【背景鏈接】
中共中央政治局2009年5月22日召開會議，審議并通過《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》。這是我們黨歷史上第一次將“問責(zé)”制度納入黨的紀律條例，第一次規(guī)定出問題不僅要問責(zé)行政負責(zé)人，更要問責(zé)黨委負責(zé)人，也是第一次對被“問責(zé)”官員“復(fù)出”作出明文規(guī)定。
2010年溫家寶政府工作報告指出：強化行政問責(zé)，對失職瀆職、不作為和亂作為的，要嚴肅追究責(zé)任。各地區(qū)、各部門對中央的決策部署要執(zhí)行有力，絕不允許各自為政。各級行政機關(guān)及其公務(wù)員要自覺遵守憲法和法律，嚴格依法行政。
【標準表述】
[內(nèi)涵]問責(zé)機制說到底是一個誰來問責(zé)的問題，是一個向誰負責(zé)的問題。權(quán)力是人民賦予的，當然是要對人民負責(zé)。所以問責(zé)機制的內(nèi)驅(qū)力就要落實在群眾的監(jiān)督權(quán)上。常態(tài)化的政府問責(zé)，必須以健全的問責(zé)機制為基礎(chǔ)，通過立法確保各級政府部門和官員的權(quán)力始終處于一種負責(zé)任狀態(tài)，杜絕任何行使權(quán)力的行為脫離法定責(zé)任機制的監(jiān)控。
[意義]第一，它是硬約束。制約、規(guī)范了領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力，有多大的“權(quán)”就擔多大的“責(zé)”。這必將大大增強各級領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任意識。第二，它是寬范圍。 以前行政行為出問題，主要問責(zé)行政負責(zé)人，黨委負責(zé)人并沒有進行問責(zé)的規(guī)定。問責(zé)規(guī)定第一次把黨委負責(zé)人納入問責(zé)范圍。第三，它是民字牌。這個規(guī)定不但把依靠群眾寫入原則之中，而且明文點出“檢舉、控告”是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當問責(zé)的線索來源，并重視對群體性事件的問責(zé)。另外，對民眾反映強烈的問題官員異地復(fù)出現(xiàn)象，也做了詳細規(guī)定。
【行政問責(zé)制度存在的問題】
我國的行政問責(zé)制自2003年啟動以來，已經(jīng)取得了有目共睹的成效。然而，行政問責(zé)制在我國推行畢竟只有短短的五年多時間，而且受限于大體制環(huán)境的制約，不可避免地帶有一定的缺陷和不足之處，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
1.問責(zé)主體不明確，異體問責(zé)相對薄弱。我國現(xiàn)行行政問責(zé)主要是同體問責(zé)，幾乎全部是由上級政府或黨組織促成啟動的，作為權(quán)力機關(guān)和代議機構(gòu)的各級人民代表大會反而未能主動起到監(jiān)督的作用。這種由政府或黨組織責(zé)令人大選舉或任命的官員辭職，背離了人大與政府之間的監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。行政問責(zé)的重點應(yīng)是異體問責(zé)，即行政系統(tǒng)之外的主體對行政機關(guān)及其公務(wù)人員的問責(zé)。因此，目前中國行政問責(zé)實踐中較為突出的問題是問責(zé)主體缺乏法定的明確性，執(zhí)政黨與政府權(quán)力機關(guān)的定位較為模糊，而異體問責(zé)相對薄弱，特別是各級人大作為中國的權(quán)力機關(guān)，其問責(zé)效能尚未充分實現(xiàn)和發(fā)揮。
2.問責(zé)客體即責(zé)任人的界定不清，責(zé)任界限模糊，問責(zé)對象泛化。從理論上講行政問責(zé)的對象是各級行政機關(guān)及其公務(wù)員，但主要是負有直接或間接領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)者，即各級政府機關(guān)和各職能部門的領(lǐng)導(dǎo)。在我國各級各類有關(guān)行政責(zé)任追究的法規(guī)制度中，在追究的責(zé)任人前面，常常冠以“有關(guān)”二字。這種泛化的責(zé)任人指定，給操作帶來了困難。在具體責(zé)任認定時，哪些是有關(guān)”責(zé)任人，哪些是“無關(guān)”責(zé)任人，由于權(quán)責(zé)不清，難以界定。具體表現(xiàn)在: 一是直接責(zé)任人和間接責(zé)任人劃分不清。發(fā)生責(zé)任問題時，直接責(zé)任人的責(zé)任比較好確定和追究，而間接責(zé)任人是誰則難以確定。二是個人責(zé)任和集體責(zé)任劃分不清。由集體決策執(zhí)行的事項出了問題的責(zé)任就很難界定，因為集體決定的事項往往難以界定具體的個人責(zé)任，而名曰“集體負責(zé)”，實際上誰也不承擔責(zé)任。責(zé)任人的泛化成為行政問責(zé)制實施的一大障礙。
3.問責(zé)內(nèi)容較少、范圍偏窄，問責(zé)標準彈性過大，影響問責(zé)效果。近幾年來備受關(guān)注的問責(zé)事件，其問責(zé)的內(nèi)容和范圍都存在一定的不確定性，缺乏規(guī)范性規(guī)定。問責(zé)事件似乎僅限于那些引起中央高層重視，涉及人命關(guān)天的重大安全生產(chǎn)事故、公共安全事故上，而決策失誤、用人失察、領(lǐng)導(dǎo)過失等領(lǐng)域尚未引起重視，顯然是內(nèi)容較少、范圍偏窄。目前實施的行政問責(zé)制缺乏一套普遍、公開、詳盡的問責(zé)事由標準，同時，問責(zé)種類沒有法規(guī)的明確劃定。在責(zé)任人應(yīng)承擔的政治責(zé)任、行政責(zé)任、道德責(zé)任、法律責(zé)任四類責(zé)任中擇其利者取之，避重就輕，這種現(xiàn)象并不少見。此外，直接責(zé)任和間接責(zé)任、執(zhí)行責(zé)任和領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任缺乏可操作性的界定準則，責(zé)任劃分上的彈性空間過大，導(dǎo)致問責(zé)缺乏剛性，失之公正。
4.問責(zé)程序缺乏操作性，問責(zé)效率低。合法正當有效的程序是行政問責(zé)向法治的軌道健康、持續(xù)發(fā)展的保證。正是程序決定了法治與人治之間的差別，也只有程序才能把內(nèi)在擴張的行政權(quán)規(guī)束在法律架構(gòu)中。問責(zé)之所以被稱作“風(fēng)暴”，意在其嚴厲、果敢、迅猛，同時也反映了行政問責(zé)在程序設(shè)計上尚未完善。行政問責(zé)在程序操作層面存在諸多難點，具體程序缺乏法律規(guī)范性，無章可循，公眾缺乏知情權(quán)，大眾媒體報道的真實性、權(quán)威性不足，甚至出現(xiàn)同一事件眾說紛紜的現(xiàn)象。更為重要的是，被問責(zé)官員的抗辯申訴權(quán)利沒有得到充分的保障，權(quán)力救濟渠道失序無效，處理過程基本上還是幕后權(quán)力操作，缺乏應(yīng)有的透明度。因此，問責(zé)程序缺乏法定操作性，處理過程不透明，在一定程度上影響了行政問責(zé)效能的持續(xù)提升。
5.行政問責(zé)缺乏法律保障和制度支撐。行政問責(zé)需要依法實施：在什么情況下應(yīng)當追究行政官員的責(zé)任？問責(zé)如何啟動？由何人依何程序認定官員失職？官員究竟應(yīng)當承擔什么責(zé)任？這一系列問題都需要法律明確加以規(guī)定。然而，我國至今還沒有一部關(guān)于行政問責(zé)的全國性法律，問責(zé)的依據(jù)主要是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》以及《中華人民共和國公務(wù)員法》中的相關(guān)規(guī)定，此外還有一些部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。這些規(guī)范性文件不僅存在著法律位階低、問責(zé)標準不明確等問題，而且在問責(zé)的主體、對象、范圍、步驟以及責(zé)任形式和懲處力度等方面都不盡相同，因而目前行政問責(zé)尚缺乏全國性統(tǒng)一、規(guī)范、科學(xué)的立法支持。各地在問責(zé)內(nèi)容、問責(zé)方式等諸多方面往往各行其是、五花八門，處理的結(jié)果存在很大的差異性。
【完善我國行政問責(zé)制度的對策】
責(zé)任政府建設(shè)是當今世界各國政府著力追求的方向，建立健全行政問責(zé)制度，是其重要內(nèi)容之一。行政問責(zé)制度是一個龐大的制度體系，健全和完善我國目前行政問責(zé)制，應(yīng)從以下幾方面著手。
1.明確問責(zé)主體，加強異體問責(zé)制實施的力度。異體問責(zé)是一種更有效、更具有公信力、更符合民主政治要求的問責(zé)方式，因而加強我國異體行政問責(zé)意義更為重大。在我國憲法以及其它法律體系中，對異體問責(zé)均有一些規(guī)定，目前的任務(wù)是健全和落實問題。為此，一是強化各級人民代表大會及其代表對各級政府的監(jiān)督和問責(zé)作用。人大在啟動行政問責(zé)制程序過程中，可以行使質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)、罷免權(quán)和撤職權(quán)。隨著民主政治的發(fā)展，人大不僅要強化原有的監(jiān)督職能，而且可以在此基礎(chǔ)上開拓新的監(jiān)督渠道，進一步建立不信任投票制、彈劾制以及主要責(zé)任人引咎辭職制等，增強人大監(jiān)督的問責(zé)手段和力度。二是強化司法機關(guān)行政問責(zé)的作用。司法機關(guān)必須要有公平的心態(tài)，公正的行為，以法律為準則，以事實為依據(jù)，正確履行自己的權(quán)力，依法追究行政過失行為和行政不作為行為者的責(zé)任。三是強化媒體的輿論監(jiān)督作用。利用新聞媒體的報道權(quán)對行政機關(guān)及其行政人員實行輿論監(jiān)督，從而對其產(chǎn)生政治壓力，發(fā)揮問責(zé)作用。四是強化公民及公民團體的行政問責(zé)作用。人民群眾是社會的主體，也是國家權(quán)力的主體，目前在我國廣大公民及公民團體運用法律武器維護自身的合法權(quán)利和利益已不再是個別事例，人民群眾對行政機關(guān)及其行政人員的批評、建議和行政申訴、控告和檢舉已成為經(jīng)常性現(xiàn)象。為此，必須確立公民及公民團體行政問責(zé)的主體地位，以法的形式加以確定和保護，必須健全公民行政問責(zé)的程序，解決公民如何問的問題，根據(jù)公民具體問責(zé)事項，明確規(guī)定問誰、誰受理、答復(fù)時限、處理過程、賠償標準等問題， 確保公民行政問責(zé)作用的發(fā)揮。
2.圍繞公共權(quán)力，規(guī)范問責(zé)客體的范圍，科學(xué)、合理、公正地界定責(zé)任人。界定問責(zé)客體具體對象的范圍應(yīng)該以是否握公共權(quán)力為依據(jù)，凡是擁有公共權(quán)力的組織及其工作人員，都必須對所掌握的公權(quán)力負責(zé)，根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，都應(yīng)納入行政問責(zé)的客體范圍。因此，這就意味著不僅要對行政機關(guān)及其工作人員問責(zé)，也要對各級黨組織、權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、公共部門等組織及其工作人員問責(zé)。盡快完善職位分類制度，明確權(quán)、責(zé)、能統(tǒng)一，加強行政人員的責(zé)任觀念，劃分責(zé)任區(qū)，明確責(zé)任主體，改變權(quán)責(zé)不對等狀況。明確公務(wù)人員的責(zé)任身份，逐步建立健全干部選拔任用工作責(zé)任追究制度，完善執(zhí)政黨問責(zé)機制。只有嚴格黨政之間、黨政兼職之間、正副職之間、各層級之間的事前職責(zé)劃分，才能科學(xué)、合理、公正地確定事后責(zé)任人及其應(yīng)負責(zé)任的范圍和程度。因此，我國應(yīng)盡快制定一部《行政責(zé)任法》，從實體上規(guī)范問責(zé)的具體對象，界定責(zé)任人所負責(zé)任的范圍和程度。
3.界定問責(zé)內(nèi)容，強化問責(zé)剛性，實現(xiàn)問責(zé)標準法定化。當前我國行政問責(zé)的內(nèi)容模糊不清，問責(zé)事由主要是重大安全生產(chǎn)事故、重大公共安全事故等，尚未涉及決策失誤、用人失察、領(lǐng)導(dǎo)過失、指揮不當?shù)阮I(lǐng)域。我國不僅應(yīng)盡快以法令的形式厘清問責(zé)的內(nèi)容和事由，更要建立一套相對細致、完備的問責(zé)標準。問責(zé)的事由、免責(zé)的事由，必須以規(guī)范的列舉形式予以表達，以法令的形式予以公布，實現(xiàn)問責(zé)內(nèi)容和標準的法定化。強化問責(zé)剛性，杜絕行政問責(zé)的主觀隨意性和不徹底性，從制度中激發(fā)問責(zé)的體制內(nèi)動力而不是以高層權(quán)力啟動問責(zé)行動，以制度化、法治化引導(dǎo)行政問責(zé)從權(quán)力問責(zé)走向制度問責(zé)。
4.完善問責(zé)程序，增強可操作性，提升問責(zé)的政治效能。完善問責(zé)程序是提升問責(zé)效能的關(guān)鍵，其核心是強化對問責(zé)客體的權(quán)力救濟，其重點是增加問責(zé)的透明度，擴大公眾知情權(quán)。政府必須讓人民知道自己所做的一切，如果公眾不知情，就無法知道誰對公眾負責(zé)，誰沒有對公眾負責(zé)，就無法對不負責(zé)者追究行政責(zé)任，因此行政問責(zé)制的前提是政府信息公開?！墩畔⒐_條例》為行政問責(zé)制的實施提供了信息條件。各級政府要轉(zhuǎn)變觀念，政府信息是否公開、如何公開以及公開的范圍不再是政府的“自由裁量權(quán)”，而是政府必須承擔的責(zé)任[ 李又才等：《政府公共管理論》，中國廣播電視出版社2004年版，第92頁。]，各級政府必須按照《條例》的要求依法公開政府信息，確保公眾的知情權(quán)，徹底扭轉(zhuǎn)政府和社會對政府信息獲取和使用的非對稱性狀況，對未按《條例》要求公開政府信息，或在公開信息中有愚弄公眾蒙騙上級的行為者，必須依法追究其責(zé)任。還要建立信息征集制度。社會是行政行為的作用對象，行政行為是否負責(zé)，是否適當，社會公眾最清楚，各級政府及職能部門應(yīng)不斷完善舉報制度、信訪制度、社會考核制度、公民投訴制度，徹底改變信訪找不到人、投訴舉報熱線電話總是占線的狀況，確保行政責(zé)任追究信息渠道的暢通。
5.加快推進行政問責(zé)制度的法制化進程。行政問責(zé)體系的發(fā)展和完善應(yīng)當以憲法、行政訴訟法和行政復(fù)議法等重要法律法規(guī)的發(fā)展和完善為基礎(chǔ)，修正和完善行政訴訟制度、行政復(fù)議制度以及信訪和舉報制度等，著重建立起具有前瞻性的憲法訴訟制度和行政公益訴訟制度。應(yīng)完善相關(guān)的法律法規(guī)，如監(jiān)督法、信息公開法、輿論監(jiān)督法等，為公民維護個人權(quán)利和公共利益建構(gòu)起廉價而高效率的救濟機制。應(yīng)以立法形式對有關(guān)規(guī)定加以“整合”，形成包括問責(zé)標準、問責(zé)程序、問責(zé)范圍、問責(zé)主體、問責(zé)救濟在內(nèi)的、全國統(tǒng)一、結(jié)合實際的問責(zé)法律法規(guī)。
總之，行政問責(zé)制是我國順應(yīng)現(xiàn)代國際形勢發(fā)展的一項行政體制改革措施，是對應(yīng)然狀態(tài)責(zé)任政府的補充，也是我國加強政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容。雖然我國的行政問責(zé)制目前還處于萌芽階段，但是隨著政治文明的發(fā)展和行政問責(zé)的制度化建設(shè)，我國的行政問責(zé)制將不斷完善，實現(xiàn)從“新制”到“良制”的根本性轉(zhuǎn)變。
