發(fā)稿時間：2017-05-24 12:41:03 來源： 法治周末 中國青年網
資料圖。
原題：職能轉變細則出爐
國資委職能將變?yōu)槿龑庸芾砜蚣?/p>
國資委將從出資人和監(jiān)督者的兩級角色逐漸轉換為國資監(jiān)管機構、國有資本投資運營公司和經營性國企三層管理框架，逐步實現政企分開
法治周末記者 宋媛媛
“管人、管事、管資產”。既是出資人又是監(jiān)管者，加上過于行政化的管理，一直是輿論對于國資委質疑的焦點。
對此，近年來國資改革的文件頻頻出臺，尤其是2015 年的《中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》更是明確了國資管理體制改革的大方向，從管資產到管資本的轉變。
日前，國務院辦公廳轉發(fā)的《國務院國資委以管資本為主推進職能轉變方案》( 以下簡稱《方案》 ) 出臺，專家指出，此《方案》并非指導意見，而是將國資委從管資產到管資本角色的轉變的工作細化成具體條文。
中國企業(yè)研究院首席研究員李錦稱，《方案》直接列出43 項“放權清單”，分類放權、分步實施；將原本的國有資產管理架構由目前的兩級變?yōu)閲Y監(jiān)管機構、國有資本投資運營公司和經營性國企三級，逐步實現政企分開；力度最大的是經理層成員選聘、經理層成員業(yè)績考核、經理層成員薪酬管理三項改革，有的條文是首次明確披露。
明確主業(yè) 權力下放
國企改革事關中國經濟轉型大局，此前有媒體稱，國企改革成敗甚至決定中國經濟的生死存亡。因涉及體制、政策，專家認為國企改革麾下的國資監(jiān)管改革是難點，也是重中之重。
我國的國資監(jiān)管體制，是由國務院代表國家行使國有資產所有權，由其特設機構國有資產監(jiān)督管理委員會( 以下簡稱國資委 ) 代表國家履行出資人職責，負責指導推進國有企業(yè)改革和重組，對所監(jiān)管企業(yè)國有資產的保值增值進行監(jiān)督，加強國有資產的管理等工作。
隨著2003 年國資委的誕生，既是國企出資人，又是監(jiān)管者的角色，使其背負了“管的過寬、過細”“管人管事管資產”等眾多質疑，至今未絕。
2013 年十八屆三中全會重啟國企改革之后，與國企改革相關的國資管理體制、“混改”、重組等改革陸續(xù)開展。
而以國資委為核心的國資管理體制改革也重新吹起了號角。
2015 年《中共中央、國務院關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》 ( 以下簡稱《指導意見》 ) 出臺，此份指導意見指明國資委“管資本為主”的改革方向，并做了相關改革部署。
對于國資委的監(jiān)管者角色，該份《指導意見》指出，“將配合承擔的公共管理職能歸位于相關政府部門和單位”“改變行政化管理方式”。
在出資人角色上，《指導意見》明確，將由獲得國資委授權的國有資本投資運營公司對國有資本履行出資人職責，對所出資企業(yè)行使股東職責。
國資委改革的大方向已確定，北京師范大學首都科技發(fā)展戰(zhàn)略研究院副院長趙崢對法治周末記者說：“國資改革的方向就是，去行政化，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事。此次的《方案》是具體落實細則?！?/p>
目前，國企一個突出的問題是企業(yè)家的泛行政化。趙崢介紹，國有企業(yè)的主要領導均有官職，在實業(yè)類國企中，不僅是黨委書記，連董事長、總經理都是由國資委任命的。一些國企高管職位很可能成為某些政府官員晉升過程中的驛站，或者一些退休官員的歸宿。這種機制很可能導致一些國企唯上是聽，無法按照市場規(guī)律經營，直接或間接造成國有資產的流失。
“此次《方案》中力度最大的是，經理層成員選聘、經理層成員業(yè)績考核和經理層成員薪酬管理方面?！崩铄\在接受媒體采訪時指出。
《方案》中指出：“依法將中央企業(yè)五年發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃制定權授予試點企業(yè)董事會，進一步落實試點企業(yè)董事會對經理層成員選聘、業(yè)績考核、薪酬管理。”
“這意味著，試點央企總經理將由董事會決定，這是第一次這樣明確披露?！崩铄\認為。
對于國資委的職能，《方案》在基本原則中提出，國資委“根據授權，代表國務院依法履行出資人職責，專司國有資產監(jiān)管，不行使社會公共管理職能，不干預企業(yè)依法行使自主經營權”。
趙崢說，國資委的主要責任應該在于國有資產監(jiān)管，著眼于國有資產的保值和增值，但目前國資委還承擔了不少公共管理職能。例如，國有企業(yè)資本經營收益、支出政策，以及國有資本投資運營公司的增資、減資政策等。“具體的事項應該交由企業(yè)負責，國資委不應過多插手。”
《方案》要求國資委在改革中“改進投資監(jiān)管方式，通過制定中央企業(yè)投資負面清單”，“根據投資負面清單探索對部分企業(yè)和投資項目實施特別監(jiān)管制度”。趙崢指出，此項要求將會成為企業(yè)自主經營權的有力保障?！傲谐鲐撁媲鍐?，從宏觀上給予把控，能有效避免國資委在監(jiān)管過程中過細、過寬的弊端”。
“值得一提的是，《方案》中列出的 43 項‘放權清單’?！崩铄\指出，取消、下放的諸多事項多涉及企業(yè)經營權，目的是為了讓企業(yè)在經營活動中，成為獨立的市場主體。
國有資本投資運營公司助力角色轉變
《方案》中，明確要求國資委“牽頭改組組建國有資本投資、運營公司，實施資本運作”。
李錦指出，這意味著國資委將從出資人和監(jiān)督者的兩級角色逐漸轉換為國資監(jiān)管機構、國有資本投資運營公司和經營性國企三層管理框架，逐步實現政企分開。
記者注意到，在今年年初，國資委相關負責人就曾提出，2017 年，國有企業(yè)改革的重點工作之一是繼續(xù)推進改組組建國有資本投資運營公司，拓展授權內容，加大授權力度，積極探索有效的運營模式，更加有效地發(fā)揮國有資本投資運營公司在國企改革中的示范作用。
“國有資本投資運營公司的組建，有助于‘讓專業(yè)的人做專業(yè)的事’?！壁w崢說，這個國有資本運作平臺企業(yè) ( 國有資本投資運營公司 ) 類似于新加坡的淡馬錫。淡馬錫控股公司是新加坡政府的投資公司，由財政部 100% 控股。淡馬錫依據政府的授權對所屬公司行使出資人職權的商業(yè)化主體。
“但二者并不相同，淡馬錫完全按照市場化、商業(yè)化原則運作的投資公司，它所需要的條件也是較為完善的市場經濟體制?！壁w崢說。
單從其人事安排來看，新加坡政府( 財政部 ) 介入 ( 企業(yè)董事會 ) 較少。淡馬錫由董事會聘任的職業(yè)經理人來專業(yè)運營投資，以實現國有資本的保值增值。在其管理政聯公司 ( 類似于我國的國企 ) 時，淡馬錫雖作為公司股東，但是本身并不參與公司的商業(yè)決策或運營。
“當然，與政聯公司以營利為唯一目標不同，我國的國有企業(yè)身負多重責任?！壁w崢說，尤其是由國資委履行出資人職責的實業(yè)類國有資產，關涉國計民生的企業(yè)或重大工程項目。且涉及的資產巨大，僅一家央企的資產可能達到上萬億元，因此像新加坡一樣僅設立一家國有資本運作平臺是遠遠不夠的。
公開資料顯示，國有資本投資運營公司改革正在逐步加快。在2014 年，國資委首次在國家開發(fā)投資公司、中糧集團兩家央企試點開展國有資本投資公司建設后， 2016 年，又新增神華、寶武、中國五礦、招商局、中交、保利 6 家央企擴大試點。運營公司試點在誠通集團、中國國新開展，合計試點企業(yè)已達 10 家。目前，試點央企基本都已制定了改革方案并上報待批。地方國資投資運營公司的改革也全面提速。
“雖然在目前國有資本投資運營公司在界面關系、運營機制、管控模式等方面還存在著一些不足，但是改革利劍已出鞘，應該不斷總結經驗。完善我國的市場經濟，為改革提供一個良好的環(huán)境?！壁w崢說。
回歸公司本質
“《方案》強調資本監(jiān)管為主，突出的是國資委股東代表的身份，是對于公司本質的回歸。”
中央財經大學法學院副教授董新義向法治周末記者介紹，早在公司法制定時，由于一些國企涉及國計民生、國家安全，并不以營利為主要目標，曾對國企是否能夠納入該法進行過深入探討。最終還是決定將對傳統的國企進行公司化改革，以適應公司法，并在該法內專設“國有獨資公司的特別規(guī)定”，除此外，還有一部專門針對國企設立的國資法。
董新義同時指出，兩部法均未規(guī)定股東可以直接介入公司經營，公司法規(guī)定股東選舉董事，董事會選舉董事長，也并沒有規(guī)定董事長可以直接由股東委派。一些現實情況是，國資委直接委派、任命董事長、總經理，過多介入公司的經營活動。
這樣任命出來的董事長、總經理關注焦點可能并不在于公司利潤的追求。他們更傾向于對其委任單位負責而非公司，從而導致一些國企泛行政化，政企不分。
從此《方案》列出的取消“直接規(guī)范上市公司國有股東行為”“指導中央企業(yè)內部資源整合與合作”“指導地方國有企業(yè)重組改制上市管理”下放“審批地方國資委監(jiān)管企業(yè)的上市公司國有股權管理事項”等 43 項精簡國資監(jiān)管事項，一方面，從側面印證了國企被管的過寬、過細的現狀；另一方面，更是國企回歸公司本質的一個有力的政策保障。
目前，國企取得的成績有目共睹，世界五百強中，國企排名也遠超私企，被稱為世界經濟奧運會中的“國家冠軍”。
