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黃大川
（邵陽學(xué)院生物與化學(xué)工程系，邵陽 422000）
摘 要：食品安全問題成為世界各國政府十分關(guān)注的重大問題。本文論及我國食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀和監(jiān)管中存在的問題，并提出了加大監(jiān)管力度的措施：建立健全食品安全法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系，建立完善的食品安全監(jiān)管體系，借鑒國外先進(jìn)監(jiān)管經(jīng)驗，確保人們吃到放心食品。
關(guān)鍵詞：食品安全；監(jiān)管；標(biāo)準(zhǔn)；措施
食品安全問題使人民的日常飲食安全和國際貿(mào)易受到了嚴(yán)重的威脅，也反映出我國的食品安全監(jiān)管面臨巨大挑戰(zhàn)，食品安全工作提高到了前所未有的高度，如何保障食品安全、加強(qiáng)食品安全監(jiān)管，維護(hù)消費(fèi)者的健康權(quán)益已成為一項重要國策。
1 食品安全的狀況
食品從原料到成品過程中，歷經(jīng)種植和養(yǎng)殖、生產(chǎn)加工、儲藏運(yùn)輸以及銷售等諸多環(huán)節(jié)，各環(huán)節(jié)因人為因素產(chǎn)生的安全問題已非常嚴(yán)重。①種植業(yè)和養(yǎng)殖濫用或非法使用激素及違禁藥品等，因農(nóng)藥、獸藥（如瘦肉精）等引起的食物中毒時有發(fā)生，也為以后的加工埋下了安全隱患。②據(jù)調(diào)查，目前我國80%以上的食品加工企業(yè)是10人以下的作坊式企業(yè)，加工基礎(chǔ)設(shè)備落后，加工條件不符合食品衛(wèi)生法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)要求，從業(yè)人員質(zhì)量安全衛(wèi)生意識淡薄，缺乏有效的檢測手段和質(zhì)量保證能力，在貯藏、運(yùn)輸銷售等環(huán)節(jié)安全措施不當(dāng)。一些企業(yè)為降低成本，追求效益而降低質(zhì)量，給食品安全帶來了影響。③一些不法分子在食品中摻雜使假，濫用食品添加劑，甚至用非食品原料和有毒有害物質(zhì)生產(chǎn)食品，近幾年發(fā)生的廣東和山西的毒酒案、阜陽劣質(zhì)奶粉案、辣椒醬中加蘇丹紅一號、肉制品中超量使用硝酸鹽和亞硝酸鹽、面粉使用“吊白塊”增白等一系列重大食品安全案件，使消費(fèi)者產(chǎn)生恐懼感。
2 食品安全監(jiān)管存在的問題
食品安全監(jiān)管是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，它涉及農(nóng)業(yè)中的種植養(yǎng)殖業(yè)、生產(chǎn)加工企業(yè)、政府、相關(guān)部門監(jiān)管以及消費(fèi)者的消費(fèi)行為等。種養(yǎng)殖業(yè)多以農(nóng)戶為單位、分散面廣，生產(chǎn)企業(yè)小作坊數(shù)量多、分布散、流動快和季節(jié)性強(qiáng)，消費(fèi)者的消費(fèi)心理行為復(fù)雜等因素給食品安全帶來了許多隱患。尤為重要的是我國的食品安全監(jiān)管還存在許多問題。
2.1 缺乏強(qiáng)有力的食品安全監(jiān)管體系
當(dāng)前的食品安全監(jiān)管體系是計劃經(jīng)濟(jì)體制下的行政監(jiān)管模式的產(chǎn)物，政府一手抓卻無力抓好。政府擔(dān)負(fù)了從制訂標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)定市場準(zhǔn)入、領(lǐng)導(dǎo)行業(yè)、發(fā)布信息、執(zhí)法懲罰等全項職能，耗費(fèi)了大量的行政資源。多個部門分頭管理從而產(chǎn)生交叉重疊式監(jiān)管而形成監(jiān)管缺位，造成監(jiān)管定位模糊。目前，我國涉及到食品安全監(jiān)管的政府部門有農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督管理局、質(zhì)量監(jiān)督、工商、環(huán)保、商務(wù)部、公安等10來個，由于各部門在職責(zé)上有交叉重疊，導(dǎo)致監(jiān)管混亂。出于部門利益，各部門在實施監(jiān)管時對有些環(huán)節(jié)多部門插手，有些環(huán)節(jié)沒有部門監(jiān)管；對交通不便的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村監(jiān)管不到位，形成監(jiān)管盲區(qū)；各職能部門之間缺乏溝通和信息交流，協(xié)調(diào)聯(lián)動性不強(qiáng)，出現(xiàn)問題時相互推諉，形成了一種大家都監(jiān)管大家都管不好的情況。
2.2 法律、法規(guī)、檢測標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重滯后
目前我國直接與食品安全有關(guān)的法律法規(guī)只有1995年頒布實施的《食品衛(wèi)生法》和《衛(wèi)生行政處罰辦法》。隨著科技的發(fā)展，許多新技術(shù)和新方法被食品行業(yè)過度使用（如殺蟲劑、抗生素、激素、轉(zhuǎn)基因技術(shù)等），威脅食品安全的新問題不斷涌現(xiàn)，食品安全已成為國家安全的重要組成部分。原有的法律法規(guī)一是不能涵蓋整條食物鏈；二是處罰力度不大，威懾力不夠，可操作性差，已無法滿足新形勢的要求。
在標(biāo)準(zhǔn)方面，首先是標(biāo)準(zhǔn)少。如目前我國農(nóng)藥限量標(biāo)準(zhǔn)僅制定了137種，而日本新的肯定列表制度僅“暫定限量標(biāo)準(zhǔn)”規(guī)定的農(nóng)藥就有734種。其次是標(biāo)準(zhǔn)舊。我國食品檢測標(biāo)準(zhǔn)國家標(biāo)準(zhǔn)少，地方標(biāo)準(zhǔn)更少，有的是多年未修訂或早已過時的，許多領(lǐng)域甚至根本沒有標(biāo)準(zhǔn)，與發(fā)達(dá)國家差距極大，至少落后20年以上。再次是標(biāo)準(zhǔn)低。我國食品行業(yè)國際標(biāo)準(zhǔn)的采標(biāo)率只有14.63%，覆蓋面遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
2.3 行業(yè)協(xié)會在監(jiān)管體系中力量薄弱，無法引導(dǎo)企業(yè)自律
行業(yè)協(xié)會是食品安全監(jiān)管體系中重要一環(huán)，但目前處境尷尬。由于大多數(shù)行業(yè)協(xié)會都隸屬于行政機(jī)構(gòu)，沒有實際的話語權(quán)與處置權(quán)。即使在比較發(fā)達(dá)的行業(yè)，行業(yè)協(xié)會對強(qiáng)勢企業(yè)同樣不具有威懾力，甚至更多時候不敢得罪行業(yè)的龍頭老大們。而且，老百姓也不認(rèn)可行業(yè)協(xié)會的權(quán)威性，歷史的經(jīng)驗告訴他們，只有國家行政機(jī)關(guān)的認(rèn)可才行。因此，行業(yè)協(xié)會難以在加強(qiáng)企業(yè)自律、提倡誠信經(jīng)營和自覺抵制假冒偽劣等方面發(fā)揮作用。
2.4 監(jiān)管經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，難以保證正常監(jiān)管
我國對食品安全的技術(shù)研究與開發(fā)投入少，缺乏對一些重要食源性危害的檢測技術(shù)，如美國的多殘留方法可檢測360多種農(nóng)藥、德國可檢測325種農(nóng)藥，而我國還沒有同時上百種農(nóng)藥的多殘留分析技術(shù)，難以滿足食品安全的技術(shù)需求。一些縣級及其以下監(jiān)管部門無法購置必要的監(jiān)督和檢測儀器和設(shè)施，使監(jiān)管工作流于形式。專業(yè)檢驗檢測人員嚴(yán)重缺乏，即時檢測能力差，檢驗周期過長，檢驗檢測信息各監(jiān)管部門不能共享。有的監(jiān)管部門側(cè)重于搞創(chuàng)收，重審批輕監(jiān)管、亂收費(fèi)不監(jiān)管、以罰代管、重復(fù)抽檢，嚴(yán)重?fù)p害了職能部門的形象。
2.5 對違反食品安全行為處罰力度不夠
首先相關(guān)法律法規(guī)對違反食品安全行為的處罰力度不大，《食品衛(wèi)生法》對違法者的罰款處罰，最高只有5萬元，不足以震懾違法者。對為假冒偽劣食品提供原材料和其他條件者無相關(guān)處罰條款。有些條款比較原則，可操作性差。如罰金要根據(jù)有無“違法所得”來確定，違法者不提供違法所得，監(jiān)管部門就難以確定。其次是執(zhí)法不嚴(yán)，對于屢屢出現(xiàn)的食品安全問題搞地方保護(hù)，違法人員一次次“手下留情”，或搞錢權(quán)交易，以權(quán)謀私。
3 加大食品安全監(jiān)管力度的措施
要減少或消除食品安全事件，關(guān)鍵是下大力氣加強(qiáng)食品安全監(jiān)管工作。在相關(guān)法律的保證下，在監(jiān)管體制上形成統(tǒng)一管理、協(xié)調(diào)、高效運(yùn)作的架構(gòu)，強(qiáng)調(diào)從農(nóng)田到餐桌的全過程的監(jiān)管，形成政府、企業(yè)、科研機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者共同參與的監(jiān)管模式，以提高監(jiān)管效率。
3.1 建立鍵全新的食品安全法律法規(guī)體系，制訂與國際接軌的食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)
健全的法律體系是食品安全監(jiān)管順利推行的保障。我國應(yīng)盡快制訂涵蓋所有食品類別和食品鏈各環(huán)節(jié)的法律體系，為制定監(jiān)管政策、檢測標(biāo)準(zhǔn)以及質(zhì)量認(rèn)證等工作提供依據(jù)，適應(yīng)新形勢要求，從法律上明確和協(xié)調(diào)各相關(guān)部門的職責(zé)。
食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系是食品安全監(jiān)管的前提和基礎(chǔ)。這些標(biāo)準(zhǔn)包括對摻雜、摻假食品的一般禁令，對食品中不同化學(xué)殘留允許量的具體限制，對產(chǎn)品本身的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定以及對加工操作規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定等。我國已經(jīng)基本形成一個由基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)、行為標(biāo)準(zhǔn)和檢驗方法標(biāo)準(zhǔn)所組成的較為完善的國家食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于現(xiàn)行的國際標(biāo)準(zhǔn)。我國應(yīng)對所有現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)盡快進(jìn)行調(diào)整，針對具體問題，對標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行添加、修訂、廢除，建立起與國際接軌的食品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系，以適應(yīng)國際國內(nèi)消費(fèi)者的需求。
3.2 按照職能整合、統(tǒng)一管理的要求建立食品安全監(jiān)管新體系
美國成立總統(tǒng)食品安全管理委員會來協(xié)調(diào)整個國家的食品安全工作，其特點是職能互不交叉，一個部門負(fù)責(zé)一個或數(shù)個產(chǎn)品的全部安全工作，在食品安全管理委員會統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，對食品安全工作進(jìn)行一體化管理。我國應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家的食品安全監(jiān)管經(jīng)驗，從打造服務(wù)性政府的角度，建立一個權(quán)威性的機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，明確各監(jiān)管機(jī)構(gòu)部門職責(zé)，加強(qiáng)他們之間的相互協(xié)調(diào)，完善我國的食品安全監(jiān)管體系。
3.2.1 對食品安全監(jiān)管應(yīng)制訂可操作的規(guī)劃目標(biāo) 地方各級政府根據(jù)國家的規(guī)劃及目標(biāo)制訂適合各地實際的可操作規(guī)劃目標(biāo)，指標(biāo)要具體，可操作性強(qiáng)。并將食品安全監(jiān)管目標(biāo)管理與地方政府和監(jiān)管部門主管負(fù)責(zé)人的責(zé)任掛鉤，以保證監(jiān)管主體的不缺失和監(jiān)管的連續(xù)性。
3.2.2 進(jìn)一步完善食品安全區(qū)域監(jiān)管責(zé)任制 突出監(jiān)管重點，將監(jiān)管重心下移，實行層層負(fù)責(zé)，以企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、社區(qū)甚至村居委會為基礎(chǔ)，實行監(jiān)管部門的專業(yè)監(jiān)管員與鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道等基層政府的協(xié)管員和企業(yè)聯(lián)絡(luò)員協(xié)同監(jiān)管的網(wǎng)絡(luò)，一級抓一級，層層落實。
3.2.3 加快推進(jìn)食品質(zhì)量安全市場準(zhǔn)入制度 食品質(zhì)量市場準(zhǔn)入制度在發(fā)達(dá)國家已普遍推行，它是從生產(chǎn)必備條件抓起，狠抓源頭，從根本上保證食品的質(zhì)量。市場準(zhǔn)入制度是加強(qiáng)食品安全監(jiān)管工作的重要手段，我國應(yīng)進(jìn)一步拓寬準(zhǔn)入范圍，大力加強(qiáng)全程監(jiān)管，建立健全長效機(jī)制。對已獲生產(chǎn)許可證企業(yè)要通過實施巡查、回訪、年審、強(qiáng)制檢驗、監(jiān)督抽查等監(jiān)管措施，督促獲證企業(yè)履行法律義務(wù)，持續(xù)保持生產(chǎn)合格產(chǎn)品。
3.2.4 建立有效的食品安全信息系統(tǒng)，完善食品安全預(yù)警機(jī)制 通過定時發(fā)布食品市場檢測等信息，及時通報不合格食品的召回信息，使消費(fèi)者了解食品安全的真實情況，增強(qiáng)自我保護(hù)能力，讓不安全的食品沒有市場。政府提供一個讓消費(fèi)者參與改善食品安全管理的平臺，并及時將信息反饋給食品企業(yè)促其改進(jìn)。建立食品質(zhì)量及安全突出事件的發(fā)現(xiàn)、匯總、分析、報告、反饋、發(fā)布以及應(yīng)急處置系統(tǒng)，提高應(yīng)急處置能力。
3.2.5 加強(qiáng)從農(nóng)田到餐桌全過程的有效監(jiān)控，建立食品追蹤溯源機(jī)制 食品安全監(jiān)管環(huán)節(jié)包括生產(chǎn)種、收獲、加工、包裝、運(yùn)輸和銷售等，監(jiān)管對象包括化肥、農(nóng)藥、飼料、包裝材料、運(yùn)輸工具、食品標(biāo)簽等，對可能會給食品安全構(gòu)成潛在危害的風(fēng)險預(yù)先加以規(guī)范，避免重要環(huán)節(jié)的缺失，以此為基礎(chǔ)建立食品追蹤溯源機(jī)制。建立追根溯源的調(diào)查機(jī)制是食品安全監(jiān)管工作的重中之重。
3.3 加強(qiáng)行業(yè)協(xié)會作用，大力引導(dǎo)企業(yè)自律
3.3.1 行業(yè)協(xié)會是溝通政府、企業(yè)和市場的橋梁和紐帶，是實現(xiàn)行業(yè)自律、規(guī)范行業(yè)行為、開展行業(yè)服務(wù)、保障公平競爭的社會組織 在行業(yè)監(jiān)管方面，政府依靠行政手段也可以達(dá)到目的，但若依靠行業(yè)協(xié)會實行行業(yè)自律管理，更有利于促進(jìn)行業(yè)的發(fā)展和降低行政成本，收到更好的社會效果。政府要重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會的作用，實現(xiàn)政府與社會的合理分權(quán)，把一些權(quán)力下放給社會。健全行業(yè)協(xié)會的自律機(jī)制，強(qiáng)化自律管理和監(jiān)督的有效性，為政府轉(zhuǎn)變職能提供支撐。行業(yè)自律與行政監(jiān)管相比有許多優(yōu)勢，比如，行政監(jiān)管大多針對結(jié)果，行業(yè)自律則關(guān)注過程、貼近市場，更具敏感性、針對性、及時性和靈活性，能夠解決正在出現(xiàn)的問題，更有效率且成本較低。
3.3.2 培養(yǎng)企業(yè)的誠信意識，建立食品安全信用體系 政府和行業(yè)組織要監(jiān)督企業(yè)講誠信，對消費(fèi)者負(fù)責(zé)任。應(yīng)制定企業(yè)誠信經(jīng)營的行為準(zhǔn)則，推動企業(yè)通過承擔(dān)比法定義務(wù)多得多的社會責(zé)任取信于消費(fèi)者，而消費(fèi)者也會以此為標(biāo)準(zhǔn)評價企業(yè)。只有企業(yè)意識到建立與消費(fèi)者互信基礎(chǔ)是企業(yè)生存和發(fā)展的前提，才不會出現(xiàn)食品質(zhì)量安全問題。
3.3.3 企業(yè)要實施《通用良好生產(chǎn)規(guī)章》（GMP）和危害分析和關(guān)鍵控制體系（HACCP） GMP規(guī)定了為保證衛(wèi)生狀態(tài)，哪些種類的建筑物、設(shè)備、裝備、裝置是必須的，哪些錯誤必須避免，還涉及諸如通風(fēng)設(shè)置、設(shè)備清洗等要求。同時，相關(guān)部門實施病蟲害安全管理規(guī)范、發(fā)展良好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)范，以便減少殺蟲劑的殘留和微生物對食品的危險性。HACCP體系是世界公認(rèn)的行之有效的食品質(zhì)量安全保證系統(tǒng)。HACCP體系的目標(biāo)在于有效預(yù)防和控制可能存在的食品安全隱患，通過對食品生產(chǎn)的整個過程進(jìn)行分析，找出對食品安全有影響的環(huán)節(jié)，確定關(guān)鍵性的控制點，并為每個關(guān)鍵點確定衡量限制和監(jiān)控程序，在生產(chǎn)中對關(guān)鍵點嚴(yán)密監(jiān)控，一旦出現(xiàn)問題，馬上采取糾正和控制措施消除隱患。采用HACCP體系，既能全面監(jiān)控整個生產(chǎn)過程，使食品的加工生產(chǎn)、包裝貯藏、銷售消費(fèi)都在統(tǒng)一的規(guī)范制約下運(yùn)行，又能突出重點，減少食品安全控制的總支出，提高經(jīng)濟(jì)效益，為保證食品安全奠定可靠的基礎(chǔ)。
3.4 加速檢測隊伍建設(shè)，加大監(jiān)管經(jīng)費(fèi)的投入
3.4.1 加速檢測隊伍建設(shè)，提高基層的食品檢測能力 根據(jù)實際工作需要，對現(xiàn)有檢測人員進(jìn)行整合，加速對這些人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)。組建業(yè)務(wù)素質(zhì)高、檢測全面的食品檢驗檢測隊伍。整合檢測資源，建立統(tǒng)一、權(quán)威、高效的食品檢驗檢測中心。對現(xiàn)有的食品安全檢驗檢測機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，打破部門、行業(yè)和區(qū)域界限，把農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、質(zhì)監(jiān)等食品方面的檢測機(jī)構(gòu)重組合并，設(shè)立食品檢驗檢測中心，專門負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)食品質(zhì)量評價性檢驗和監(jiān)督性檢查。從農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留，到食品生產(chǎn)、加工、流通、餐飲整個過程的檢驗，均由該中心承擔(dān)。并設(shè)立食品安全檢測數(shù)據(jù)處理庫，定期將食品安全信息向社會發(fā)布。企業(yè)自檢結(jié)果與該檢驗機(jī)構(gòu)的結(jié)果不符的，可申請重新檢驗或交上一級機(jī)構(gòu)檢驗，使檢驗結(jié)果具有公正性、權(quán)威性。這樣，既可以充分利用檢驗資源，減少政府投資，節(jié)約人力財力，又可以把食品安全的檢驗檢測工作提高到一個新水平。
3.4.2 加大對食品安全關(guān)鍵技術(shù)研究的投入 加強(qiáng)食品安全科技創(chuàng)新的平臺建設(shè)，進(jìn)行食品把關(guān)、溯源、設(shè)限和布控方面的研究。特別是在殘留分析技術(shù)、限量檢測技術(shù)和超痕量檢測技術(shù)研究方面要加大投入。
3.5 加大監(jiān)管處罰力度，提高食品安全監(jiān)管效能
據(jù)民意調(diào)查，大多數(shù)的市民認(rèn)為加大處罰力度是當(dāng)務(wù)之急。應(yīng)加快食品安全立法工作，制訂食品安全管理處罰細(xì)則，加大處罰力度，對無證照、制售假冒偽劣食品要有明確和嚴(yán)格的處罰規(guī)定。針對食品違法的現(xiàn)象和特點，明晰其違法案件的立案標(biāo)準(zhǔn)，加大刑事追究力度，使公安部門及早介入重大案件的立案偵查?！?/p>
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作者簡介：黃大川（1969～ ），男，湖南邵陽人，高級工程師，從事食品質(zhì)量與安全研究。
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