陳錫文：工業(yè)化城鎮(zhèn)化加速下的“三農(nóng)”問題
發(fā)布時間:2010-12-07 15:18 文章來源:中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng) 作 者: 我要參與評論 中國糧油網(wǎng)訊：
極不平凡的2010年即將過去。在這一年中，國際金融危機(jī)的沖擊仍未過去，自然災(zāi)害的摧殘更為肆虐，通貨膨脹的預(yù)期在逐步攀升。在這樣的背景下，保持中國經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快發(fā)展與社會的和諧穩(wěn)定，迫切需要農(nóng)業(yè)繼續(xù)保持良好發(fā)展勢頭。
在中央采取一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)政策有力支持下，2010年中國農(nóng)業(yè)果然不負(fù)眾望，戰(zhàn)勝了嚴(yán)重自然災(zāi)害困擾，克服了種種不利因素，奪取了糧食連續(xù)第七年增產(chǎn)的好成績，預(yù)計全年糧食產(chǎn)量將比上年增產(chǎn)200億斤以上，將創(chuàng)造糧食年度產(chǎn)量10800億斤以上的歷史最高紀(jì)錄。
與此同時，農(nóng)民收入也將有明顯增長，預(yù)計人均純收入可達(dá)到5700元以上。糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收對于2010年中國戰(zhàn)勝各種風(fēng)險、克服各種困難，起到了重要的基礎(chǔ)性支撐作用。
但是，正在繼續(xù)加速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程，對中國農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題，正在發(fā)生著越來越深刻影響，這對解決“三農(nóng)”問題既是機(jī)遇，也是挑戰(zhàn)。
農(nóng)業(yè)發(fā)展與農(nóng)產(chǎn)品供求和價格
農(nóng)業(yè)發(fā)展，特別是糧食生產(chǎn)，歷來需面對市場和氣候等眾多不確定因素，但保持農(nóng)業(yè)和糧食生產(chǎn)的穩(wěn)定發(fā)展，仍然是人們的普遍期望。從2003年到2010年的七年間，中國糧食產(chǎn)量從8614億斤增加到10800億斤以上，增加了約2200億斤，年均增長率接近3.3％，應(yīng)當(dāng)說是創(chuàng)造了一個了不起的奇跡。但是，糧食連續(xù)增產(chǎn)的時間越長，可能離減產(chǎn)的拐點也就越近。
從目前的糧食供求總量看，似乎并不存在多大的問題：總產(chǎn)量10800億斤左右、總需求10500億斤左右，正常年景下，滿足需求還略有結(jié)余。但從糧食供求的地區(qū)結(jié)構(gòu)和品種結(jié)構(gòu)看，情形就沒有那么樂觀。
就地區(qū)的產(chǎn)需結(jié)構(gòu)而言，糧食的產(chǎn)能越來越向主產(chǎn)區(qū)集中。2009年，13個糧食主產(chǎn)區(qū)（即冀、蒙、遼、吉、黑、蘇、皖、贛、魯、豫、鄂、湘、川）的產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)的77.1％；11個產(chǎn)銷平衡區(qū)（即晉、桂、渝、黔、滇、藏、陜、甘、寧、青、新）糧食產(chǎn)量占全國糧食總產(chǎn)的16.4％；7個糧食主銷區(qū)（即京、津、滬、浙、閩、粵、瓊）占全國糧食總產(chǎn)的6.5％。其中，7個主銷區(qū)2009年的自給率僅為34.6％，比2005年又下降了4.7個百分點。
糧食的產(chǎn)能越來越向水資源更為短缺的北方地區(qū)傾斜，建立在這樣基礎(chǔ)上的糧食供求平衡和國家糧食安全，其可持續(xù)性如何，令人憂慮。
就糧食品種的產(chǎn)需結(jié)構(gòu)而言，稻谷尤其是粳稻明顯處于緊平衡，玉米基本平衡，小麥可略有結(jié)余，但大豆的供求缺口在持續(xù)擴(kuò)大。2009年中國進(jìn)口大豆4255萬噸，差不多是國內(nèi)產(chǎn)量的三倍，進(jìn)口量占到了全球大豆貿(mào)易量的53％，此外，還進(jìn)口植物油816萬噸。
隨著某些農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口量增加、自給率下降，國際市場價格對這些產(chǎn)品的國內(nèi)市場價格就具有越來越大的影響力。近兩三年的情況已經(jīng)證明，國際市場大豆和油料漲價，國內(nèi)食用油也只能跟著漲價；大豆?jié)q價，豆餅就漲價；豆餅漲價，飼料就漲價；飼料漲價，肉禽蛋奶也得跟著漲價。這是在中國某些農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)能不足、自給率下降背景下的必然結(jié)果。
應(yīng)該說，在中國現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)資源條件和生產(chǎn)水平之下，中國農(nóng)產(chǎn)品的綜合消費水平實際上已經(jīng)超過了農(nóng)產(chǎn)品的綜合生產(chǎn)能力。
據(jù)保守估計，按中國的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平計算，中國進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品至少相當(dāng)于利用了境外6億畝以上的農(nóng)作物播種面積，此為調(diào)節(jié)農(nóng)產(chǎn)品價格難度加大的一大原因。
2010年，農(nóng)產(chǎn)品的市場供求和價格波動出現(xiàn)撲朔迷離的局面，也是因為像綠豆、大蒜這樣的小品種，以及蔬菜、水果等生鮮產(chǎn)品，都面臨著各自前所未有的挑戰(zhàn)。綠豆、大蒜等小品種，除了產(chǎn)量的波動以外，正越來越成為游資炒作的對象，致使它們也越來越具有金融產(chǎn)品的屬性。而生鮮產(chǎn)品的價格波動，則除了受自然災(zāi)害的影響之外，還在于城鎮(zhèn)擴(kuò)張對近郊土地的大量占用，迫使其產(chǎn)區(qū)越來越遠(yuǎn)離消費的中心市場，以至城區(qū)內(nèi)普通菜市場和農(nóng)貿(mào)市場的大幅減少乃至消失。
工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展下的農(nóng)村土地
工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展除了將大幅提升經(jīng)濟(jì)總量外，還將吸納更多農(nóng)村人口進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)，因此工業(yè)化和城鎮(zhèn)化必將逐步占用農(nóng)村土地，這是符合規(guī)律的。
中國的國情決定，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的背景下，既要關(guān)注耕地減少的數(shù)量，又要注重農(nóng)村土地制度的創(chuàng)新。否則，我們將難以保證工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展中的農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村穩(wěn)定。
耕地的日漸減少使國人越來越感覺到它的珍貴。近年來，違規(guī)侵占耕地用于城鎮(zhèn)建設(shè)的勢頭得到相當(dāng)程度的遏制，而滿足城鎮(zhèn)化對建設(shè)用地新需求的途徑，則更多地轉(zhuǎn)向了以減少農(nóng)民宅基地和村莊建設(shè)用地的辦法，將節(jié)約下來的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)置換進(jìn)城。這在具備條件的地方，不失為一條有效的途徑。但對于大多數(shù)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)而言，則充滿著太多的不確定性。
在現(xiàn)代化進(jìn)程中，城鎮(zhèn)擴(kuò)張是一個快變量；而鄉(xiāng)村消亡則是一個慢變量。
以拆除農(nóng)民住宅、撤并村莊的辦法，來將農(nóng)村節(jié)約的建設(shè)用地用于城鎮(zhèn)，固然解決了城鎮(zhèn)擴(kuò)張缺地的問題，但卻把諸多的矛盾和沖突留給了鄉(xiāng)村和農(nóng)民。尤其是拆村并居后集中居住的農(nóng)民，由于沒能改變生產(chǎn)方式，但卻必須改變生活方式，便往往陷入收入沒有增加而生活費用明顯高漲，從而入不敷出的窘境，或者不得不再次背井離鄉(xiāng)外出打工，使新房成為空房。
以更長的時間尺度來看，城鎮(zhèn)擴(kuò)張所占用的耕地，將會在逐步發(fā)生的村莊自然消亡中得到補(bǔ)償。因此，適應(yīng)城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段的需要而適當(dāng)增加建設(shè)用地指標(biāo)，比機(jī)械地追求當(dāng)年耕地的占補(bǔ)平衡可能更為理性、更少社會摩擦。當(dāng)然，這需要有長遠(yuǎn)的土地利用規(guī)劃來控制，需要有對地方政府在土地占用上的有效約束機(jī)制。
農(nóng)村土地制度改革是必須的，但應(yīng)當(dāng)在堅持土地用途管制和農(nóng)地農(nóng)用的前提下推進(jìn)。
土地用途管制是世界各國實行土地管理的基本原則，中國也不能例外。否則就難以使耕地、林地、草地、濕地等涉及全社會發(fā)展長遠(yuǎn)利益的資源得到足夠保護(hù)。而農(nóng)地農(nóng)用，在中國現(xiàn)階段不僅是指耕地的用途不能隨意改變，而且還指耕地只應(yīng)由農(nóng)民使用，農(nóng)村的建設(shè)用地只能由農(nóng)民和農(nóng)村集體組織自己使用，否則農(nóng)民的土地權(quán)益就難以得到有效的保障，而土地的用途管制也難免不被沖破。為此，必須抓緊落實農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民宅基地使用權(quán)長久不變的政策要求，使農(nóng)民在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大潮中擁有可供遮風(fēng)避浪的港灣。
土地對中國農(nóng)村來說，不僅是最重要的生產(chǎn)要素，而且還是經(jīng)濟(jì)和社會組織制度的載體。農(nóng)村土地制度改革，不僅要考慮提高要素的利用效率，還必須考慮農(nóng)村社會組織結(jié)構(gòu)的基本穩(wěn)定，這是推進(jìn)中國現(xiàn)代化必不可少的條件。
推進(jìn)征地制度改革是維護(hù)農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益的當(dāng)務(wù)之急。要加快構(gòu)建讓農(nóng)民更多分享農(nóng)地依法轉(zhuǎn)用后增值收益的機(jī)制。要嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善補(bǔ)償機(jī)制。
依法征收農(nóng)村集體土地，要按照同地同價原則，及時足額給農(nóng)村集體組織和農(nóng)民合理補(bǔ)償，解決好被征地農(nóng)民的就業(yè)、住房、社會保障等問題。在土地利用規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外，經(jīng)批準(zhǔn)占用農(nóng)村集體土地建設(shè)的非公益性項目，應(yīng)允許繼續(xù)保留集體土地的性質(zhì)，允許農(nóng)民依法通過多種方式參與開發(fā)經(jīng)營，并保障農(nóng)民的合法權(quán)益。對依法取得的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地（主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地），應(yīng)允許通過有形的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場、以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，在符合規(guī)劃的前提下與國有建設(shè)用地享有平等權(quán)益。
城鎮(zhèn)化與農(nóng)民轉(zhuǎn)市民
在中國城鎮(zhèn)化率大幅提高的表象中，隱含著一個尚未解決的突出問題：進(jìn)城農(nóng)民的身份轉(zhuǎn)變問題。
如果扣除在城鎮(zhèn)就業(yè)但未享受到市民待遇的農(nóng)民工及其家屬，保守的估計是，目前公布的城鎮(zhèn)化率將降低10個－12個百分點。
隨著進(jìn)城農(nóng)民工數(shù)量的日漸龐大，其身份轉(zhuǎn)變和享受市民待遇問題已成為城鎮(zhèn)中日漸突出的一大社會矛盾。不少地方都在探索化解這一矛盾的具體措施。較有影響的是讓進(jìn)城農(nóng)民以土地?fù)Q社保、宅基地?fù)Q住房的“兩換”措施。但實際上“兩換”很難真正行得通。首先，是要讓公民交出自己的合法財產(chǎn)權(quán)益，才能享受政府提供的公共服務(wù)和社會保障，與法無據(jù)，不合情理。其次，是進(jìn)城的農(nóng)民來自四面八方，他們原有的土地和住宅散處于各自的村落，即便交出了“兩權(quán)”，其耕地與宅基地也均屬其所在的集體經(jīng)濟(jì)組織所有，與政府并不相干。
實際上，農(nóng)民要轉(zhuǎn)為市民，就必須在城鎮(zhèn)擁有相對穩(wěn)定的就業(yè)、住房和社會保障。而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，公民要能真正自由遷徙，最根本的還是要在全社會建立起覆蓋城鄉(xiāng)的制度相同、水平相當(dāng)、可異地接續(xù)的社會保障體系。因此，加大力度建設(shè)農(nóng)村的社會保障體系，并逐步使其與城鎮(zhèn)社會保障體系接軌，才是農(nóng)民轉(zhuǎn)為市民的最可靠保證。當(dāng)然，這只能是一個逐步推進(jìn)的過程。
中國農(nóng)村人口數(shù)量龐大，單純依靠大中城市吸納，恐難以從根本上解決“三農(nóng)”問題。因此，才需要發(fā)展小城市、小城鎮(zhèn)和建設(shè)社會主義新農(nóng)村。到中國達(dá)到人口高峰的2030年前后，總?cè)丝趯⑦_(dá)到15億左右，屆時，即便城鎮(zhèn)化率達(dá)到了70％，生活在農(nóng)村的人口仍將達(dá)4.5億之巨。保障生活在農(nóng)村的這部分人共享全面建設(shè)小康社會和現(xiàn)代化的成果，是構(gòu)建和諧社會的必需。
因此，在中國的現(xiàn)代化進(jìn)程中，必須堅持兩個并行不悖：大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展并行不悖，城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)雙輪驅(qū)動并行不悖，這是我們這個有著十幾億人口國家的必然選擇。
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