一、非訴執(zhí)行行政案件的基本情況
2005年7月至2007年12月底，本院共受理非訴執(zhí)行行政案件716件，其中全案執(zhí)結(jié)418件，占58.4%，終結(jié)94件，占13.1%，中止144件，占20.2%。其中：2005年受理非訴執(zhí)行行政案件92件，執(zhí)結(jié)72件，執(zhí)結(jié)率是78.3%；2006年受理非訴執(zhí)行行政案件262件，全案執(zhí)結(jié)161件，全案執(zhí)結(jié)率是66.5%，終結(jié)35件，占14.5%，中止46件，占19%；2007年受理非訴執(zhí)行行政案件362件，全案執(zhí)結(jié)185件，全案執(zhí)結(jié)率是54.1%，終結(jié)59件，占17.3%，中止98件，占28.7%。從以上數(shù)據(jù)可以看出，非訴執(zhí)行行政案件數(shù)量逐年大幅增加，同時,全案執(zhí)結(jié)率卻在逐年下降，中止率逐年上升。
二、非訴執(zhí)行行政案件執(zhí)行難的原因
導(dǎo)致非訴執(zhí)行行政案件執(zhí)行難的原因是多方面的，既有行政執(zhí)法方面（申請執(zhí)行人）的原因，也有被執(zhí)行人方面的原因，既有法院工作方面的原因也有法律法規(guī)不夠完善等方面的原因。
(一)行政執(zhí)法方面的原因
1、“重實體、輕程序”，規(guī)范執(zhí)法意識不強
有的行政機關(guān)工作人員在行政執(zhí)法過程中存在“重實體、輕程序”，忽視案件質(zhì)量的問題。如郵寄送達時，認為只要有人簽收即視為對行政相對人的送達，但有時行政機關(guān)的送達地址并非行政相對人的經(jīng)常居住地，雖有人簽收但并非行政相對人本人或其成年家屬，實際上行政相對人并未收到行政法律文書；留置送達時，送達回證上的證明人有的僅為行政機關(guān)下屬部門的工作人員，不符合行政執(zhí)法留置送達的條件。由于行政法律文書沒有送達或送達程序上存在瑕疵，導(dǎo)致行政相對人對送達的真實性、客觀性產(chǎn)生異議，最終影響案件的有效執(zhí)行。有的行政執(zhí)法機關(guān)缺乏源頭管理意識，對執(zhí)法與平時經(jīng)常性整治缺少通盤考慮，往往等到問題積重難返時，才作出集中處罰，以致一批申請執(zhí)行案件由法院審查執(zhí)行時遇到“法難以治眾”的局面，勢必影響法律的嚴肅性和權(quán)威性。
2、“盲目”申請， 存在“一推了之”觀念
有的行政機關(guān)將所有未履行案件全部申請到法院而不加以甄別，里面有部分案件本來就是“硬骨頭”，被執(zhí)行人不是家徒四壁，就是對立情緒特別大。由于行政機關(guān)無法應(yīng)付這些難啃的“骨頭”，便推到法院，一味依賴法院強制執(zhí)行，一紙申請到法院便袖手旁觀。有的則是為了回避責任追究，防止超過申請期限，對能否執(zhí)行到位采取無所謂的態(tài)度，因為執(zhí)行到位是法院執(zhí)行有方，執(zhí)行不到位是法院執(zhí)行不力。有的則堅持，既然申請你們法院執(zhí)行，在執(zhí)行時申請標的就一定要到位，滯納金也一點不能少......這無形之中都增加了法院執(zhí)行的難度。
3、處罰不平衡，忽視合理性
行政處罰，行政機關(guān)既要做到行政處罰結(jié)果的合法性，又要考慮到行政處罰結(jié)果的合理性。這種情況多發(fā)生于違法事實相同的案件中。行政機關(guān)對有些違法行為作出處罰，而對另一些違法行為未作處罰，總體上有失公平。如有些違章搭建行為是某一區(qū)域的普遍行為，行政機關(guān)根據(jù)舉報或領(lǐng)導(dǎo)交辦，僅對部分違法搭建作出處理，相鄰的兩個違法搭建可能在法院執(zhí)行時一戶被責令拆除，另一戶則安然無恙，容易引起被執(zhí)行人很大的不滿，社會反響較大。另有行政機關(guān)在作出行政處罰時對同樣的違法事實作出的處罰畸輕畸重，對特定的被執(zhí)行人來說欠合理，也以此為由拒絕履行。案件申請到法院后，由于法院對具體行政行為的合理性問題缺乏變更職權(quán)，如果強制執(zhí)行，有悖于理，如果終結(jié)執(zhí)行，無疑又使違法的被執(zhí)行人逃避了法律的追究，執(zhí)行工作出現(xiàn)應(yīng)當執(zhí)行卻難以執(zhí)行的兩難局面。
(二)被執(zhí)行人方面
1、被執(zhí)行人思想觀念滯后。這主要表現(xiàn)在社會撫養(yǎng)費案件中。這類案件被執(zhí)行對象絕大多數(shù)分布在農(nóng)村，思想觀念相對較為落后，重男輕女、養(yǎng)子防老、多子多福等傳統(tǒng)觀念在相當一部分人的思想中還根深蒂固，面對法院的執(zhí)行，容易滋生逆反對抗心理，致使法院執(zhí)行的工作難度加大。
2、被執(zhí)行人文化素質(zhì)低，法律意識淡薄。這在社會撫養(yǎng)費征收案件中表現(xiàn)為很多貧困偏遠地區(qū)的被執(zhí)行人都沒有意識到多生小孩已違反了國家法律，甚至認為生多生少是自己家里的事情，不偷不搶，與別人無關(guān)，不犯法。
3、受經(jīng)濟條件的制約，案件執(zhí)行標的到位率與現(xiàn)實差距大。由于絕大多數(shù)案件的被執(zhí)行人是農(nóng)民，多數(shù)又屬年輕夫婦，沒有自己的房屋，大多與父母同住，收入又偏低，生活困難，沒有財產(chǎn)可供執(zhí)行，即使用盡了查封財產(chǎn)等執(zhí)行措施也不能取得效果。
4、被執(zhí)行人流動性大，造成執(zhí)行困難。相當一部分被執(zhí)行人為逃避義務(wù)，長期外出務(wù)工經(jīng)商，這些人居無定所、去向不明，無法查找確切地址。
（三）法院審查和執(zhí)行方面
1、審查中的問題
法院在審查時一般僅限于申請非訴執(zhí)行的具體行政行為的合法性，對該具體行政行為作出的背景情況缺乏必要的了解，行政庭針對個案作出的準予執(zhí)行裁定雖然合法，但實際執(zhí)行時卻存在諸多困難。如有些違法行為是某一區(qū)域的普遍行為，但行政機關(guān)只根據(jù)舉報對部分違法行為作出處理，法院作出準予執(zhí)行裁定后，執(zhí)行時容易受到被執(zhí)行人對具體行政行為合理性的質(zhì)疑，勢必影響非訴執(zhí)行的順利進行，而且容易造成不良的社會效果。
2、適用法律上的問題
現(xiàn)行的《行政訴訟法》、《行政處罰法》等法律及最高人民法院的司法解釋對非訴行政執(zhí)行所作的規(guī)定較少，非訴行政執(zhí)行制度不成系統(tǒng)、不夠完善又缺乏可操作性，有些問題雖然最高法院司法解釋已有規(guī)定，但仍過于寬泛，如《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第95條規(guī)定的合法性審查標準中的“明顯違法”沒有具體的標準，法院在審查具體行政行為合法性時很難統(tǒng)一尺度；有些則沒有明確規(guī)定，如當事人對法院作出的準予執(zhí)行或不準予執(zhí)行裁定提出異議，其是否享有申請復(fù)議的權(quán)利，法律就沒有明確規(guī)定。面對立法缺失的情況，司法實踐中出現(xiàn)很多法律空白和模糊地帶，一定程度上影響了工作效率和法院執(zhí)行工作的公信力。
3、強制執(zhí)行中的困難
一是送達難。非訴行政執(zhí)行案件被申請人住所分布比較廣泛，居住偏遠山區(qū)的農(nóng)村居民又居多，而且因為案件一般都是要求被申請人履行一定義務(wù)，為逃避義務(wù)，主動來法院的被申請人很少，法律文書基本上都是上門送達。被申請人外出做工，家中無人，也不知其去向；一些案件（如養(yǎng)路費征收案件）被申請人的身份情況不完整，有的只知姓名不知其余情況，有的即使登記有地址但也早已過時，身份都無法確認?，F(xiàn)在成倍增長的辦案數(shù)量不但使得送達的工作量成倍增加，而且當遇到“堆案”現(xiàn)象時使局面變得更為復(fù)雜和艱難。二是實施財產(chǎn)保全難。如養(yǎng)路費征收部門比較強烈地要求進行財產(chǎn)保全，但是查封銀行存款基本沒有收獲，受執(zhí)行標的的限制，又不能采取扣押車輛的措施。三是執(zhí)行難。(1)執(zhí)行標的涉及群體糾紛，情況復(fù)雜。一些行政非訴執(zhí)行案件的法律關(guān)系復(fù)雜，牽涉面廣，社會影響大，審查執(zhí)行難度較大。如某些涉及拆除違章建筑、責令交出土地的行政處理決定的執(zhí)行，其審查執(zhí)行結(jié)果將關(guān)系到被執(zhí)行人的居住生存問題，處理不慎容易引發(fā)社會矛盾，甚至引發(fā)群體矛盾，群體上訪。(2)被執(zhí)行人無履行能力，執(zhí)行不能。這種情況多發(fā)生于社會撫養(yǎng)費征收和養(yǎng)路費征收案件中。有時行政執(zhí)法在不掌握被執(zhí)行人根本就沒有可供執(zhí)行的財產(chǎn)的情況下申請法院執(zhí)行，容易加重被執(zhí)行人與國家機關(guān)間的對立情緒，導(dǎo)致矛盾激化，因被執(zhí)行人無能力履行，行政機關(guān)又未撤回執(zhí)行申請，法院只能中止執(zhí)行。(3)外部因素導(dǎo)致執(zhí)行困難。有些案件中存在非訴行政執(zhí)行關(guān)系之外的因素干預(yù)和影響執(zhí)行的情況，有的是被執(zhí)行人所在地的其他行政機關(guān)的干預(yù)，有的則是與非訴執(zhí)行有利害關(guān)系的人阻撓執(zhí)行。如村委會搭建了違法建筑，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出于其它考慮，要求暫緩強制執(zhí)行。又如，被執(zhí)行人系取得合法經(jīng)營權(quán)的企業(yè)，其搭建的違法建筑若被拆除，將影響其員工的基本生活，處理不好容易導(dǎo)致群體上訪；同時該違法建筑又對周圍居民生活產(chǎn)生影響，若不拆除，周圍居民也欲群體上訪，不論執(zhí)行與否都會引起矛盾激化，影響社會穩(wěn)定，法院處于兩難境地。
三、妥善處理非訴執(zhí)行行政案件的對策
(一)強化司法權(quán)威和維護社會穩(wěn)定意識，兼顧個案合理性
審查和執(zhí)行非訴行政案件是法律賦予人民法院的職權(quán)，是實現(xiàn)監(jiān)督行政機關(guān)依法行政、保障公民合法權(quán)益雙重目的的重要制度。法院辦理案件，依法是前提，所有案件都必須置于在不損害案件合法性的前提之下。另一方面，非訴執(zhí)行行政案件多為矛盾沖突強烈的群體性案件，冒然處理確實容易造成社會的不穩(wěn)定，反而使矛盾激化。維護司法權(quán)威與維持社會穩(wěn)定，都是人民法院的職責所在，長遠的法律效果與近期的社會效果，都是法院需考慮的問題。在執(zhí)法意識上，既要處理好兼顧合法性與合理性的辯證關(guān)系，又要處理好強調(diào)社會穩(wěn)定與嚴格執(zhí)法的辯證關(guān)系。在具體辦案中，凡能在立案前化解的，窮盡一切手段力求化解，案結(jié)事了；凡是符合法律規(guī)定條件的案件，依法受理；對法律規(guī)定的行政非訴執(zhí)行的職責，法院不能推諉，對法律規(guī)定的應(yīng)由行政機關(guān)履行的職責，法院也不能越俎代庖。
（二）建立與行政機關(guān)溝通協(xié)調(diào)指導(dǎo)機制，抓好源頭管理與防范
加強與申請非訴執(zhí)行行政案件較多的行政機關(guān)的溝通聯(lián)系，爭取對工作的理解、支持和配合，并有針對性地進行協(xié)調(diào)指導(dǎo)，對可能出現(xiàn)的問題做到早防范、早工作、早解決，減少行政相對人違法事件的發(fā)生，從源頭上減少非訴行政執(zhí)行案件的數(shù)量。首先是加強對行政機關(guān)辦案中的指導(dǎo)。法院在審查具體案件中發(fā)現(xiàn)行政機關(guān)的具體行政行為存在一定瑕疵時，承辦法官應(yīng)及時與行政機關(guān)交換意見，促其及時整改。如針對拆除違章建筑的申請，若發(fā)現(xiàn)還有部分違章建筑未予處理，應(yīng)建議申請機關(guān)全面處理。其次是加強對行政機關(guān)案外的培訓指導(dǎo)。對同一類案件中出現(xiàn)的普遍性問題，通過座談、提出書面或口頭的司法建議、授課等形式加強對行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓，增強廣大行政執(zhí)法人員依法行政的自覺性，提高理性執(zhí)法、有效執(zhí)法的水平。
(三)建立非訴執(zhí)行工作的互動協(xié)作良性循環(huán)長效機制，發(fā)揮綜合調(diào)處作用
在依法辦理行政非訴執(zhí)行案件的前提下，整合內(nèi)部、外部的有效資源，綜合發(fā)揮作用，對難執(zhí)行的非訴行政案件進行有效協(xié)調(diào)，妥善處理。
內(nèi)部，非訴執(zhí)行行政案件涉及立案庭、行政庭、執(zhí)行局三個部門，應(yīng)進一步完善非訴執(zhí)行行政案件的“立案—審查—執(zhí)行”工作流程，堅持“快立—快審—快執(zhí)”的方針，各部門之間主動配合，及時交流，共同學習，使案件從收案到結(jié)案不因任何一個環(huán)節(jié)的失誤受阻，防止因各庭之間的認識不一影響辦案質(zhì)量和效率。
外部，要優(yōu)化社會執(zhí)行環(huán)境，抓住申請機關(guān)與被執(zhí)行人屬地政府、申請機關(guān)與法院這兩個關(guān)系。對無理違法抗拒執(zhí)行、矛盾易激化的案件，如拆除違章建筑拒不執(zhí)行，可與被執(zhí)行人所在地政府聯(lián)系，要求協(xié)助執(zhí)行，或主動與申請機關(guān)的上級部門、人大、政協(xié)、政法委等部門溝通，爭取支持，借助外力協(xié)調(diào)解決。
對直接關(guān)系到被執(zhí)行人生存問題的案件，如征收社會撫養(yǎng)費、拆除違章建筑等類型的案件，執(zhí)行時應(yīng)作周全考慮，講究方法和效果，更應(yīng)注重法制教育和宣傳，防止引發(fā)新的社會矛盾。
（四）適時開展專項執(zhí)行活動，攻克難點，以點帶面
強制執(zhí)行是執(zhí)行工作中必不可少的重要手段。對于那些有履行能力而拒絕、拖延履行甚至是阻擾、抗拒執(zhí)行的，以及那些認定事實清楚、適用法律正確、程序合法，處罰得當?shù)陌讣?yīng)當依法采取措施，堅決依法強制執(zhí)行。在執(zhí)行過程中，選擇某些地方能夠引起群眾注意的“釘子戶”，集中各方面力量專項執(zhí)行，往往能起到以點帶面，以面帶片，“走好一子，滿盤皆活”的作用。如2007年本院對市規(guī)劃局申請執(zhí)行的兩起違法建筑案件，集中本市公、檢、法等10余家力量對其中一違法建筑實施強制拆除，另一戶受到積極影響，主動與地方政府簽訂協(xié)議，自行拆除違法建筑，案件執(zhí)行實現(xiàn)法律效果與社會效果的統(tǒng)一。
(五)完善行政非訴執(zhí)行法律規(guī)定，統(tǒng)一工作標準
非訴行政執(zhí)行案件是直接影響被執(zhí)行人權(quán)利和行政執(zhí)法效率的案件，也直接影響司法權(quán)威的樹立，鑒于行政非訴執(zhí)行制度的立法缺失，建議相關(guān)部門盡早制定相應(yīng)規(guī)定或司法解釋，規(guī)范非訴行政執(zhí)行案件辦理的各個環(huán)節(jié)，避免目前各地法院處理案件的隨意性和不規(guī)范性，以更加及時處理非訴行政執(zhí)行案件，切實維護行政相對人的合法權(quán)益，有效地支持行政機關(guān)依法行政，為促進依法治國和社會和諧發(fā)揮應(yīng)有的作用。
( 作者單位：山東省章丘市人民法院 )
