí)限。行政強(qiáng)制措施具有較強(qiáng)的時(shí)效性，受到一定的時(shí)間限制。在具體執(zhí)法中，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的時(shí)限實(shí)施行政強(qiáng)制措施。如：查封、扣押的期限為15日，案情復(fù)雜的，經(jīng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可延長(zhǎng)15日；封存的期限只有3天。
（二）采取行政強(qiáng)制措施應(yīng)當(dāng)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。采取查封、扣押強(qiáng)制措施時(shí)，法律明確規(guī)定了必須經(jīng)行政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。當(dāng)然，領(lǐng)導(dǎo)審批只是一種內(nèi)部程序，在緊急情況下，可以先口頭征得領(lǐng)導(dǎo)的同意，回來后再及時(shí)補(bǔ)辦書面審批手續(xù)。
（三）不得截留、私分被限制財(cái)物，也不能造成損壞。應(yīng)當(dāng)建立嚴(yán)格的財(cái)物保管制度，入庫、出庫都要嚴(yán)格按規(guī)定辦理，如果違反程序使用、截留、私分或損壞物 品，將依法給予行政處分；因損壞財(cái)物等給當(dāng)事人造成損失的，應(yīng)當(dāng)給予賠償，但易腐爛、變質(zhì)的物品除外。對(duì)于應(yīng)當(dāng)銷毀的物品，經(jīng)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，應(yīng)邀請(qǐng)相關(guān) 部門現(xiàn)場(chǎng)見證，銷毀時(shí)應(yīng)作記錄或攝取音像資料備查。
（四）正確運(yùn)用行政強(qiáng)制措施。在實(shí)際執(zhí)法工作中，大多數(shù)執(zhí)法機(jī)關(guān)和執(zhí)法人員為了查處案件的需要，更為了以后行政處罰能夠執(zhí)行，變相地將先行登記保存作為一 種行政強(qiáng)制措施，并無限制地?cái)U(kuò)大適用范圍。根據(jù)行政處罰法規(guī)定，先行登記保存是在證據(jù)可能滅失或者以后難以取得的情況下，為了收集證據(jù)而采取的手段，而非 行政強(qiáng)制措施。因此，筆者認(rèn)為，在法律、法規(guī)或規(guī)章對(duì)強(qiáng)制措施有規(guī)定的情況下，最好不要采取先行登記保存。如在無照經(jīng)營(yíng)案件中，采取查封、扣押強(qiáng)制措施比 先行登記保存有許多優(yōu)點(diǎn)。一是時(shí)限長(zhǎng)。查封、扣押最長(zhǎng)期限可以30天；先行登記保存作為取證的一種手段，在7天內(nèi)必須做出處理。二是處理方便?！豆ど绦姓?管理機(jī)關(guān)行政處罰程序暫行規(guī)定（修正）》中規(guī)定，所查扣的物品，在3個(gè)月內(nèi)無法找到相對(duì)人的，應(yīng)當(dāng)作為無主財(cái)產(chǎn)，上繳財(cái)政”， 先行登記保存就缺乏這種特殊規(guī)定。
（五）保障當(dāng)事人享有的救濟(jì)權(quán)。在作出行政強(qiáng)制措施之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人享有陳述、申辯權(quán)，并認(rèn)真聽取當(dāng)事人的陳述、申辯；根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議 法》第六條和《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第十一條、第三十七條的規(guī)定，當(dāng)事人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的行政強(qiáng)制措施不服的，適用行政復(fù)議和行政訴訟救濟(jì)；因當(dāng)事 人的違法強(qiáng)制措施給當(dāng)事人造成損失的，按照《中華人民共和國(guó)國(guó)家賠償法》第四條的規(guī)定，當(dāng)事人有獲得賠償?shù)臋?quán)利。
來源：城管驛站
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